安全社区建设历程回顾及其对城市社区公共安全治理的借鉴

陆继锋，张存楼，习亚胜

（1.山东科技大学 山东青岛 266590；2.青岛市青西新区社会治理研究中心 山东青岛 266590）

安全社区建设历程回顾及其对城市社区公共安全治理的借鉴

陆继锋1，张存楼1，习亚胜2

（1.山东科技大学 山东青岛 266590；2.青岛市青西新区社会治理研究中心 山东青岛 266590）

安全社区建设肇始于西方社区实践，时下已成为全球范围内的社区建设运动。在我国，安全社区建设经历了试点探索、规范建设和规模发展等不同阶段，取得了丰硕成果。安全社区建设凝练提出了明确的理念，建立了专门的组织机构，制定了相应的标准和规范，实施了具有时效性的安全促进项目，重视建设经验总结和交流。当下，我国基层公共安全形势严峻，城市社区公共安全治理任务艰巨，而安全社区建设探索能为当下的城市社区公共安全治理提供重要借鉴。

安全社区；安全社区建设；城市社区；公共安全治理

当前，公共安全影响因素增多，各类突发事件多发、频发，给城市公共安全带来严峻挑战。安全社区可以预防和控制人为事故及其带来的损失，也可有效应对生态和自然灾害所带来危害。作为一场社会建设运动，安全社区建设能增强居民安全意识，提高民众自救互救能力，促进社区公共安全治理。积极开展安全社区建设研究，分析其对城市社区公共安全治理的借鉴和启发具有理论和实践双重意义。

一、安全社区建设兴起与中外探索

（一）西方国家安全社区建设历程。

安全社区（safe community）一词最早见于WHO（世界卫生组织）1989年召开的事故与伤害预防大会宣言[1]。安全社区通常设立了负责推动建设工作的专门机构，社区相关部门、企事业单位和居民共同参与社区安全促进工作，通过持续有效的建设工作以实现保障居民安全健康目标。而安全社区建设一般指：“一定范围内的社区在凝聚民众意识基础上，整合社区内各种资源，共同为减少各种意外或者故意性伤害，构建更安全的环境，促进人际和谐，增进每个人社体、心理与社会的全面安适而不断努力的过程”[2]。安全社区目的是降低灾害和各类事故的伤害和损失，提高社区居民的安全意识和技能。

安全社区建设肇始于北欧社区实践。1975年，瑞典慢城（Falkoping）实施了一项涵盖了安全教育、加强日常管理监督等内容的社区安全计划；计划实施两年多，社区内交通意外伤害、家居伤害和各种工伤事故减少了近三成，社区学龄前儿童的意外伤害减少近五成[3]。1985年，瑞典利德雪平市（Lidkoping）也实施了与慢城相类似的安全社区计划；1989年，WHO在斯德哥尔摩举行了第一届世界事故和伤害预防会议并发表了《社区安全宣言》[4]。此次会议产生了全球第一个国际安全社区，提出安全社区建设应倡导推广“安全、健康、文化”理念，发挥社区内各类组织机构作用，整合社区内一切可利用的资源，发动社区民众积极参与社区安全推广活动，营造安全舒适社区生活环境，以提高居民安全健康素质。会后，WHO委托设于瑞典卡罗林斯卡学院的社区安全合作中心负责国际安全社区理念推广、标准制定、考察评估和认定工作，制定了安全社区认证的两大要件:“一是针对所有居民、环境和条件制定积极的安全预防计划;二是拥有包括当地政府、工商企业、消防机构和医疗卫生服务机构、志愿者组织和社区共同参与的工作网络，网络中各个组织之间紧密联系，充分运用各自资源为社区安全服务”[5]。为获得世界各国或相关地区支持及参与，WHO在很多国家和地区都建立了安全社区支持中心和国际安全社区认证中心，负责与国际社区安全合作中心建立联系，协助宣传推广国际安全社区计划；同时组织本区域内社区参与国际安全社区相关活动，推广安全社区创建经验。1991年，WHO在瑞典召开了第一届国际安全社区大会，确定以后每年召开世界安全社区大会，大力推动安全社区建设。

在WHO和世界各国努力下，国际安全社区建设开始从欧洲扩展至美洲、亚洲乃至于全球范围，成为面向人类和全球范围内的一场社区建设运动。值得注意的是，已获批的“安全社区”并不都面向发达国家和地区，如泰国、越南、中国等已经成功建成了国际安全社区。

（二）中国安全社区建设探索。

与社区建设同步，安全社区建设大致经历了三阶段：

1.试点探索阶段。继香港地区（2000年）和台湾地区（2002年）引进安全社区计划并推广安全社区建设之后，大陆政府于2002年在上海举办了全国安全社区研讨会，会议围绕如何借鉴国际安全社区建设理念，开展具有中国特色的安全社区建设进行了讨论[6]。国家安监总局委托中国职业安全健康协会负责安全社区建设并成立了全国安全社区促进中心。2004年，中国职业安全健康协会召开了安全社区专题研讨会，确定了“先行试点、逐步推广”的建设思路，选定北京、上海等6个城市和开滦、潞安、平朔3个矿区为试点。2004年6月，WHO第13届国际安全社区大会对中国安全社区建设予以肯定。会后，北京朝阳区、上海浦东新区、河北唐山等地区的10个社区启动了安全社区创建工作，北京东城、西城区，深圳福田等也开始筹备安全社区创建。

2.规范建设阶段。2005年，安全社区建设被纳入《国家安全生产“十一五”规划》和《“十一五”安全文化建设纲要》。2006年初，中国职业安全健康协会参照WHO安全社区标准和国际劳工组织职业安全健康管理体系规范，编制了《安全社区标准（草案）》并由国家安监总局下发。该标准基本内容12项，加入了建立应急预案、创建安全社区档案、培训工作人员、风险评价等特色项目。为规范安全社区评定，中国职业安全健康协会于2007年制定了 《安全社区评定管理办法 （试行）》，对全国安全社区评定等环节均作出明确规定。2007年，我国命名了首批21个全国安全社区；2008年12月，中国职业安全健康协会被认定为WHO社区安全促进合作中心安全社区支持中心。2009年，国家安监总局印发《关于深入开展安全社区建设工作的指导意见》和《安全社区评定管理办法（试行）》，标志着我国的安全社区建设进入更加规范的发展阶段。

3.规模发展阶段。2010年堪称我国安全社区建设的重要一年。2010年的全国安全建设工作会议提出要大力推进安全社区建设。2010年，全国新启动建设的安全社区数量占总数的74%，为启动安全社区建设工作以来年平均数的4.4倍。2011年，国务院安全生产委员会（以下简称安委会）先后下发 《关于认真贯彻落实国务院第165次常务会议精神进一步加强安全生产工作的通知》和《关于进一步深入推进安全社区建设的通知》。由国务院安委会主导推进安全社区建设，更有利于整合资源，调动政府职能部门和各方积极性。2011年，我国进一步加大了企业主导型安全社区建设，晋煤集团、平朔煤矿等单位突出企业优势和特色，围绕安全生产和居民安全健康，开展安全社区建设。2012年，安全社区建设已由北京、大连、山东、广东等大城市和东部发达地区延伸至中西部地区。根据国安监总局预测：“到2020年，全国将启动安全社区建设单位1万家，惠及5亿人口，覆盖所有省级行政区域、计划单列市与省会城市;各省级行政区域基本建成安全社区地区支持中心，发展全国安全社区评审员不少于500名”[7]。

截止到2015年底，我国大陆已经有国际安全社区91个，分布在12个省（市）（如图1所示）；创建了全国安全社区575个，覆盖了19个省级行政区域和煤矿、石化、油田等行业（如图2所示）。安全社区数量从无到有（如图3所示），类型也由单一的城区街道型扩展到企业主导型、农村乡镇型和园区学校型。所有参与创建活动的社区都提升了社区公共安全建设的水平和质量。

图1 国际安全社区分布示意图

图2 全国安全社区分布示意图

图3 安全社区数量增长情况图

二、安全社区建设的内容与成效

（一）建立了负责安全促进活动的组织机构。

从国际上看，WHO在瑞典设立了社区安全合作中心专司安全社区建设理念推广、标准制定、考察评估和资格认定工作。根据国际安全社区创建标准，所有创建社区都要建立负责安全促进活动的跨部门合作的组织机构。

2010年，中国职业安全健康协会成立了全国安全社区工作委员会，负责推动全国安全社区建设工作，北京、上海、山东、辽宁等地区都成立了相应的支持中心。参与创建的基层单位也设立了领导机构，成员涵盖了辖区相关部门、社会组织及其负责人；成立了专门工作机构，包括相关部门和社会管理单位管理人员、技术人员、社会组织成员、志愿者和社区居民等。上述机构均职责明确具体，在安全社区建设中发挥了作用（如表1所示）。

表1 安全社区建设促进机构和工作机构职责一览表

在具体实践中，参与创建社区在机构设置方面也结合实际进行了创新，以最大化整合资源，推动项目组织实施。如，深圳福田区成立了“安全社区推进委员会”，下设11个安全社区推进小组，各社区工作站也成立了安全社区工作组，吸收街道办事处相关部门、辖区企事业单位、物业管理部门等人员和社区居民、志愿者的积极参加创建活动；香蜜湖街道在创建安全社区建设过程中构建了区职能部门、街道社区以及辖区单位参加的三级网络；街道办内设机构也进行了整合，将安全监察、司法、信访和综合治理等多部门整合为安全保障中心，实现安全“多个部门管”到“一个中心抓”的转变[3]。沈阳市沈河区在安全社区建设中构建了区、街道、社区“三横”和公安、安监、质监、交警、消防、城建、卫生、教育、药监“九纵”的立体工作网格，实现安全监管横向到边、纵向到底和全覆盖[8]。

（二）制定了安全社区建设标准和衡量指标

在安全社区创建之初，WHO提出了国际安全社区建设6条衡量指标 （如表2所示）。近年来，在总结建设经验基础上，WHO又增加了家庭家居安全、学校安全、工作单位安全、等9方面内容，每个方面细化为7个相应指标，使得安全社区标准更加结构化和系统化。这些标准和指标是开展社区评价的科学依据和重要抓手，促进了安全社区建设的规范化和标准化。

我国在安全社区创建中也提出了相应的标准和规范。2006年，国家安监总局颁布《国家安全社区建设基本要求 （AQ/T9001-2006）》，将安全社区的基本要素分为安全社区的创建机构与职责、信息的交流和全员参与、事故与伤害预防目标及计划、风险辨识及评价、安全促进项目、宣教培训、应急预案和响应、监测监督、事故与伤害记录、安全社区创建档案、预防与纠正措施、评审与持续改进等12个方面。2009年出台的《安全社区评定管理办法（试行）》将“持续开展安全社区建设两年以上、各类事故与伤害连续两年控制在当地政府下达的考核指标之内”作为了安全社区创建最基本的两项硬指标。

（三）实施了一系列社区公共安全促进项目。

实施安全促进项目是安全社区建设的重要内容，也是其关键且繁重的任务之一。一般而言，这些项目主要针对高风险人员、高风险环境，目的是落实社区安全计划，实现社区安全目标。在建设中，各参与社区均依据事故与伤害风险状况、社区能力与资源情况、易受伤害和易伤害他人的人群和高风险环境等实施了一系列建设项目。值得注意的是，这些项目会结合居民需求，根据不同时空背景及不同环境进行自我调整。

表2 国际安全社区衡量指标及其内容概述

我国在安全社区建设中也实施了丰富多样的社区建设项目，涵盖安全教育培训、加强安全管理、提升安全服务水平、改善安全环境、完善安全设施等。如，福田区在创办安全社区过程中就启动了预防和减少事故伤害的安全促进项目。2006年来，该区针对外来人口聚集的出租屋开展了非职业性一氧化碳中毒预防，针对燃气燃爆事件频发的状况启动燃气安全促进项目，面向社区流动人口开展了卫生健康促进项目等[3]。宁波市白云街道实施了‘娃娃交通天使’儿童安全促进项目，建立了儿童交通安全教育基地，增强儿童和家长交通安全意识；基地向辖区所有幼儿园开放，通过开展‘家园’合作，对家长进行言传身教，扩大辐射范围，从而提高整个辖区儿童的安全水平[9]。上述项目各有侧重，锁定重点区域和人群，内容丰富，效果明显。

（四）加强安全社区建设经验总结和交流推广。

1991年，WHO在瑞典召开了第一届国际安全社区大会，主题是“社区参与事故控制及预防的重要性”并确定以后每年围绕特定主题召开一届国际安全社区大会。历届会议都会研讨全球共同关心社区安全问题，举办安全社区确认仪式等活动。国际安全社区大会已举办了25届，搭建了全球社区建设经验交流的平台，促进了安全社区建设。

我国2007年召开了第一届全国安全社区工作会议，此后也基本形成了每年召开一次会议制度。截止到目前，全国安全社区工作已召开了九届（如表3所示），每届会议都会系统分析我国安全生产形势，总结过去一年安全社区建设经验并就下一年安全社区建设工作进行部署，举行安全社区举行命名授牌仪式，表彰先进单位和个人，推动了我国安全社区建设工作。在安全社区建设中，中方积极出席国际安全社区大会，推广中国建设经验，吸纳国际经验，让中国安全社区建设走向世界；另一方面，将国际安全社区建设的组织和专家请进来，邀请其来华考察并举办交流活动。2009年，我国召开了第五届亚洲安全社区会议，来自中国大陆各地和港台地区、韩国、日本等地的代表参加了会议并进行了交流发言。在国内，大陆政府也邀请香港OSH局到大陆参观，组团参观香港安全社区，各省市安全社区之间也开展了丰富多样的交流活动，相互学习提高。

三、安全社区建设的借鉴与启示

（一）借鉴安全社区建设理念和思路。

社区是基层政权和群众的链接点，健康和安全是人的基本权利[10]。社区安全与否关乎基层民众切身利益，是人们安居乐业的前提。随着我国经济社会的不断进步，民众生活水平不断提高，安全和健康正在成为人们普遍的价值追求。然而，不断增多的基层矛盾和危机风险却又降低了基层民众安全感。能否最大限度保护最广大人民生命财产安全，让普通民众在安全稳定中获得幸福感，是社区治理需要面临的现实课题。作为社区治理的重要部分，城市社区公共安全治理事关社会稳定大局，体现社会管理水平和能力，是落实科学发展观和国家总体安全观的具体体现。理念决定高度，驾驭治理行为。

表3 历届全国安全社区建设工作会议时间、地点和内容主题一览表

国际安全社区建设之初就明确提出“人人都享受安全，人人都享受健康”，倡导和推广“安全、健康、文化”理念。该理念核心内容包括以下几点：一是安全社区要能预防所有环境和条件下的伤害，不论作为伤害对象的人是何种职业身份和性别，没有年龄区分和区域限制，所有人群面临的所有类别伤害都要加以预防；二是安全建设区域不限于狭义社区，它可以是一个城市，也可以是一个县域或更大区域，涵盖生活、工作和学习等诸多领域。安全社区人口数量也从千人到百万人乃至于千万人不等；三是安全社区目标是降低对所有人的伤害，这就决定了安全社区建设一个不断干预和持续改进的过程。国际安全社区建设理念在我国在安全社区建设中得到了很好的体现，我们确立了“以人为本，安全至上”的理念和“资源整合、全员参与、持续改进”的建设思路，突出了以人为本和可持续发展。国内外社区建设实践证明这一理念是可行的、有效的，对于我国城市社区公共安全治理理念和思路凝练和创新具有借鉴意义。

（二）引导公众参与城市社区公共安全治理。

公众参与是治理的精髓和基石。就社区治理而言，所谓公众参与就是将基层民众及其利益表达机构吸纳到治理过程中，体现公众意愿，充分发挥非政府组织、社区组织、妇女团体等公民社会机构作用，鼓励私有部门和专业机构参与社区公共安全治理等。广义的公众参与指的是各类相关主体的参与；狭义的公众参与是社区居民和社区内单位和组织的参与。当下，基层民众的服务需求日益多元但又不得不面临公共服务资源稀缺的现实，公众参与社区治理成为不可或缺的环节，可以做到群智、群策、群力，又可以让治理合情、合理、合法。

城市社区安全与每位居民生产生活息息相关，公众参与城市社区公共安全治理有利于传达公众需求，整合公共安全治理资源。其实，创建安全社区本身就是一个多方参与的群众性活动。安全社区建设组织机构最重要职责之一就是调动各方参与积极性，尽可能整合一切组织和个人的资源开展安全促进活动，以增强减灾和预防伤害效果，达到理想安全水平。我国的安全社区建设同样需要重视公众参与，尤其注重建立群众组织和志愿者组织，提高全员参与率。如，香蜜湖街道就成立了“社区邻里互助协会”等组织，鼓励社会组织级自愿者参与安全社区建设[3]。如何将公众嵌入社区结构，发挥其在治理中的功能是城市社区公共安全治理的重要任务。在这方面，安全社区建设具有可借鉴之处。

（三）重视开展城市社区公共安全教育。

长期以来，我国公众安全意识淡薄，在公共危机中避险逃生知识和技能匮乏。只有社区居民具有公共安全意识，才能自我保护并积极参与社区公共安全治理。开展公共安全教育，帮助社区居民树立安全观是挖掘社区预防潜力，减少不安全行为和诱发因素、改善城市公共安全环境的重要环节，也是公共安全治理需要面临的艰巨任务。

国际安全社区建设重视基层社区民众的公共安全教育，致力于社区公共安全文化建设。在国际安全社区创建指标中，公共安全教育指标至少两个：即安全教育覆盖率、安全知识的知晓率。我国在安全社区创建中同样重视公共安全教育并将其作为重要项目加以推动。教育内容会针对不同人群特点灵活确定，以能使多数人能理解、接受为基本原则；社区宣传栏、安全提示、文体活动、知识竞赛、社区咨询、实物演示和发放宣传品等都是常用形式。如，深圳香蜜湖街道建设了安全资源中心（国际安全社区建设项目之一），打造安全教育永久性基地，构建集互动性、趣味性和知识性于一体的公共安全教育模式；开展了诸如每月一次的社区论坛、社区安全大家谈等活动，社区交警、消防等安全专业人员深入一线开展培训演练；社区内学校借助班会、竞赛等形式开展安全常识教育，小学在美术课上组织学生绘制安全漫画以增强儿童安全意识[3]。从安全社区创建实践看，公共安全教育只有纳入社区治理议程，才能增强公众安全意识，提高社区危机和风险预防能力。

（四）进一步加强城市基层应急管理。

加强应急管理改革，提高应急能力是事关国家经济社会发展全局，保障人民群众生命财产安全的大事。[11]社区是突发事件最直接承载体和最初的响应者，承担在突发事件发生的第一时间，有效组织协调社区居民自救、互救与共救，保护社区生命线和基础设施，有效减轻破坏性等职能。社区汇集一定资源和人才，可调动基层最广大应急响应力量；在面临突发事件失灵情况下，贴近群众生活的社区可以做出最直接、最灵活的反应。没有社区参与，就没有真正的应急社会动员。社区参与应急管理可增强公众公共安全意识，排除公共安全隐患。我国现有应急管理体制以属地管理为原则，地方政府是应急处理组织领导机构但非唯一角色。这也决定社区在应急管理体系中扮演着重要角色。

我国安全社区建设安全建设注重社区应急管理，这也是我国安全社区建设的特色项目之一。《国家安全社区建设基本要求》规定：应急预案和响应、监测与监督等事故安全社区基本要素。安全社区建设实践中也注重借助社区干预提高社区应急力和相关人员应急能力。实践证明，安全社区建设是加强应急管理能力建设的重要途径：安全社区制定和落实了重点事故伤害预防计划，提高了社区公众自救互救能力。因此，基层应急管理能力提升是社区公共安全治理的核心内容。

四、结语

安全是人的基本需求，社区是城市社会的基本单位。社区公共安全治理是维护人生存权、健康权等基本权利的需要，系维护广大人民根本利益的民心工程，也是牵扯方方面和各个领域的系统工程。安全社区建设目的是实现社区安全、民众健康和社会和谐，其在实践中所构建的模式对城市社区公共安全治理具有现实意义：就工具性而言，安全社区建设标准、机构设置和制度建设等为社区公共安全治理提供了抓手；从操作性而言，安全社区建设的网络、程序方法等为社区公共安全治理提供了路径；从价值性而言，安全社区保障了基层安全，最终改善了居民的生产生活环境，提高了生活水平和质量。

[1]金 磊.中国城市灾害风险与综合安全建设[J].中国名城，2010，（12）：8.

[2]陈治桃，宋文祥，黄丽华著.五型社区-城市社区社会治理新模式[M].广州：广东人民出版社2013.91.

[3]邱晶晶，李 斌.香蜜湖街道荣膺“国际安全社区”[N].深圳特区报,2009-10-19（A12）版.

[4]World Health Organization.Manifesto For Safe Communities[A].world first conference onaccident and injury prevention,Stockholm,1998(9).

[5]丁辉.世界安全社区建设[J].安全，2004(6):2.

[6]总局要求全面提升安全社区建设工作水平[EB/OL].总局直通车，http://www.aqsc.cn/101806/101889/379466. html，2015-11-17/2016-10-3.

[7]安监总局：到今年底80%省级区域开展安全社区建设[EB/OL].中国新闻网，http://www.chinanews.com/m/gn/ 2015/11-17/7627802.shtml，2015-11-17/2016-10-31.

[8]陈建智.沈阳市创建安全社区的回顾与展望[J].安全，2011，（8）：52.

[9]钟辉雄.汇聚八方力量激发基层活力—聚焦全国安全社区建设组织与推动[N].中国安全生产报，2012-03-06.

[10]陆继锋.街区制对城市社区公共安全的挑战与应对[J].陕西行政学院学报，2016，（3）：21.

[11]陆继锋.西方国家应急管理综合化改革的经验与启示[J].陕西行政学院学报，2016，（2）：8.

A History Review of the Construction of Safe Community and Its Implications for Public Safety Governance of Urban Community

LU Ji-feng1ZHANG Cun-lou2XI Ya-sheng3

The construction of safe community began in the western community practice,and has become a worldwide movement nowadays.In China,the safe community construction has experienced the pilot exploration,the standard construction,the scale development and many other different stages,which has obtained a fruitful result.Safety community construction put forward a clear concept,established a special organization,developed corresponding standards and norms, implemented security promotion projects with time efficiency and paid attention to summarizing and exchanging experience. At present,the public security situation is still grim,and the task of public safety governance of urban community is arduous.The construction of safe community can provide an important reference for the current urban community public safety governance.

safe community;the construction of safe community;urban community;public security governance

D035.34

：A

：1674-5612（2016）05-097-08

（责任编辑：吴良培）

2016年度山东省“传统文化与经济社会发展”专项课题“传统文化视阈下的城市社区公共安全治理研究”和2015年度国家社科基金一般项目“当代中国社会治理史研究”

2016-09-01

陆继锋，（1980-），男，山东济宁人，国家行政学院博士后，山东科技大学文法学院院长助理、讲师、硕士生导师，研究方向：城市化与基层社会治理；张存楼，（1982- ），男，山东临沂人，山东科技大学文法学院硕士生，青西新（黄岛）区委组织部党史研究室科长，研究方向：社区赈灾救灾；习亚胜，（1972-），男，湖北襄阳人，青西新（黄岛）区社会治理中心科长，研究方向：城市社会治理。