“一带一路”视野下的中国—南亚区域合作：进展及挑战*①

王欢欢李忠林



“一带一路”视野下的中国
—南亚区域合作：进展及挑战*①

王欢欢1李忠林2

（1云南师范大学商学院 云南昆明 650106；2北京大学国际关系学院 北京 100871）

摘要：南亚地区是“一带一路”战略的海路结合处，在“一带一路”战略中占有重要的地位。目前，中国—南亚区域合作建设进展显著。但是，中国—南亚区域合作也面临一些直接和潜在的挑战，包括区域内的挑战、大国之间的博弈以及中国内部的问题。从长远看，中国—南亚区域合作的前景广阔，但是需要坚持合理预期原则，做好重点国家的工作，打造样板工程项目，积极发挥示范效应。

关键词：一带一路 中国—南亚 区域合作 进展 挑战

2013年9月7日，习近平主席在哈萨克斯坦访问期间倡议亚欧国家共同建设“丝绸之路经济带”。同年10月3日，习近平主席在印度尼西亚国会演讲时提出建设21世纪“海上丝绸之路”的构想。“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”合称为“一带一路”。“一带一路”不是一个实体和机制，而是合作发展的理念和倡议，是依靠中国与有关国家既有的双多边机制，借助既有的、行之有效的区域合作平台，旨在借用古代“丝绸之路”的历史符号，高举和平发展的旗帜，主动发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。［1］

2015年是“一带一路”构想完成规划并启动实施之年。3月28日，中国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），从时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制等方面全面阐释了“一带一路”倡议的愿景理念、目标任务。［2］目前，“一带一路”的顶层设计基本完成，从整体上进入与沿线各国共同建设的务实合作、操作实施阶段。［3］（P62）

一、“一带一路”与中国—南亚区域合作进展

“一带一路”连接东西两端活跃的东亚经济圈和发达的欧洲经济圈，辐射广阔的亚欧大陆和印太区域。在中国推进“一带一路”建设的大背景下，拥有16亿人口、战略位置极其重要的南亚地区成为“一带一路”推进的重要区域。根据《愿景与行动》文件，丝绸之路经济带的三条线包括中国—东南亚—南亚—印度洋一线，21世纪海上丝绸之路的两条线则包括中国—南海—南太平洋一线。可见，南亚地区是“一带一路”建设中的海陆交汇之处，对于推进“一带一路”建设意义重大。同时，“一带一路”也助力中国与南亚区域合作迈上新台阶。2015年，中国与南亚区域合作建设进展显著。中印加强“一带一路”建设领域合作，中巴经济走廊路线图进一步明晰，一大批重要项目陆续开工，孟中印缅经济走廊四方联合工作组工作初见成效，连接东亚与南亚的大通道呼之欲出。［4］

1.中国—印度合作。2015年5月14日至16日，印度总理莫迪对中国进行正式访问，期间中印企业还签署了20多项合作协议，总金额高达220亿美元，合作内容涉及能源、贸易、金融与工业园区等领域。习近平主席会见莫迪时就中印关系提出四点建议，其中就包括“拓展在基础设施建设、信息技术、电信、投资、产业园区等重点领域合作，提高合作水平，把中国向西开放同印度‘东向政策’结合起来，实现互利共赢。”［5］在具体经贸合作领域，7月份，中国华为公司通过印度安全审查并通过印度内政部批准，在印度生产电信设备，成为首家向印度供应本土产品的大型中国品牌；中国公司中标新德里至孟买高铁可行性研究项目；中国阿里巴巴公司参与印度支付平台PayTM第二轮融资，共投资6.8亿美元。

2.中国—巴基斯坦合作。2015年，中国和巴基斯坦积极共同谋划建设南起瓜达尔港、北至新疆喀什的中巴经济走廊。2月15日，中国工商银行与巴基斯坦公司在北京正式签署萨察尔（Sachal）风电项目贷款协议，将为该项目提供1亿美元的出口买方信贷融资，这是中巴经济走廊第一单融资项目。4 月20日至21日，习近平主席访问巴基斯坦期间，中巴双方共签署了51项协议，签约项目以中巴经济走廊建设为中心，以瓜达尔港、能源、基础设施建设、产业合作为重点，实现了“1+4”的战略布局，其中包括中方帮助巴基斯坦建设世界上最大的光伏电站。［6］进入10月份之后，中巴航空公司先后开通北京—伊斯兰堡/卡拉奇—北京新航线和拉合尔—广州—拉合尔直飞航线，中巴实现空中互联互通。11月11日，巴基斯坦正式将瓜达尔港2 281亩土地的使用权移交给中国公司。瓜达尔港是“中巴经济走廊”南部起点，港口土地使用的权移标志着“中巴经济走廊”取得重要进展。

3.中国—尼泊尔合作。2015年3月底，中尼两国元首就双方加强发展领域合作、深化执法安全合作、拓展人文合作以及加强多边领域协调配合等进行了深入交流，形成了一系列共识。在西藏访问期间，尼泊尔总理亚达夫表示，西藏是尼中交往的重要通道，加强双方航空、道路、口岸特别是铁路方面的互联互通，对共享机遇、共创繁荣作用巨大，尼方对尼藏贸易合作的巨大潜力和美好前景充满信心。［7］亚达夫还表达了尼方坚定支持并愿意参与“一带一路”建设的想法。10月26日，中国承诺为尼泊尔提供1 000吨燃油，以解决尼泊尔“油气荒”问题。11月5日，中尼第28次边境口岸会议在尼首都结束，双方就恢复被地震摧残的边境贸易、满足尼泊尔受印度禁运影响而急需加快与中国贸易的需要达成了多项重要共识。

4.中国—孟加拉国合作。2015年6月29日，中国公司签订孟加拉国最大容量燃煤电站项目合同，合同范围包括电站、码头，涵盖科研、勘探、设计、采购、施工、运行、维护等工作。该工程作为孟中印缅经济走廊建设的重要项目，投产后将极大地缓解当地的用电需求，推动当地的经济和社会发展。9月26日，习近平主席会见孟加拉国总理谢赫·哈西娜时指出，中国提出建设“一带一路”倡议，希望同包括孟方在内广大邻居和朋友共享发展机遇。中国支持中国企业赴孟投资，愿为双方商定的重大合作项目提供融资支持。哈西娜表示，孟方愿加强同中方在经贸、金融、基础设施建设、人文领域交流合作，积极参与孟中印缅经济走廊框架下合作。

5.中国—斯里兰卡合作。2015年3月26日，斯里兰卡新任总统西里塞纳对中国进行访问。习近平主席在会见时指出，双方要积极共建21世纪海上丝绸之路，稳步推进大项目建设和产业合作。中方愿鼓励中国企业在斯投资，愿同斯方深化经贸、基础设施建设等传统领域合作，重点拓展卫生、农业、科技、旅游、人力资源培训等五大领域合作。［8］西里塞纳表示，新政府欢迎更多的中国企业赴斯投资，并将向投资者提供健康投资环境。此后，两国签署了在基础设施建设、卫生等领域合作的合作文件。

6.中国—马尔代夫合作。中马双边合作在2015年下半年集中爆发。10月15日，中国公司与马尔代夫能源部就1.5MW光伏电站投资项目举行签约仪式。这是中国企业在马投资的首个新能源项目。11月9日，中国公司正式承建马尔代夫住房项目三期—胡鲁马累岛（Hulule）1 500套住宅建设项目。该项目是马尔代夫历史上规模最大的住房项目，也是中马两国建交以来最大的经贸合作项目。12月17日，中国公司承建的马累国际机场停机坪项目正式交工典礼。这个项目是“中国水电”在马承建的第一个国际工程。12月30日，中马举行友谊大桥签约暨开工仪式。中马友谊大桥由中国公司承建，是马迄今最大的基础设施项目，也是中马在21世纪海上丝绸之路领域的标志性项目。

二、中国—南亚区域合作面临的挑战

热话题也需要冷思考。南亚是一个复杂、多元和变动的区域，“一带一路”倡议下的中国南亚区域合作仍然面临着严峻的风险挑战。这种挑战也是多元的和复合的，主要体现在南亚区域、大国关系以及中国国内三个层面上。

1.南亚区域的挑战。（1）区域政治分歧严重。由于历史和地缘政治的原因，南亚地区国家间目前存在诸多难以解决的政治分歧，这种分歧不仅影响地区国家间的经济整合，也影响“一带一路”背景下中国和南亚区域合作的实施。印度在南亚地区一强独大，地理上位于中心位置，与邻国在领土归属、边界管理、水源分配等领域存在众多矛盾，并不时发生尖锐冲突。其中，印度与巴基斯坦曾因克什米尔问题爆发三次全面战争，两国存在长期性积怨与非周期性冲突。印度与孟加拉国在恒河水资源分配、边界管理和难民问题上的矛盾比较突出。印度与斯里兰卡、马尔代夫、尼泊尔等国始终存在控制与反控制的争执。2015年10月份，印度公然干涉尼泊尔内政，导致尼泊尔国内反印情绪空前高涨，多地发生反印示威游行，尼泊尔与印度关系恶化。区域国家间政治分歧对“一带一路”背景下中国和南亚区域合作带来一定的负面效应。不时恶化的政治氛围破坏了投资环境，打击了域外方面的投资信心。复杂的国家间关系使中国与地区国家间的多边区域合作难以有效展开，限制“一带一路”的整体推进。比如印度对“一带一路”倡议的样板项目中巴经济走廊比较抵触，根本原因在于中巴经济走廊穿越印巴争议的克什米尔地区。这是“一带一路”受制于地区国家间关系影响的典型案例。

（2）部分国家政局不稳。政局不稳是大部分发展中国家在现代化进程中难以避免的难题。南亚大部分国家属于中小发展中国家，在国家建设方面仍旧处在探索的道路上，政治体制的脆弱导致这些国家经常发生政局动荡。南亚政治还附有明显的家族政治色彩，新当选的领导人经常对前任的政治遗产进行清洗，一个家族势力执政后往往对前一个执政家族进行政治清算。家族政治成为部分南亚国家政局不稳的主要来源，部分国家还频繁发生军事政变。政局不稳是一国内部发展经济的天敌，也是地区经济整合的主要障碍。政局不稳的直接后果是政策的变动性和不确定性，而这给中国南亚区域合作带来潜在的政治风险。其一，政局动荡势必分散该国参与区域经济合作的精力和资源；其二，政局动荡导致国家信誉下降必然打击投资者信心；其三，政局动荡无法保障投资者的合法利益，致使中国利益受损。典型的案例是斯里兰卡科伦坡港口城项目。2015年3月5日，刚上任两个月的斯里兰卡新政府宣布暂停中资企业投资建设的科伦坡港口城项目。这一项目是中国在斯里兰卡的诸多项目中最大的项目，投资金额为14亿美元。据悉，停工期间中国每天仅直接损失就超过38万美元。［9］此外，这一项目作为中国“一带一路”的重点项目具有重要的象征意义，国家主席习近平在2014年参加了项目的动工仪式。项目停工无疑是中国“一带一路”的重大挫折，并且给中国敲响了警钟。

（3）非传统安全威胁上升。南亚地区是受非传统安全威胁严重的地区之一，恐怖主义、极端主义和分裂主义“三股势力”对该区域经济合作构成了安全挑战，也对未来“一带一路”的建设造成潜在影响。特别是美国及北约盟军从阿富汗撤军，以及伊斯兰国在中东的崛起和在全世界的蔓延，南亚地区的“恐怖外溢”效应明显增强。巴基斯坦是中国南亚区域合作的重点之一，中巴经济走廊也是“一带一路”建设的重点工程，但同时巴基斯坦也是遭受非传统安全威胁的重灾区。建设当中的中巴经济走廊经过中国新疆南部、巴基斯坦北部部落地区以及巴基斯坦南部的俾路支斯坦省，而这些地区都是“三股势力”活跃的区域，面临的安全风险和安全压力巨大。中巴经济走廊的建设乃至今后的运行都需要安全保障，而非传统安全威胁将是中巴经济走廊长期面临的安全挑战。此外，南亚地区大国印度也面临着类似的安全议题。印度东北部一直是印度国内民族矛盾冲突的重灾区，地区安全形势始终动荡不安，不时发生大规模族际血腥暴力冲突以及骚乱事件。这些地区的反政府武装力量被印度前总理辛格视为对印度国家安全的最大威胁。基于国内安全考虑和对中国的安全疑虑，印度长期对孟中印缅经济走廊建设积极性不高。正因如此，孟中印缅地区经济合作一直发展缓慢。尽管2013年印度和中国共同倡议建设孟中印缅经济走廊，其政策走向仍值得关注。可见，有效的风险评估以及应对当地非传统安全威胁是“一带一路”建设的重要课题。

2.大国竞争的挑战。（1）印度的竞争。印度是南亚的主体国家，印度的态度决定了“一带一路”在南亚地区整体效果。目前，巴基斯坦、孟加拉国等南亚国家对“一带一路”均比较积极热情，只有印度并没有明确表示积极支持“一带一路”倡议。做有声有色的大国一直是印度不懈的战略追求，其在心理层面难以接受中国提出的倡议。历史问题、边界问题的存在致使印度一直对中国缺乏信任，并且一直将中国视为战略竞争对手，南亚一国独大又致使印度视南亚和北印度洋为自己的后院，对中国进入这一区域充满警惕心理。在印度，“一带一路”与“珍珠链”被混为一谈，称海上丝绸之路有助于加强中国的“珍珠链战略”。［10］从经济领域来看，印度担心南亚国家对中国市场的依赖会与日俱增，进而影响到印度自身的利益及其在南亚的区位优势。［11］（P69）中印同为新兴经济大国，在拓展战略空间方面两国存在战略竞争。在中国提出“一带一路”倡议后不久，印度就在2014年提出了季风、香料之路等版本的丝路计划，其中季风计划涵盖东非、阿拉伯半岛、南亚和东南亚广大地区。相对于参与中国提倡的“一带一路”，印度更倾向于与地区国家的地区合作，以凸显自身主导地位。比如，2000年11月，印度与缅甸、柬埔寨、老挝、泰国和越南成立了将中国排除在外的湄公河—恒河合作计划。（2）美国的竞争。中国的“一带一路”倡议聚焦于互利合作、开放共赢，不过美国始终以战略安全的视角看待这一规划。奥巴马政府上台之后，美国相继推出“亚太”再平衡战略和跨太平洋贸易协定（TPP），旨在削弱中国上升的地区影响力，巩固美国的地区主导权。在这种背景下，中国的“一带一路”倡议被美国解读为对美国亚太战略的回应。中国与南亚区域合作，可能旨在削弱美国在该地区的影响力，打造“去美国化”的地区秩序。客观地讲，美国在“一带一路”沿线和辐射地带的南亚和北太平洋地区拥有现状性权力和影响，“一带一路”的实施将不可避免地强化中国在该地区的影响力，从而相对弱化美国在该地区的影响力。中国在南亚地区开展区域合作的同时，美国在这一区域也有相应的经济合作计划。美国企图通过新丝绸之路和印太经济走廊推动印度—中亚、印度—东南亚的连接。美国在“一带一路”构想视野下的南亚长期具有重要的战略存在及外交运筹，因此中国在规划和实施“一带一路”构想过程中不可避免地将受到美国的影响。［12］（P83）比如，美国的“新丝绸之路战略”以阿富汗为中心，把中亚和南亚连接起来，与中国的“一带一路”倡议下的南亚区域合作高度重合。最重要的是，美国的“新丝绸之路战略”一开始就具有明显的地缘含义和强烈的排外性，将中国以及俄罗斯、伊朗排斥在外。在这种背景下，中美之间的竞争难以避免，而以环保、人权、透明度为借口阻挠中国在沿线国家的开发项目是美国的惯用手法。

（3）日本的竞争。中国在南亚的“一带一路”布局不仅面临印度和美国的竞争，也面临着日本的激烈竞争。目前，中日两国经济角逐的战场已经从临近的东南亚延伸到南亚次大陆。单就经贸领域的影响力而言，在这一区域中日本比印度更有实力成为对“一路一带”的最大挑战。比如，2013年12月，日本政府决定与亚洲开发银行合作，帮助完善现有的横贯印度、孟加拉、缅甸和泰国的东西公路动脉以及纵贯尼泊尔和不丹通往印度洋的南北公路干线并建设新公路，提高东南亚及南亚的交通网发达程度，旨在推动东南亚及南亚的经济一体化。2014年，日本保持了对斯里兰卡的最大援助国地位。安倍政府除了已经耗资11.8亿美元修建的采用了超—超临界技术火力发电站之外，还承诺在未来4～5年内在孟加拉国投资59亿美元，以建设包括深水港口和高效能发电站在内的诸多基础设施。印度铁路改造项目是目前中日竞争的主战场。2015年日本为击败中国拿下印度首个高铁项目，甚至主动提出愿提供利息低于1%的90亿美元贷款，日本还表态愿提供孟买—艾哈迈德巴德工程80%的资金（约合90亿美元）。［13］与此同时，中国和日本也在积极争夺印度的核电项目。中日投资合作方式的高度重叠以及日本针对中国的竞争姿态，决定了两国今后在南亚区域合作中的竞争关系。而在政治关系的影响下，日本与印度展开经济合作比中国更有局部优势。

3.中国内部的挑战。“一带一路”倡议问世以来，“一带一路”成为中国各界热议的话题，不少地方政府围绕这一倡议制定本地区的发展战略。目前，全国几乎所有省份都积极谋划对接“一带一路”建设，并提出各自的建设方案。出于地理因素和经济成本的考虑，沿海、沿边通常是开展区域经济合作的前沿，地方政府是推动与周边国家开展区域合作的主力。地方政府在处理区域经济合作时，倾向于从本区的利益出发而忽视国家的整体利益以及其他地区的利益。部分地方政府对“一带一路”的战略目标理解出现偏差，多从“要政策、争项目和拿投资”的角度参与该战略，导致这些方案在一定程度上存在着定位重合、项目投入重复、盲目竞争等现象。［14］（P23）因此，地方政府之间往往容易形成不良竞争和资源浪费，中央与地方政府之间也容易发生摩擦。《愿景与行动》文件在“中国各地方开放态势”一章中鼓励各地方政府参与“一带一路”，直接涉及南亚地区的省份包括新疆、云南、宁夏和西藏，还不包括为数众多的沿海省份和诸多“内陆开放新高地”。这些地方政府之间如何有效沟通、分工协作而非各行其是同时又能发挥积极性，需要国家层面的顶层设计、组织领导和机制建设。

三、中国—南亚区域合作的前景

如上所述，“一带一路”背景下中国和南亚的地区合作面临不少挑战，但是任何区域经济整合都不可能是一帆风顺的。“一带一路”的实施过程也是中国主动探索区域合作新模式的过程，从整体上为我们迎来中国南亚区域合作的新的历史机遇。为此，中国在做好风险评估、风险防范和风险总结的同时，还应从以下几个方面加强对“一带一路”背景下中国南亚区域合作的认识和实践。

首先，应对中国南亚区域合作的前景秉持合理预期原则。基于上述种种风险和挑战的存在以及在中国南亚区域合作水平整体较低的现实情况下，短时间内改变这种现状的预期并不现实。在接下来的阶段，中国与南亚的区域合作仍将主要在双边层面上展开，多边合作仍然任重而道远。而且，投入和产出具有时间差效应，在基础设施等要素逐步具备的情况下，其效果显现也需要一定周期。因此，对中国与南亚区域合作的预期不能过高。

其次，打造“一带一路”倡议南亚地区重点战略支点国家。在各自发展水平和双边水平参差不齐的情况下，中国南亚区域合作难以同步推进。而且，地区国家不同的态度立场也决定了中国难以同步推进这一合作。因此，先行先试，重点打造支点国家、以点带面成为不错的选择。无论是从地缘战略地位、双边政治关系，还是从目前的战略规划来看，次大陆西部的巴基斯坦和东部的孟加拉国、斯里兰卡都应当成为中国与南亚开展区域合作、推进“一带一路”倡议的支点国家。

第三，重点打造样板工程项目，积极发挥示范效应。在诸多国家特别是南亚国家还对中国“一带一路”持有疑虑时，通过成功的项目发挥示范效应比起专门的宣传释疑更具现实说服力。目前，中国在南亚地区有几个重大项目，包括中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊、科伦坡港口城项目、瓜达尔港项目等，中国需要在整体推进的同时从中选择样板工程和旗舰项目，为中国南亚区域合作提供动力。中国外交部长王毅2015年2月访问巴基斯坦时指出，中巴经济走廊作为“一带一路”的旗舰项目，搭建了两国务实合作的战略框架。［15］

最后，重点做好对印度的宣传解释工作，争取赢得印度的理解和合作，避免对抗性思维。从战略层面看，中国在南亚推进“一带一路”倡议的最大挑战是印度的态度。［16］（P29）但是，地区性大国才是“一带一路”的关键节点，只有这些关键节点实现对接，才有助于整个“一带一路”的彻底贯通。［17］（P32）印度对中国的“一带一路”倡议怀有疑虑和抵触情绪，但是增信释疑是中国开展区域合作的基本工作和基本要求，中国不能因为印度目前的态度而放弃对印度的增信释疑和争取。同时中国应继续拓展双边的合作空间，研究和争取“一带一路”倡议与印度“季风计划”等计划战略对接。

［参考文献］

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［2］国家发展改革委，外交部，商务部.推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动［N］.人民日报，2015-03-18.

［3］周方银“.一带一路”面临的风险挑战及其应对［J］.国际观察，2015（04）.

［4］王毅.中国特色大国外交的全面推进之年［EB/OL］.http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1323795.shtml，2015-12-12.

［5］习近平会见印度总理莫迪［N］.人民日报，2015-05-15.

［6］习近平同巴基斯坦总理谢里夫举行会谈［N］.人民日报，2015-04-21.

［7］尼泊尔总统亚达夫一行在藏参观访问［N］.西藏日报，2015-04-02.

［8］习近平同斯里兰卡总统西里塞纳会谈［N］.人民日报，2015-03-27.

［9］赵忆宁.科伦坡港口城项目不是中国的海外“飞地”［N］.21世纪经济报道，2015-03-27.

［10］Teshu Singh.Securing India’s Interests in the Indian Ocean：New Strategies and Approaches［EB/OL］.http：//www. ipcs.org/article/china/securing-indias-interests-in-the-indian-ocean-news-strategies-and-4789.html.

［11］蓝建学.中国与南亚互联互通的现状与未来［J］.南亚研究，2013（03）.

［12］王德华.“一带一路”与环印度洋共同体建设——兼论中国—环印度洋能源供应链的构建［J］.印度洋经济体研究，2015（04）.

［13］日本拉拢印度卖了高铁卖核电，忧被中国捷足先登［N］.参考消息，2015-12-14.

［14］石善涛.推进“一带一路”建设应处理好的十大关系［J］.当代世界，2015（05）.

［15］王玉，陈鹏.中巴经济走廊，“一带一路”的样板工程［N］.新华每日电讯，2015-04-21.

［16］楼春豪“.一带一路”的理论逻辑及其对中国—南亚合作的启示［J］.印度洋经济体研究，2015（04）.

［17］陈菲“.一带一路”与印度“季风计划”的战略对接研究［J］.国际展望，2015（06）.

责任编辑：哈丽云

中图分类号：F752

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.08

*本文系①2015年度云南省哲学社会科学规划项目青年项目（编号：QN2015003）：“一带一路”与中国-南亚区域合作研究阶段性成果