积分管理制的户籍制度改革研讨——以上海市、青岛市为例

查攀

（中国人民公安大学 北京 100038）

积分管理制的户籍制度改革研讨
——以上海市、青岛市为例

查攀

（中国人民公安大学 北京 100038）

在中央稳妥推进户籍制度改革的总体要求下，各地户籍制度改革措施不一。上海、青岛等城市纷纷实施了积分管理制。积分管理制度在加强城市动态人口管理、缓解城市资源供给压力等方面发挥了重要的作用，但其本质同我国现行户籍制度一样，以居住证为载体，附加公共服务和社会福利。通过对上海和青岛市的积分管理制度的分析，可以看出户籍制度改革的本质及应该遵循一般规律的认识，为我国户籍制度改革提供理论参考。

积分管理；对比分析；户籍制度改革

一、上海、青岛积分制的形成背景

上海市是我国流动人口数量最多的城市之一，巨大的外来人口压力与趋于饱和的城市规模使上海成为户籍控制最为严格的城市之一。2004年10月，上海实施《上海居住证暂行规定》。居住证分为1、3、5年，持有不同的居住证在教育、就业、社保等方面具有不同的待遇。居住证政策实现了从“引才”到“引智”的转变，有利于人才流动，为促进上海经济发展奠定人才基础。2012年，《上海市居住证人员申办本市常住户口试行办法》出台。《办法》规定：外来持证人员在满足一定的条件的情况下即可申请转办为常住户口。2013年7月，上海市发布《居住证积分管理试行办法》，启动了居住证积分落户制度，为持居住证的外地人落户上海打开了大门。持证人按照积分指标体系，将个人条件以及对城市的贡献转化为积分数额，在子女教育、证件办理、计划生育、基本公共卫生方面享受公共服务待遇。积分落户制是上海市户籍制度改革的新举措，进一步完善和丰富了上海市户籍制度改革的内涵。

青岛市是山东省的直辖市，是我国15个经济中心城市之一。第六次全国人口普查调查显示，青岛全市常住人口为871.51万人，其中市内四区（市南区、市北区、四方区、李沧区）常住人207.79万，流动人口为89.35万，占43%，即在市内四区，不到3人中就有一个流动人口[1]。为加强对流动人口管理，维护社会秩序，2004年青岛市政府出台《青岛市居住证制度暂行规定》，试行居住证制度。2007年9月，青岛市发布《关于进一步深化户籍管理制度改革的通知》，实行户籍新政，即统一登记居民户口，取消划分农业、非农业户口，同时试行人才户口城乡自由流动政策，打破城乡分割。 2015年9月，青岛市正式实施落户积分政策，成为继广州、深圳之后的第三个实施积分落户制度的副省级城市[2]。

二、上海、青岛落户积分制比较

上海和青岛都实施居住证积分管理制度，实际上不尽相同，可以从积分的对象、基本条件等方面进行比较。

（一）主要入户对象比较。

表1 上海与青岛积分入户对照表

上海积分入户管理制度的对象是在上海市合法居住并稳定就业，参加职工社会保险满6个月，或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上的来沪人员。青岛积分管理对象必须同时具备五个条件，即持本市有效的《山东省居住证》满3年，在本市(指城区和新区)有合法固定住所，高中以上学历，在本市就业创业并按规定缴纳社会保险满3年，且无犯罪记录。可以看出，两者据需要外来入户人员在当地有固定住所，并且在当地具有稳定的工作或者创业。青岛要求满足3年的工作时间，上海只需要半年即可。另外在学历上，青岛明文规定要求个人学历达到高中以上，上海在打分细则中将学历划分不同的类型依次加分。不同的对象要求反应了城市不同的定位发展和经济能力。

（二）设计思路比较。

《上海市居住证积分管理办法》明文规定，居住证积分制度旨在通过设置积分指标体系，对在上海稳定居住工作的持证人员进行积分，将个人情况和实际贡献转化为相应的分值。随持证人在上海市居住年限、工作年限、缴纳社会保险的年限增加和学历、职称等提升，其对应分值累加。积分达到一定分值的，可以在计划生育、社会保险、资格评定、基本公共卫生、证件办理、子女教育、住房等方面享受相应的公共服务待遇。持证人员要遵循《上海市居住证人员申办本市常住户口试行办法》。来沪人员要申请转为常住户口，除了要满足持有上海市居住证满7年、缴纳社保满7年，还必须具有一定的专业技术职务或者技师职业资格，并且无违法计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为。可以看出，上海市积分管理制度强调梯度化福利积分，持证者达到不同的积分享有不同的福利，最后实现与户籍人口相同的福利。由此，上海积分管理制度的设计思路是通过积分来实现社会福利和公共服务，而不是入户。

《青岛市人力资源和社会保障局《青岛市积分落户办法》实施细则》规定“申请积分落户人员，评总积分达到100分以上(含100分)的，可正式递交申请材料。”由此进入居住证转常住户口的轮候系统，再根据当年的入户指标总量依次办理。从规定可以看出，青岛积分制度在仅为符合规定条件的外来人口转办常住户口开启落户大门。与上海市积分管理制度相比，青岛市的积分落户制度没有与社会福利制度相挂钩，功能单一，旨在支持和鼓励外来常住人员在青岛落户。

（三）积分指标比较。

首先，从积分指标结构上看，上海和青岛都分为4个部分，并且上海的基础指标、加分指标与青岛的基本部分、附加部分、负部分别对应，其中青岛的导向分包括落户地区和紧缺工种，这与上海加分指标中的第一项紧缺急需专业、第五项远郊重点区域相对应。因此最大的不同之处在于上海在积分管理指标的设置中还纳入了“一票否决”，即持证人涉嫌严重刑事犯罪或者违反计划生育政策规定取消其申请积分资格。而这在青岛的积分指标体系中对应为负指标。这说明，上海市在贯彻实施计划生育政策与打击严重刑事犯罪方面对外来落户人员要求更为严格。

其次，在个人学历和技能水平方面，上海的积分指标划分更为细致规范。上海将个人学历具体划分为大专(高职)学历、大学本科学历、大学本科学历和学士学位、硕士研究生学历以及学位博士研究生学历，将专业技术和技能细分为技能类国家级职业资格五级，四级，三级，二级、一级和中级、高级专业技术职务任职资格，最高值分别可达110分、140分，分值在整个加分指标系统中比重较大。青岛的教育指标包括本科学历、大专学历（包括高技）、高中学历（包括中专、职高、中技），技能水平指标包括初级专业技术资格、中级工、初级工，分值较小，最高值分别为70分、60分。这反映出两地经济发展需求不一，人才需求不一，也体现出两地政府因地制宜制定政策负责的态度。

再者，上海和青岛的积分指标中都明文规定落户地区。上海积分细则规定，在重点发展的远郊地区工作并居住，每满一年积2分，满5年后开始计入总分，最高分值达20分。而在青岛申请落户于红岛经济区与黄岛区（不包括青岛经济技术开发区），可积20分。可以看出，积分制在调节人口、合理布局城市方面能够发挥积极作用。

从表2，还要注意一点是，青岛积分指标体系还包括社会服务一项，即鼓励外来人员参加义务献血和志愿服务，强调思想道德水准，因势利导地促使外来人员积极融入城市生活，同时也能够使原户籍居民形成包容的心理，避免城市原有居民对于资源分享的担忧与抵制。

三、积分管理制的作用

由于每个城市所处的地理位置不同，实际经济发展阶段存在差异，在具体历史人口和社会状况方面难以统一，户籍制度改革的措施不同。通过对上海和青岛的积分管理制度进行对比，我们得到一些关于户籍制度改革的经验与启示。

（一）积分管理指标涉及城市生活、工作各个方面，有助于申请者融入城市生活。

以青岛市社会服务指标为例。只要外来人员参加义务献血，每次积1分，最高可以积10分；参加志愿服务，每满50小时积1分，最高可积10分。这既鼓励外来人员参加城市建设，也在一定程度上让城市户籍居民对于外来落户人员形成包容的心理，以开放者的姿态迎接外来人员落户，有利于城市整体的精神文明建设。

表2 上海与青岛积分指标比较表

（二）积分管理制有助于城市的人口疏散，缓解城市病。

上海加分指标中在远郊重点区域居住并就业、青岛导向指标中在黄岛区（不含青岛经济技术开发区）、红岛经济区申请落户可以累积一定分值。在表4中，青岛市南区、北区、黄岛区面积分别是30、66、2096平方千米，人口密度分别是18160、15465、664人/平方千米。黄岛区相对于其他两区而言，地广人稀，而南区、北区人口太密集。因此，青岛市政府因势利导，以导向分的方式鼓励外来人员在黄岛区落户，这有助于优化城市布局，疏散城市的拥挤。

（三）积分管理制与公共服务和社会福利相挂钩，不同的积分由不同的积分部门具体管理。

以表3为例，可以看出，青岛市公安局、教育局、人社局等各个部门管理积分。因此，外来人员要积分就必须根据指标向不同部门申请，相关部门受理审核后再予以反馈。相关部门对外来人员的申请进行受理审核的过程，实际也是对外来人员信息采集、信息管控的过程。因此积分管理制度有助于将越来越多的流动人口的信息采集，降低了流动人口的管理难度，有助于政府对流动人口的动态管理与城市的安全体系建设。

表4 青岛市部分行政区面积及人口密度

（四）出发点。

积分管理制度是一种通过设置积分指标体系，对合法持有居住证的外来人员的个人情况和其对城市建设贡献转化为相应的分值，据此享受相应的社会福利待遇或者实现户籍落户。从制度的设计而言，积分管理制度体现了以人为本的出发点，兼顾了城市的承载能力入户需求，既规避了城市人口规模放开所带来的的城市风险，也以公开透明的形式为外来人员落户或者享受相应的户籍居民待遇提供了稳定的预期。

四、存在的问题

（一）从总体而言，上海市和青岛的积分管理制度还存在很强的城市功利主义性倾向，忽视外来人员的利益诉求。

积分指标设置反映了政策导向，从本质上决定外来人员的入户必备条件。从积分指标可以看出，上海和青岛从个人学历、职称技能、投资纳税、参保情况等方面预设条件，重视外来落户人员对城市的贡献率。虽然这些政策能够有效引导外来人员提升自我素质、努力工作，但从实际情况来看，流动人口中多以低学历、低技能的人员为主，在基础分部分积分很少，要享受积分待遇或者实现积分入户，跟文化程度、专业技能较高的外来人员相比，难度很大。

（二）在上海和青岛的积分指标体系中都有扣分系统，但在实际工作中，就违反计划生育的减分指标而言基本不起作用。

管理经费投入不足制约着流动人口计划生育管理工作的开展，并且缺乏流动人口计划生育管理的专门机构，而兼管部门和人员超负荷的工作量不能满足现有形势下流动人口计划生育管理的需要，再加上缺乏相关明确的业务管理规定，很多机构相互推诿，拒绝履行职责，因而导致审核流动人口是否符合计划生育政策的工作难以开展，故上海和青岛的减分指标中的此项基本形同虚设。

（三）上海积分指标门槛比青岛更高，在目标人群设计上相对更偏重人才，公平性有待商榷。总体来看，学历越高、专业技术职称和技能等级越高，积分越高，而以专业技能见长、为城市的基础建设作出巨大贡献的的工人则分值较低。上海将教育背景和技术技能水平划分很详细，加分从50到110,15到140不等，分值比重较高。指标设计更向高学历、高人才、高技能人员倾斜，实际上变向成为“人才积分”。以在城市打拼10年的35岁的普通农民工为例，在重点远郊地区居住并工作，从事特定的公共服务领域，其他指标均不具备,总共积分90分。而一个博士刚毕业到上海工作，假如其他指标该博士均不符合，其积分为110分。

五、户籍制度改革的思考

（一）基于积分管理制的户籍制度改革本质。

我国的户籍制度是计划经济时代为推行重工业优先发展而建立起来的社会经济管理制度[3]。这一制度以限制人口自由迁徙和城市设置严格的准入条件为鲜明特征，在支持工业发展、维护社会稳定、控制城市规模、保障城市供给发挥了重要作用。这一制度的特别之处还在于，除了具备证明公民身份、为公民民事权利提供基本证明以及为政府管理国家提供基本数据的基本功能价值以外，还与社会公共产品的分享机制紧密联系。随着改革开放的发展，社会主义市场经济的建立，我国出现了大规模的人口流动。而我国户籍制度改革止步不前，这不仅加剧了城乡的不平衡发展，附加在户籍制度上的社会福利和社会权利使为城市发展做出贡献的常住外来人口“同城不同待遇”，对他们极不公平，有悖于人性化管理理念，城市矛盾错综复杂。

在这种大背景下，各地实行户籍制度改革，纷纷出台户籍制度改革措施，其中以积分管理制为代表。积分管理制要解决的就是外来人员“同城不同待遇”及城市的准入落户问题。各地政府根据城市具体情况设置不同的积分管理指标，将外来人员的相关个体条件和其对城市的贡献率，转换为一定分值，进而实现居民待遇或者满足一定条件后转为常住户口。积分管理制度为外来人员落户拓宽了渠道，为他们享受社会福利提供一定的便利，也在控制城市规模、缓解城市供给不足和外来人员落户的需求上实现了平衡。但是需要注意的是，各地的积分管理指标往往忽视外来人员自身的利益诉求。原因除了受城市功利主义的影响，更主要的是因为当前我国城市，尤其是特大城市的公共服务资源有限，社会福利制度承载能力与人口之间矛盾十分突出。如果全面放开户籍管理，城市将会面临公共服务资源短缺的危险，人口管理、社会秩序稳定和经济发展困难。如果拒绝外来人口落户城市，不利于城市劳动力的补给与经济发展，也与以人为本的户籍制度改革总体要求背道而驰。因此要改变现状，从根本上解决问题，除了要发展经济，提高资源供给能力，还必须剥离户籍制度所捆绑的社会公共产品和福利，还原户籍制度的原貌。这是我国户籍制度改革的目标，也是本质所在。

（二）积分管理制只是户籍制度改革的第一步。

积分管理制度，无论是上海市积分管理制度过渡式改革，还是青岛市积分落户制度，都淡化了户籍观念，有利于城市户籍制度改革的渐进式发展。但是要实现我国户籍制度改革的根本目标，即分离户籍制度与社会福利制度，积分管理制度不可能承担起这项历史重任。第一，积分管理制度的性质决定了其只是我国户籍制度改革的一种过渡性方案。以上海市为例，积分管理制度以居住证为载体，实际上是福利指标转换体系，不同的指标积分对应不同的福利待遇。这事实上同城市居民户口一样，为了实现某种目的，附加了种种社会公共服务。第二，积分管理制度存在漏洞，需要不断填补与完善。由上分析可知，积分管理制度存在忽视外来人员自身利益诉求、积分门槛难度大、扣分系统运转不强等问题。积分指标是政府当局根据城市不同的经济社会发展需求制定的。纵览我国各地的指标体系，有的偏重学历，有的强调创业。例如，上海市的指标体系细化学历指标分数，青岛市要求有合法稳定的住所。这些要求虽然能够促进城市的经济发展，但也阻断了一些外来人员的入户或者享受社会福利待遇的渠道。积分门槛过高也反映同样的问题。另外扣分系统中的计划生育违法行为很难统计，因此这一项在实际中很难实现预设的作用。因此，要剥离附加在户籍制度上的各种关联利益，实现户籍权益平等仅凭积分管理制度难以实现。

（三）户籍制度改革要因地制宜、循序渐进地推进。

户籍制度改革必须因地制宜。各地户籍制度改革要具体根据城市的发展情况制定改革措施，确定改革进度。在青岛上海市的积分管理案例比较分析中，我们发现，两个城市的积分制度在对象、设计思路、具体指标上存在差别。上海市的改革涉及更偏重个人学历和技能水平，旨在通过积分管理制度实现过渡进行改革。比较而言青岛的落户条件则相对容易。不同的管理对象、设计思路和具体指标反映了当地政府对于城市的定位发展不同的认识与把握，既符合认知规律，也有利于户籍制度改革措施发挥应有的作用，促进户籍制度改革的顺利进行[4]。

户籍制度改革必须循序渐进。第一，户籍制度改革并不只是涉及户籍本身，还牵扯社会权利、社会保障、社会福利、医疗、劳动就业、教育等多项制度改革。因此，户籍制度改革具有复杂性，是一项系统的大工程，户籍制度改革必须慎重。第二，城市资源短缺限制了户籍制度改革。自改革以来，我国户籍制度在人口迁徙与城市准入方面有所松动，但仍以严格的城市准入为显著特征。如果一步到位，直接取消城市准入，实现自由迁徙，城市规模会不断膨胀，最终负荷能力超重，城市陷入崩溃，后果不堪想象。因此，循序渐进是完成户籍制度改革的必由之路。

[1]李 炜，王莉丽，王天元.青岛国际化城市建设中的“人口均衡度”研究[J].中国名城,2012，（8）.

[2]金 鑫.2016户籍改革新政策：青岛户籍改革细则解读[EB/OL].http://www.smilegogo.com/bumen/92858.html.

[3]文 华.我国地方政府户籍制度改革的案例比较分析[J].北京工业大学学报，2015，（3）.

[4]熊海鸥.积分制破题特大城市落户通道[N].北京商报，2014-03-17.

On Integral ManagementSystem in Household Registration System Reform:Taking Practice in Shanghai and Qingdao City as Examples

ZHA Pan

Chinese government requires to promote the household registration system reform steadily,but different places adopt different measures.Cities like Shanghai,Qingdao,etc,have implemented the integral management system, which have played an important role in strengthening dynamic management of urban population and reducing the pressure on urban resources supply.But just as the other current household registration systems in China,the integral management system also uses residence permit as carrier and public services and social welfare as additions.The analysis of practice in Shanghai and Qingdao make us have an understanding of the essence and general pattern of household registration system reform,which provides theoretical reference for the reform in our country.

Integral Management System;Contrastive Analysis;Household Registration System Reform

D035.34

：A

：1674-5612（2016）05-0105-07

（责任编辑：吴良培）

2016-08-26

查 攀,（1992-）,女，中国人民公安大学2015级治安专业硕士生，研究方向：治安学。