社区矫正调查评估制度的实证化研究<br/>——以江西省赣州市为例

社区矫正调查评估制度的实证化研究
——以江西省赣州市为例

2016-04-21邹志强陈韦君

四川警察学院学报 2016年5期

关键词：矫正司法评估

邹志强，陈韦君

（江西理工大学江西赣州 341000）

社区矫正调查评估制度的实证化研究
——以江西省赣州市为例

邹志强，陈韦君

（江西理工大学江西赣州 341000）

社区矫正调查评估既有助于量刑精准化、行刑个别化，也有助于社区矫正执行工作的开展，是社区矫正的重要前提。实践中，社区矫正调查评估存在适用率低、认识不足、评估方法不科学、专业评估人员缺乏等问题，追本溯源，问题的根源主要在于缺乏法律保障、制度设置不合理及法律监督不到位。制度优化显得极为重要，建议在启动程序上，由检察机关在审查起诉阶段委托司法行政机关进行调查评估，调查评估意见在法庭上出示，由法院决定采纳与否；在调查评估范围方面，有必要根据案件性质相对明确调查评估的案件范围；在调查评估队伍建设方面，应配备足够具有专业知识和技术背景的工作人员负责调查评估工作。立足基本国情和客观规律，在总结以往创新经验的基础上，优化调查评估路径，加快《社区矫正法》颁行步伐。

调查评估制度；犯因事项；法律监督

在我国，社区矫正调查评估制度经过十余年的实践探索，从2003年两部两高《关于开展社区矫正试点工作的通知》中规定“可以征求有关社区矫正组织的意见”，到2012年两高两部《社区矫正实施办法》中规定“可以委托县级司法行政机关进行调查评估”，由征求意见到委托专门机关调查评估，社区矫正调查评估制度取得了较大发展。随后，北京、湖南、湖北等省市还专门制定了非监禁刑调查评估实施办法，江西、广西、云南、广东等省市则在社区矫正工作实施细则中设立专章规定调查评估制度，以江西为例，《江西省社区矫正工作实施细则（试行）》用整章共7个条文的篇幅对社区矫正调查评估工作作了详细规定，为社区矫正调查评估提供了操作指引。

“徒法不足以自行”，社区矫正调查评估制度在实践中反映出诸多问题，有必要归纳总结社区矫正调查评估制度的不足之处，坚持从我国国情出发，坚持从实际出发，深入剖析问题发生的缘由，在党的十八届四中全会公布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“制定社区矫正法”，暨《社区矫正法》被列入全国人大常委会2016年立法工作计划之际，健全和完善社区矫正调查评估制度则显得尤为迫切。

一、社区矫正调查评估的现实困境

依照《刑法》、《刑事诉讼法》及两高两部《社区矫正实施办法》的相关规定，对于被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释以及被决定或批准暂予监外执行的罪犯实行社区矫正。社区矫正调查评估是指县级司法行政机关根据人民法院、人民检察院、公安机关或监狱的委托，对拟适用社区矫正的被告人、罪犯就社区影响、家庭和社会关系、一贯表现、再犯可能性等因素进行走访调查，并出具评估意见的司法活动。根据调查评估所处的阶段，社区矫正调查评估可分为审前调查评估和执行调查评估，前者是指在审查起诉或审判阶段，对拟判处管制、宣告缓刑的被告人进行的社会调查；后者是指在刑罚执行阶段，对拟适用假释、暂予监外执行的罪犯进行的社会调查。

（一）调查评估适用率低。

根据中国裁判文书网显示，截止2016年8月18日，江西省赣州市辖区内的1个中级人民法院及19个基层人民法院的裁判案例，具有如下特征：

1.社区矫正裁判案例少。江西省各中级人民法院与社区矫正有关的裁判案例共289起，其中赣州市中级人民法院仅有3起，占比1.04%；江西省各基层人民法院与社区矫正有关的裁判案例1176起，其中赣州市辖区内的19个基层法院裁判案例仅有9起，占比0.77%。相比于江西省其他法院，赣州市两级法院的社区矫正裁判案例偏少。

2.社区矫正调查评估率不高。根据公开裁判案例显示，赣州市两级法院已裁判须进行社区矫正的几类案件中，调查评估率适用不高。具体统计数据如表1：

表1 赣州市两级法院裁判案例分析

（二）对调查评估认识不足。

1.调查评估启动主体单一。实践中，社区矫正调查评估一般由人民法院或监狱委托，其中以人民法院委托居多。调研中发现，部分检察机关、公安机关工作人员认为社区矫正调查评估工作理应由人民法院决定是否启动，检察机关或公安机关不负责启动调查评估程序。

根据《社区矫正实施办法》第四条之规定，对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，人民法院、人民检察院、公安机关和监狱均有权启动调查评估程序。《江西省社区矫正工作实施细则（试行）》第14条明确规定了调查评估的适用情形，如人民法院在作出管制、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定和决定前；人民检察院在提出对被告人适用社区矫正的量刑建议前；公安机关、监狱对罪犯在决定暂予监外执行前，均可根据需要启动调查评估程序。据此，启动社区矫正调查评估的主体并不限于人民法院和监狱，人民检察院、公安机关均有权启动调查评估程序。

2.法律监督方式落后。在社区矫正过程中，人民检察院有权对各个执法环节进行法律监督。调研中发现，检察机关的法律监督方式多为被动监督，即有群众反映社区矫正调查评估中出现违法违规情形的，检察机关则予以调查了解，没有群众反映的，则不予过问。实践中，调查评估一般在庭审后由人民法院委托县级司法行政机关进行，检察机关难以跟进社区矫正调查，在审判结果作出前难以掌握调查评估意见的具体内容及人民法院对调查评估意见的采信情况，造成事实上的法律监督盲区。

（三）调查评估内容以主观评价为主。

《社区矫正实施办法》第4条第（二）款规定，司法行政机关对被告人、罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见等事项进行调查评估。《社区矫正实施办法》未将再犯可能性及能否实现有效监管等适用社区矫正的核心要素纳入调查评估范围，调查事项有缺漏。《江西省社区矫正工作实施细则（试行）》对社区矫正调查评估作了详细规定，其中第17条第3项规定，调查评估应围绕被告人、罪犯是否具有再犯危险性、是否可以实现有效监管、是否可以适用社区矫正等核心要素展开。在调研中发现，调查评估事项中，除家庭和社会关系从户籍信息中截取外，其他事项均通过走访邻居、被害人及其家属、居住地村（居）委会、司法所、学习工作单位等方式形成调查笔录，调查笔录内容表现为一问一答，内容以接受调查人员的主观评价为主。其中再犯可能性及能否实现有效监管等重要事项均通过走访调查获得，因担心被打击报复，大部分接受调查的人员“报喜不报忧”，多不反映被告人、罪犯的负面信息，造成调查评估内容真实性欠佳的局面。

（四）调查评估专业人员匮乏。

社区矫正调查评估工作人员不足、专业知识欠缺、事务繁多成为影响调查评估意见客观性、严谨性的重要因素。设有社区矫正监管中心的县市，调查评估工作由监管中心实际负责；未设立社区矫正监管中心的县市，调查评估工作由被告人、罪犯户籍所在地基层司法所完成，而基层司法所工作人员除负责社区矫正的各项工作外，还负责人民调解、法制宣传和安置帮教等工作，事务繁多。调研中发现，赣州市S县社区矫正在矫人员117人，辖区内设有10个基层司法所，除县司法局分管副局长外，全县只有5个具有司法专项编制的社区矫正工作人员，乡镇司法所中最多的只有2个工作人员，偏远地区的基层司法所由乡镇府其他工作人员兼任，没有专门负责社区矫正的工作人员。全县只有1个工作人员专门从事社区矫正调查评估工作，调查评估时临时抽调其他司法助理员配合②。有数据显示，在江西省的基层司法队伍中，高中中专文化程度的占近20%，具备管理学、教育学、社会学等专业知识则更少，难以适应社区矫正调查评估工作的要求[1]。

二、社区矫正调查评估现状剖析

开展社区矫正审前调查评估或执行调查评估，对量刑和刑罚执行的科学化、精准化具有重要意义。同时，根据调查评估所掌握的信息，也有助于社区矫正执行工作顺利开展。

（一）缺乏立法保障，调查评估随意性大。

1.法规依据位阶低。虽然《社区矫正法》已纳入全国人大常委会2016年立法计划，但目前规范社区矫正调查评估的依据仍然是两高两部制定的《社区矫正实施办法》及各省市自治区制定的实施细则，在适用依据层面，不仅法规位阶太低，而且还与《立法法》关于犯罪与刑罚事项设定权限相矛盾，使得人们对社区矫正及社区矫正调查评估的合法性产生质疑,难以适应社区矫正调查评估工作的需要，缺乏法律依据也成为制约社区矫正调查评估有效开展的瓶颈[2]。

2.启动程序具有随意性。《社区矫正实施办法》第4条规定，人民法院、人民检察院、公安机关及监狱根据案件需要，选择确定是否委托社区矫正调查评估，且对调查评估的案件类型未作任何规定。为减少委托调查评估带来的不便，决定机关能不委托则不委托，造成大部分案件未委托调查评估，而适用社区矫正的罪犯不服从社区矫正监管的现象时有发生，加大了社区矫正执行工作的负担。

实践中，大部分社区矫正调查评估案件由人民法院委托，审限成为制约人民法院减少委托评估的重要因素。根据《刑事诉讼法》规定，适用简易程序审理案件，人民法院应当在受理后二十日以内审结；对可能判处有期徒刑三年以上的，可以延长至一个半月。适用普通程序审理案件，人民法院应当在受理后二个月以内宣判，至迟不得超过三个月。在审限范围内，经历开庭审理、委托调查、接受委托、评估意见审核、评估意见提交等一系列环节后，案件审限可能已经超过。对于被告人户籍所在地为外省市的案件，委托调查评估的期限更长，以致被告人户籍所在地为外省市的案件极少选择委托调查评估。在如此紧张的审限内，调查评估的真实性与客观性也受到受托司法行政机关的人员配备、工作情况等限制，使得调查评估常常流于形式[3]。

（一）调查评估规范化程度不高。

社区矫正调查评估缺乏规范化的评判标准，各地司法行政机关都从各自理解出发，所评估的事项及采用的方法也因此千差万别，有些地区采用不符合社区矫正宗旨的评估方法。调研中发现，有的司法行政机关，针对被告人、罪犯的家庭和社会关系信息从户口簿或派出所户籍信息中截取；居所情况、一贯表现、再犯可能性等通过走访邻居、同事，由接受调查的邻居、同事提出意见，最后归纳作出评判；针对是否会配合社区监管，则由被告人、罪犯及其近亲属作出口头或书面保证来评判；犯罪动机、被害人意见等，则通过书面审查委托机关移交的起诉书等材料作出评判。总之,调查评估内容简单,没有形成统一、相对客观的调查评估测量表,缺乏科学的调查数据和再犯可能性评估分析,导致调查评估意见主观性过强[4]。

（三）法律监督流于形式。

两高两部《社区矫正实施办法》仅对人民检察院的法律监督职权进行原则性规定，实际监督多参照《人民检察院监外执行检察办法》执行，该《办法》规定每半年至少展开一次全面大检察,长间隔的检察导致发现的违法问题较少且时间滞后,使得调查评估法律监督难以落到实处。

在监督方式上，人民检察院对于社区矫正调查评估工作的法律监督主要通过巡回检察与开展专项活动相结合的方式进行，由于社区矫正机构、矫正调查对象分布面广、数量大，巡回检察监督基本流于表面，很难发现监管问题。开展专项活动又因涉及多家单位，协调工作量大，且不能常态化、制度化存在，严重影响社区矫正调查评估法律监督[5]。因此，法律监督介入机制缺乏、监督方式落后成为造成社区矫正调查评估法律监督不足的主要原因。

三、社区矫正调查评估的优化路径

调查评估制度是社区矫正工作开展的前提[6]，现行社区矫正调查评估制度在实践过程中存在诸多问题，完善社区矫正调查评估制度对落实矫正工作、实现矫正目的大有裨益。

（一）完善社区矫正调查评估相关立法。

良法乃善治之前提,只有立足我国国情和社区矫正的设立初衷，回应社区矫正调查评估工作中遇到的问题，对各地区的创新成果加以总结，完善社区矫正调查评估的相关立法，给社区矫正调查评估制度化保障，确保科学合理的调查评估工作全面展开。

1.以检察机关启动申请调查评估为原则，法院启动为补充。由于审判阶段委托调查评估存在与审限冲突、缺乏审查监督等问题，有学者建议由检察机关在审查起诉阶段根据案件需要启动审前调查评估的程序[7]，在解决调查评估时限不足问题的同时，将法律监督覆盖审前调查评估全过程。

笔者赞同原则上由检察机关启动审前社区矫正调查评估的观点。首先，在时限上，检察机关在审查起诉阶段时间更为充裕，可根据案件建议量刑情况选择是否委托调查评估，亦可与调查评估工作人员沟通被调查人员的基本信息，有利于调查评估工作的开展；其次，面对调查评估机构人少事多的现实，相对宽裕的委托时限，可详细调查被告人的社会危害性程度、悔罪表现、再犯可能性、犯因事项、家庭及社会关系等情况，出具更加科学合理的评估意见；再次，检察机关对调查评估意见有异议的，可向负责调查评估工作的司法行政机关提出书面意见，要求司法行政机关给予答复，加强过程监督，确保调查评估不流于形式[8]；最后，调查评估意见建议适用社区矫正的,由检察机关在庭审中提出，控辩双方就此提出意见，为法官据案量刑作参考[9]。

社区矫正为社会化刑罚执行方式之一，严厉程度低于监禁刑。从保护被告人权益角度出发，审前调查评估应以检察机关委托为原则，以法院委托为补充，如此可解决审判环节法院认为有必要进行社区矫正调查评估，而检察机关认为没有必要委托调查评估的矛盾。执行调查评估不受影响，仍由监狱或公安机关委托启动。

2.加强法律监督。人民检察院作为社区矫正调查评估工作的法律监督机关，应转变被动监管、滞后监管的方式，建立常态化监督机制，形成权责明确、监督制约、高效运行的司法机制。

在监督方式上，对社区矫正调查评估可选择采用如下两种监督方式：（1）巡回式法律监督，即由检察机关派工作人员不定期对本辖区内的社区矫正调查评估机构及调查评估工作进行监督。（2）派驻式法律监督，即由检察机关向设有社区矫正调查评估的机构派驻检察室等常驻机构，由该派驻机构对辖区内的社区矫正调查评估工作进行监督[10]。

3.相对明确调查评估案件范围。《社区矫正实施办法》规定社区矫正调查评估为选择性前置程序，有学者建议改为必须前置程序，即凡拟判处管制、宣告缓刑、决定或批准监外执行及裁定假释的被告人、罪犯，均应进行社区矫正调查评估[11]。实践中也有类似做法，如《湖南省实行社区矫正社会调查评估暂行办法》规定调查评估由“可以委托”明确为“应当委托”，社区矫正调查评估由自主选择上升为必经程序，据了解该省已开展调查评估近3万起，采信率达98%以上[12]。

笔者认为上述建议和做法值得商榷，社区矫正调查评估需要耗费本就紧张的司法资源和司法行政机关的人力物力，对于适用社区矫正明显不会影响所居住社区秩序且缺乏再犯可能性的被告人、罪犯，启动调查评估程序欠缺必要性，如过失犯罪中，被告人生活不能自理且获得被害人谅解的案件则无需启动调查评估程序。从某种角度而论，过高的调查评估采信率恰恰反映出调查评估的不必要性。

采用以选择性程序为原则，以部分类型案件为例外的立法体例可有效解决调查评估反映出的启动程序随意性问题。如对于被告人、罪犯为再犯的案件、故意犯罪案件等可能难以适应社区监管的情形，拟适用社区矫正的，必须进行社区矫正调查评估，其他类型的案件则由决定机关根据案件实际情况选择适用社区矫正调查评估。

4.调查评估意见应在法庭上出示。调查评估意见的司法属性成为理论界颇具争议的话题，有学者认为调查评估意见具有证据性质，为一种品格证据[13]；有学者认为调查评估意见不属于证据，而是一种倾向性意见[14]；也有学者赞同调查评估意见不属于证据，但其作为司法机关处理刑事案件的一种参考[15]。上述争议肇始于法规文件规定的空白及实践操作的千差万别。笔者认为，证据的核心在于证明案件事实，而调查评估以收集被告人、罪犯的一贯表现、家庭与社会关系、再犯危险性、被害人意见等信息为主，并不在于证明案件事实，因此调查评估意见不应作为证据使用。调查评估意见实为一种特殊的量刑参考，具有建议性和参考性，但不具有法律强制效力。

我国社区矫正调查评估缺乏有效法律监督，面对调查评估人员不足、专业性不强的现状，建议将调查评估意见纳入庭审控辩程序，在庭审量刑环节出示，增加量刑的公开透明度，同时亦可监督调查评估意见的客观性。将调查评估意见纳入庭审控辩程序也解决了委托机关与司法行政机关有关调查评估意见的采纳衔接问题，避免出现“参而不考”现象——采信的不反馈，不采信的亦不说明任何理由[16]。

目前，山东省河口区人民法院、江西省莲花县人民法院等地已试点建立对能否进行社区矫正进行公开质辩程序[16]，这也为调查评估意见在法庭出示并纳入质辩程序开辟了先河。

（二）规范调查评估标准。

规范调查评估标准可有效解决调查评估报告质量不高、评估标准不一等问题，作为量刑参考制度，评估标准规范化亦有助于法制统一及社区矫正工作的顺利开展。规范评估标准主要从评估因素及评估方法着手，采用主观评价与客观测评相结合的方式。

1.全面的测评因素。社区矫正调查评估所包含的测评因素应从社区矫正制度的设立初衷及管理要求方面入手，即能否进行有效监管及矫正目的能否达到。具体而言，至少应包括监管状况、犯罪后表现和犯因事项三个方面。

监管状况包括被调查人个人基本状况和所在社区状况，前者如居住状况、家庭和社会关系状况、经济状况、受教育状况、劳动技能掌握状况、不良爱好状况(如赌博、酗酒、吸毒)、违纪、违法犯罪史等；后者如家庭监管环境状况、家庭成员对其可能判处社区矫正的态度、社区监管环境状况、被害人、社区(村)、邻居、同事等对可能判处社区矫正的态度等[17]。犯罪后表现包括悔罪表现、再犯可能性、对被害人赔偿态度及赔偿能力、是否愿配合社区矫正监管等。

犯因事项是指引发犯罪的有关情形和需求，如盗窃案的被告人因家境贫寒、食不果腹而盗窃，则家庭贫寒为被告人的犯因事项，应在社区矫正调查评估中侧重调查。犯因事项既可作为能否进行有效监管的评判条件，亦可为社区矫正工作中有针对性选择安置帮扶方式提供参考。犯因事项应根据个案确定，不同案件的犯因事项不同。

2.科学的评估方法。客观测评具有较强的可靠性，有学者根据国外对再犯预测表的应用统计得出使用犯罪预测量表法预测行为良好者,准确率比直观判断法高5.4倍；对行为不良者的预测,则准确率比直观判断法高7.6倍的结论[18]。社区矫正调查评估应改变以主观评价为主的现状，采用主观评价与客观测评相结合的方式，前者主要针对能够进行主观评价的测评因素，如监管状况和犯因事项，该类信息可通过走访、调查、约谈、观察等方式获取[19]；后者主要针对难以通过主观评价进行测评的因素，如再犯可能性、悔罪表现等，该类因素可通过设置科学化的测评量表进行测评，测评量表的设计应考虑心理学、犯罪学、社会学等专业知识，北京市、上海市已设立的调查评估测评量表和指标体系可资参考[20]。

（三）加强调查评估队伍建设。

1.提高调查评估人员素养。社区矫正调查评估是一项技术含量较高的测评活动，从指标建立、数据收集、分析等各方面都要求调查评估者具有一定的专业知识和技术背景[21]。对于调查评估人员的专业素质要求，应选聘具有法学、社会学专业知识及测评技术的人员负责社区矫正调查评估，并在工作中加强专业培训和总结，提高调查评估人员的评估意识和评估能力。对于人员配备要求，调查评估要求2人以上方可进行，因此县级以上司法行政机关必须配备2名以上专门从事社区矫正调查评估的工作人员，以满足社区矫正调查评估工作的需要。

2.逐步有偿引入社会工作者或服务机构。虽然《社区矫正实施办法》及各省市实施细则均规定广泛动员社会工作者和志愿者参与社区矫正的各项工作，但在实践过程中，因社会工作者和志愿者参与社区矫正的途径、权利义务、聘用考核等缺少法律层面的明确规定，社区矫正调查评估工作很难吸引具有专门知识背景的社会工作者和自愿者参与[2]。

2012年12月，北京大兴区成立博恒司法社工事务所，该事务所的主要业务范围是开展以社区矫正、安置帮教、普法宣传、社区治理等方面的综合服务[23]。为解决社区矫正调查评估所面临的人员短缺、专业素质有待提高的现状，可通过政府购买服务的方式，选聘具有专门知识背景的社会工作者加入社区矫正调查评估队伍，条件允许的地区，亦可通过招投标形式，将调查评估工作交由具有专业水平和服务保障的社会服务机构负责，从而实现两高两部提出“建立专群结合的社区矫正工作队伍”的愿景[24]。

[注释]：

3起假释裁判案例中，其中有2起案例裁定不予假释，不予假释的裁定主要根据罪犯原户籍所在地司法行政机关否定性调查评估意见作出。

②以上数据来源：笔者2016年8月中旬在赣州市S县社区矫正监管中心调研后整理。

[1]庄春英.关于社区矫正队伍建设的调研报告[EB/OL].http://www.moj.gov.cn/yjs/content/2012-10/18/content_2787355.htm?node=30053,2016-8-15.

[2]田兴洪，吴占英.从《刑法修正案(八)》看我国社区矫正立法化及完善路径[J].甘肃社会科学,2011，(3):117；118.

[3]范少恒.社区矫正社会调查的实践困惑与制度完善[J].湖南科技学院学报,2014,35(9)：114.

[4]李云雄.社区矫正审前调查制度浅析[J].中国司法,2009，(8):81.

[5]吴曦红,师先义.社区矫正工作的法律监督[J].人民检察,2010，(18):58.

[6]贾萧竹.当代社区矫正工作存在的问题与改进建议[J].教育理论与实践,2015，(3)：13.

[7]范少恒.社区矫正社会调查的实践困惑与制度完善[J].湖南科技学院学报,2014,(9)：115.

[8]金瑛,黄恭政.对社区矫正审前调查工作的思考——以本溪市为例[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2014，(2):87.

[9]钟文华,王远伟.社区矫正检察监督研究[J].中国刑事法杂志,2010，(11):99.