民族地区法治政府建设的困境与创新路径*①

刘元贺 孟威威



民族地区法治政府建设的困境与创新路径*①

刘元贺 孟威威

（中共克拉玛依市委党校 新疆 克拉玛依 834000）

摘要：在坚持法治政府一般原则的前提下，民族地区法治政府建设有其特殊性：实现民族事务治理以及民族区域自治权行使的双重法治化。结合民族地区法治政府建设的特殊性，构建法治政府建设需要做好健全民族区域自治法体系、拓宽公众参与渠道以及提高民族事务法治化治理能力三个方面的工作。

关键词：民族地区 法治政府 民族区域自治权

构建法治政府是全面推进法治中国建设的关键环节，也是落实十八届四中全会精神的重大部署之一。我国民族地区政府不仅承担着区域经济社会现代化的发展重任，还肩负着民族事务治理现代化的重责。因此，加强民族地区政府治理能力现代化具有现实紧迫性，其关键是要实现民族地区政府法治化。实践中，由于民族地区经济社会发展落后，法治政府建设相对滞后。与一般地方政府相比，民族地区法治政府建设除要遵循法治政府的一般原则外，还需立足其特殊性。

一、民族地区法治政府建设的特殊性

自党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略以来，法治政府逐渐成为学界关注的热点，其理论及实践领域的探索不断加深——由以往强调政府守法的消极法治观念逐步发展为突出政府依法供给公共服务的积极法治观念。党的十八届四中全会的召开对法治政府建设提出了新的要求，《决定》指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”因此，法治政府建设的关键在于法律体系的完善、决策的科学化与民主化、执法的公正与严格、监督体系的健全等等。而民族地区由于在政治经济、社会文化、历史传统、宗教信仰、地理位置等诸多方面的特殊性，其法治政府建设也有其特殊性，包括两个方面的内容：

1.民族地区政府需努力提升民族事务治理能力。相较于一般地区，民族地区民族成分较多且文化差异较大。以新疆为例，新疆有55个民族（13个世居民族），其中信仰伊斯兰教的有维吾尔族、回族、哈萨克族等，信仰藏传佛教的有蒙古族、锡伯族等。因而面临复杂、敏感的民族关系，民族地区政府需努力提升民族事务治理的能力。随着依法治国的全面推进，民族地区政府民族事务治理能力的提升，应以民族事务治理法治化为突破口，“在协调和处理民族关系时，将民族事务纳入法治轨道，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，是贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系的关键。”［1］

2.民族地区政府需依法行使民族区域自治权。民族区域自治权是由宪法和法律授予民族地区人民代表大会和人民政府行使的，对民族与地方特殊性事务进行自主管理的权力，它是一种自上而下的授权、是权利与权力的结合、是基于人的因素与基于地域因素的统一。［2］（PP93～94）民族区域自治权的授予使得民族地区政府具有双重身份：地方行政机关和民族区域自治机关。作为地方行政机关，民族地区政府要贯彻实施宪法、法律、法规及中央政府、上级政府的政令；作为民族区域自治机关，可以在宪法和法律规定的范围内，针对辖区内民族的特殊性和区域特殊性进行自主管理。即按照相关法律规定，民族地区政府可以根据本区域民族特殊情况对国家法律、政令进行变通执行。

二、民族地区法治政府建设的现实困境

改革开放以来，民族地区法治政府建设取得了显著成效。但由于历史和现实的原因，相较于一般地区，民族地区法治政府建设相对滞后，面临诸多的困境。主要表现在：

1.民族区域自治法体系尚未健全。为了充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利，赋予民族地方行政机关广泛的自治权，1984年第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，随着理论探索和实践践行，2001年对其进行了修正。与此相呼应，民族自治地方也加快了自治条例、单行条例的立法步伐。目前，我国基本上形成了以宪法为基础，以民族区域自治法为核心，以自治条例、单行条例为支撑的民族区域自治法体系。虽然，民族区域自治法体系已初步建成，但尚未健全。首先，民族区域自治法作为民族区域自治制度的基本法律，其原则性的规定在实践中难以落实。比如，按照民族区域自治法的相关规定，民族地区政府可以根据本区域民族特殊情况对国家法律、政令进行变通执行，但是在多大范围内变通以及如何监督该权力的行使等，是民族区域自治权行使过程中不可回避的问题。其次，现有自治条例、单行条例的操作性不强、政府难以适用。自治法律的原则性规定需要地方自治条例和单行条例根据其原则和精神具体细化，然而由于立法技术和立法水平有限，有些地方制定的自治条例基本上就是对民族区域自治法的简单重复照搬，［3］使得一些自治条例在实践中难以适用的问题比较突出。

2.重大公共决策机制公民参与不足。法治政府建设要求决策的科学化和民主化。十八届四中全会《决定》指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”可见，公众参与是科学行政决策机制的法定程序之一，也是政府决策有效实施的重要途径，可有效保障政府决策反映公众诉求并接受公众监督。

目前，我国在制度设计上建立了多层次的公民参与渠道，比如人民通过选举人民代表、民主评议政府、公示制度、听证制度等各种参与方式，但这些制度由于执行不到位，在实践中往往流于形式且普遍存在公众参与渠道不够畅通的问题。近年来，民族地区政府在决策科学化方面进行了有益探索，对公众参与的重视程度有所提高。然而，总体上民族地区政府在公共决策机制建设中存在“重专家，轻公众”的现象。笔者曾对新疆某市就社区服务向有关部门进行调查，相关负责人介绍说“我们提供的服务都是国内一流专家设计的，老百姓不懂，等着享受我们的服务就行了”。这就是在实践中政府行为与老百姓的需求不能对接，政府提供高质量的公共服务并不是公众真正需要的，有的超出了公众的需要，公众真正消费的并不多，而公众需要的公共服务政府却供给不足，这就导致公共资源浪费，特别是在民族地区财政紧张的情况下，这种浪费所引发的问题更为严重。

3.民族事务法治化治理能力偏低。十八届四中全会《决定》指出：“高举民族团结大旗，依法妥善处理涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐。”近年来，民族地区政府民族事务法治化治理能力在一定程度上有所提升，但问题依然突出：首先，一些地方民族事务管理部门存在机构设置重叠，制度被虚化、职能被弱化的问题，导致民族事务主管部门在政府涉及民族事务的决策中参与不足；［4］其次，各民族群众间纠纷处理中政治化色彩偏浓，法治化方式介入不足。比如实践中各民族群众间一起普通的通过司法途径就能解决的民事纠纷容易被上升为影响民族团结的政治事件；第三，面对少数民族群众违法，执法人员因担心问题敏感而不愿执法或者因语言差异存在执法方式简单粗暴等问题。

三、民族地区法治政府建设的基本路径

民族地区法治政府建设具有现实紧迫性，结合其特殊性及面临的困境，构建民族地区法治政府要做好以下几个方面的工作。

1.发挥民族地区人大立法的主导作用，健全民族区域自治法体系。民族地区人大是我国立法体系的重要组成部分，《宪法》第一百一十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”在全面推进依法治国的背景之下，充分发挥民族地区人大及其常委会在立法工作中的主导作用，建立健全民族区域自治法体系，发挥其在民族地区法治政府建设中的作用，保障民族地区政府自治权依法行使。首先，针对自治法律的原则规定，行政机关难以适用的问题，应抓紧制定和完善自治条例、单行条例以及处理民族事务的相关法规、规章，对自治法律的原则规定进行细化，明确民族地区政府行使自治权的权力边界，做到权责明确；对于民族自治法律赋予自治机关在不违背宪法和法律的原则下可灵活行使自治权，为了防止其滥用自治权或不能依据本地区的实际情况变通行使自治权，要加强对自治权行使的立法监督、司法监督、行政监督和群众监督等立法，使自治权始终在法治的轨道上行使。其次，对于民族地区人大立法技术、立法质量不高的问题，应贯彻十八届四中全会精神，探索委托第三方起草法规草案的机制。关于第三方资质，民族地区人大相关机构在评审过程中除了关注法律专家的构成之外，还需特别重视民族学领域内专家的组成情况。对于没有实施第三方起草的法规草案，在起草过程中民族地区人大也应注意吸收民族学领域内专家的参与，也应当重视政府民族事务主管部门、人大民族宗教委员会或者人大常委会相关工作委员会的建议。更为重要的是，在立法议题或者规划方面，应当鼓励并扩大公众参与，通过对公众调查、组织听证会等形式吸收、采纳公众合理的诉求。

2.拓宽参与渠道，扩大公共决策中的公民参与。“无论何时，成功的决策执行都必须以公民对政策的接受为前提，没有公民参与，让公民接受决策几乎是不可想象的，因此，公民共同参与决策的策略是众望所归的。”［5］（P48）所以，扩大公民在行政决策中的参与，本身就是政府公共服务的重要内容。［6］（P38）针对当前民族地区政府决策公民参与不足的问题，首先，各级政府部门必须增加公共决策的开放度、透明度，使更多的公民有机会参与到公共决策中来。比如，建立民族地区各民族参与公共决策的决策目录并向社会公开，决策目录应当包括公民参与的决策项目、参与方式以及最低人数要求等。决策目录的建立，一方面可以为民族地区公民参与政府决策提供指导，另一方面可以防止政府在决策过程中忽略公民参与的法定程序。其次，拓宽民族地区公民在政府决策过程中的参与渠道。随着计算机和互联网在社会中的普及，民族地区政府要充分利用网络时代的优势，建立电子化的公民参与渠道。而电子化参与渠道的建设，需要民族地区政府完善电子化政府建设，开通专门的公民参与板块，及时发布公共决策议题、决策方案、方案意见征求、政策执行情况等信息，鼓励公民就相关问题发表意见，意见采集期结束后及时分析，将采纳情况在专门板块上及时公开。另外，民族地区政府要加强公民参与意识教育，特别是在遵循法律的前提下，结合当地民族的文化习惯，培育少数民族群众的参与意识。比如尊重使用本民族语言文字的权利、为他们设置参与决策的最低人数限制等，鼓励少数民族群众积极参与政府的决策，这样有利于从参与人数、参与面、参与深度等方面扩大公民参与。

3.加强民族地区政府工作人员的法律观念，提高民族事务法治化治理能力。近年来，民族地区政府工作人员的整体素质客观上有了显著提高，依法办事、依法行政的意识有所增强，但一些政府工作人员仍旧存在对自治法律知识掌握不足、理解不深、自觉运用自治法律的意识不强等问题，在工作中不能正确运用法律规范解决实际问题。究其原因，既有自治法律可操作性偏弱、适用性不强的因素，也有行政工作人员学法、用法动力不足的原因。因此，要通过多种培训方式，宣传民族法律知识，培养他们学法尊法守法用法意识，在实际工作中运用法治思维和法治方式解决实际问题，坚决避免任何一起普通的民事案件上升为影响民族团结的政治事件，坚决避免执法过程中简单粗暴的执法方式。另外，应当依法规范和合理划分民族事务主管部门职能和权限，以解决一些民族地区民族事务管理部门存在机构设置重叠，制度被虚化、职能被弱化的问题，以此为基础进一步提高民族事务法治化治理能力。

［参考文献］

［1］田钒平.民族事务法治化应重点解决的几个问题［N］.中国民族报，2013-12-06.

［2］李俊清.中国民族自治地方公共管理导论［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［3］李涵伟.论自治条例制定与完善的困境及出路［J］.西北第二民族学院学报（哲学社会科学版）），2008（02）．

［4］刘振宇.中国民族事务管理法治化的历程、依据和创新［J］.黑龙江民族丛刊，2012（03）.

［5］［美］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.孙柏英等译，北京：中国人民大学出版社，2010.

［6］［美］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵［M］.丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2010.

编辑：李洪涛

中图分类号：D912.11

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.19

*本文系①国家民委民族问题研究项目“民族事务治理体系和治理能力现代化研究——以族际政治整合模式构建为中心的考察”（项目编号：2014-GM-060）；克拉玛依市委党校重点研究课题“民族地区法治政府评价体系的构建——以克拉玛依市为例”（项目编号：KXJ201501）的阶段性成果