新疆喀什市社区治理发展情况和模式及现实困境*①

周春花



新疆喀什市社区治理发展情况和模式及现实困境*①

周春花

（中共喀什地委党校 新疆喀什 844000）

摘要：新疆喀什地区社区建设始于本世纪初，社区治理也在缓慢发展，目前喀什地区社区治理是以政府主导下进行的，但这也带来了社区治理发展中的困境。要实现喀什社区真正的治理就要从明确权责、完善社区选举、完善社区多元的资金来源渠道、提高居民参与社区治理的积极性以及培育和发展社区社会组织等方面入手，不断创新社区服务。

关键词：新疆 喀什 社区治理 困境

20世纪90年代，我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，社会上出现了大量自由流动的人员和资源，过去的“单位人”也开始向“社区人”转变，以前的单位体制和街居体制管理社会基层已经不能适应变化的社会，在这种情况下全国各地开始探索新型的社区治理方式。新疆因经济发展比全国落后，因此在社区治理方面也落后于全国。

一、喀什市多民族社区治理发展情况及模式

1.喀什市社区治理发展情况。新疆的社区治理探索相较全国要晚一些。喀什地区社区建设始于2001年，截止2014年底，喀什地区共建立了4个街道，158个社区和2 296个村委会。社区治理也在缓慢开展中，与全疆发展较快地区相比，还比较落后，这也与喀什地区特殊的社会情况有关。一是喀什地区人口众多，民族以维吾尔族为主，宗教信仰以伊斯兰教为主。总人口448.82万人，维吾尔族412.54万人，占91.92%：汉族29.69万人，占6.62%；其他民族6.59万人，占1.46%，是新疆主要的维吾尔族聚居区。①二是喀什地区整体工业发展滞后，所以农业是主要的就业方式，社区人口占比不高。至2014年全地区社区辖居民23.03万户，76.86万人占总人口的17.12%。三是社区工作者队伍建设方面，全地区社区工作人员达到2 198人，其中国家干部1 165名（行政编制563名，事业编制602名），公益性岗位602名，聘用人员436名，虽然喀什市社区建设方面存在着发展不足等问题，但从总体上看，社区治理工作格局已经初步形成。社区基础设施建设方面，也已经初步建成社区办事大厅、社区活动室、社区图书馆等基本设施。目前至2014年全地区社区办公服务设施面积在400㎡以下的7个，占4.43%；400～1 000㎡的53个，占33.54%。

2.喀什市社区治理模式。目前喀什地区的社区治理模式是政府主导的社区治理模式。首先，从社区的管理领导系统看，各社区由街道办事处和喀什市委市政府领导开展工作，社区对任何事都没有决定权，这其中包括人员的聘用和基本的工作，都需要向上级申请，工作任务由政府安排，由上级决定。其次，从社区经费来源上看，社区阵地建设和开展活动的经费主要由政府拨款。喀什地区各县市根据实际情况每年由组织部下拨工作经费10万、15万、20万元不等，以保证各县市社区开展日常活动。此外社区没有其他收入来源。第三，社区与辖区内的单位共驻共建也是在地委的推动下进行的。第四，参与社区事务的居民多是在社区的要求下参与，极少有人主动参与社区事务和社区活动。

以喀什市多来特巴格路社区为例。它的上级直接领导单位是恰萨街道办事处，间接领导还有市委市政府各部门。该社区工作分三类，第一类是固定工作，如计生、社保低保、养老优抚、维稳巡逻等街道安排的工作。第二类是经常性工作，开证明、报送材料。如证明居民在本小区居住，家庭贫困等情况。又如报送党建情况材料，报送精神文明建设情况材料等等。第三类是各种临时性工作。如市林业局要对枣树病虫害进行清理，林业局统计了辖区枣树情况，然后要求社区人员到现场伐树。

共驻共建方面，按照地区要求，对口帮扶多来特巴格路社区的企业是喀什地区烟草专卖局、新疆地矿局第二地质大队和第三水文大队等三个自治区直属企业，每年社区向他们上报一个年度要开展活动的情况或是要为民办的实事，给出预算，三个企业会在企业预算中列出。到目前为止该社区的共驻共建单位主要帮助社区做了修缮社区道路、捐赠图书等，此外，辖区内的单位主要是每月在社区的安排下开一次党建会议，有时他们也会应社区的要求给予一定帮助，今年主要是帮助社区建了两间彩钢板房，作为社区“三民”工作队的食堂。社区与派出所的合作情况是，派出所派驻到各小区有社区警务室，大的小区配备2到3名民警，小的小区配备1名民警，如果小区内发生纠纷等情况可以直接报告民警，或是通过110报警，或通过社区报告民警。目前该社区只有“老年协会”一个社会组织，参与的人数在270人左右，该社会组织主要是以健身为主要活动，有时也会在小区内巡逻。

二、当前制约喀什市社区治理发展的困境

1.社区行政化色彩浓厚，工作被动。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对社区的定位，社区应该是在政府与居民之间的桥梁，把法律法规等宣传下去，让居民了解，并且协助做好维稳工作，向上级反映群众的情况。但在具体调研中发现，喀什市社区工作人员只满足于向上级汇报工作，向下下发文件，事事“请教”上级，处处要上级指示，而对群众走访或群众反映的问题不太热心，究其原因主要有：一是社区居委会的主任本应该通过竞选，为大多数居民认可产生的，而喀什市的社区主任多是市政府委任，而他们的前途不在于居民的认可，而在于上级的认可，所以也就造成了他们更愿意服从上级安排的事务，对居民的困难缺乏服务意识。二是社区工作人员，大多出于生计来社区工作，很少有为了理想和兴趣。另外他们工作好坏的标准在与上级的满意，与联系群众无关，因此他们也安于完成上级安排的工作，缺乏主动性。三是事与权不对等，人员不足和人员素质等问题，最终导致社区行政化色彩浓厚，工作被动。

2.居民对社区的认同感不强。居民对社区的认同感，一方面取决于社区党组织的凝聚力以及社区开展的文化活动；另一方面取决于居民的经济水平和对生活质量要求的提高。

从喀什地区近些年的经济发展来看，相比全疆全国的发展，喀什仍属于贫困落后地区，但与上世纪八九十年代和本世纪初，经济发展水平已经有了很大提高，各族居民的生活水平得到快速提高，同时居民参与社区治理的意识在不断提高，主要表现在：一是人们对社区治理参与的积极性提高了；二是人们对小区内发生的事情关注度更高了；三是人民更乐于参与社区组织的文化活动。但目前还是存在着很多问题，如多数群众参与社区事务被动。参与社区文娱活动的主要是退休人员和老年人，年轻居民较少。

喀什市的社区多数没有业主委员会，而且发挥的作用也很有限。喀什市居民参与社区活动的具体情况可以通过调查问卷反映出来，如表1、表2和表3。②

表1　社区居民对“您对参加社区的事务感兴趣吗？”选项调查问卷统计结果一览表

从表1看，对社区事务非常感兴趣的只有15.91%，这说明很多群众开始意识到参与社区事务的意义。但有72.73%以上（选B和C）的群众对参与社区事务有所顾虑。还有11.36%的人对社区事务不感兴趣，或者不愿参与。同时我们会发现汉族居民参与的积极性略低于少数民族居民，在发放问卷时，有个别汉族居民表示，社区里都是少数民族同志，不愿到社区办事，这可能是汉族居民参与的积极性低于少数民族居民的一个原因。

表2　社区居民对“您向社区反映过问题吗？”选项调查问卷统计结果一览表

从表2看，有56.95%的居民没有向社区反映过问题，这说明大多数居民遇到困难时不会向社区，或者说在大多数居民看来社区缺乏解决问题的能力。有18.61%的居民反映过问题没有解决，这说明社区自身存在的问题，阻碍了居民对社区的认同感。有9.32%的居民反映的问题大部分解决。有15.12%的居民反映的问题全部解决。总的说来社区工作还需要继续完善，与居民的要求还有一段距离。

表3　社区居民对“您参与过社区组织的文娱活动吗？愿意参与吗？”选项调查问卷统计结果一览表

社区的文化活动是提高社区在居民中认可度的重要方式，也是社区与居民联系的一个重要窗口，从表3看，有39.4%的居民表示参加过，并且愿意参加社区组织的文娱活动。有40.9%的没有居民参加过社区组织的文娱活动，并且愿意参加。另外还有19.7%的居民没有参与过，也不愿意参与社区组织的文娱活动。从中我们可以看出，大多数居民是希望社区多组织一些文娱活动，大家也愿意参加。

综合以上问卷调查，我们可以感觉到，随着生活条件的改善，生活水平的提高，喀什市各族居民对参与社区治理的意识在不断提高的过程中。人们对社区有向往，有归属感的需求，对社区开展的各种文娱活动也乐于参与，但也存在着社区服务跟不上居民需求的问题。

居民对社区缺乏归属感，究其原因：一是目前居住在社区的居民多是外来人员、兵团退休人员、城镇化建设过程中无地失地农民等，大半生在外打拼，习惯了农村生活，还未融入城市生活。二是社区行政化色彩浓厚导致对居民的管理服务不足，造成居民对社区的认识不足，缺乏归属感。

三、喀什市社区治理创新之路

1.明确社区职责。社区存在的事务繁多，人员和经费不足等问题都是由于社区缺乏独立的身份，职责不明确，加上社区处于城市的基层，而目前喀什市的基层问题最多，如生产安全，流动人口管理，社会稳定等，因此各部门都需要一个基层的抓手来完成各自的任务，而社区的定位和职责并不明确，地位不高，自然就成为各部门安排任务的首选。因此社区的事务繁忙，人员不足，经费不足也就很正常了。要解决社区存在的这些问题首先就要明确社区的独立法人资格，区分社区的职责和政府相关部门的职责。

按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，社区居民委员会的主要任务是宣传和协助政府相关部门及向相关部门反映情况等职责，这样我们就可以将社区的职责划分为三类：第一类是社区的本职工作，如开展社区文体活动、美化社区环境、组织人员进行社区志愿服务、向有关部门反映居民的意见等。第二类就是委托办理的事务。如受政府或相关职能部门要求报送精神文明建设、社区党建、流动人口等情况材料。应当明确相关部门与社区的责权，并签订协议，提供必要的办公经费及业务培训。第三类是协助和配合其他单位或组织完成的工作，如福利保障、落实计划生育等。应保障社区应有的自主决策权、建议权、拒绝权、监督权。这样才能保障社区在工作中有权、有责，权责一致，调动社区工作人员工作的积极性。

2.逐步完善社区选举和多元的资金渠道。社区居民的归属感和认同感，来自对社区主要负责人的了解和信任，来自社区党组织的凝聚力。因此社区要得到居民的认同，社区书记和社区工作人员的选择是非常重要的。首先，要健全社区相关制度，明确社区书记和工作人员的产生办法。如社区书记和工作人员是如何产生的？是委任还是选举？为什么这样做？这些都需要有具体的规定。同时还要明确，社区拥有哪些自治权、如何逐步实现等。

财权是社区进行各项事务所必需的，它也是社区拥有独立地位的前提。因此，社区的财权必须在法律上给予保障。目前喀什市社区发展的资金主要由政府财政负担，今后在相当长的一段时间内，政府依然是社区资金的主要支持者。但需要明确的是要逐渐放手社区，给予社区一定的自治权，让社区能凭借自身力量，拓宽社区资金来源。

3.提高居民参与社区治理的积极性。在发放问卷的过程中笔者发现，很多社区居民对于社区作用、社区的职责等都不清楚。有相当一部分居民不愿意参加社区开展活动的原因，竟然是生怕被“坑”，以社会上的商业营销来看待。因此要提高居民参与社区治理的积极性就要从加强宣传着手。首先社区需要在宣传上下功夫，一是要加强居民对社区的了解。使居民了解到社区与居民的生活息息相关，关系居民切身利益，社区才能变成所有居民共同的家。二是在宣传的形式和手段上下功夫。通过加强微博、微信等网络宣传手段，宣传社区功能、社区内部建设与管理，了解社区未来发展目标，感知社区周边的人和事以及社区最新动态等。其次要让居民真正认可社区还要在社区选举上下功夫，努力实现社区选举程序的公平、公正、透明，让居民切实感受到意见得到了尊重，从而增强社区的凝聚力和号召力。再次，要增强社区的吸引力。针对不同人群开办不同的讲座，如针对青少年的科学技术辅导、针对家庭主妇的烹饪技巧及夫妻婆媳相处之道的课程、针对老年人的养生保健讲座等。为了吸引更多居民参与社区文化活动，要着重在加强文化活动的吸引力上下功夫，也要在丰富文化活动的方法和手段上下功夫，使文化活动真正源于群众，反映群众的心声，提高群众的参与性。

4.培育和发展社区社会组织。文明社会的一个重要标志就是社区社会组织的发达。喀什市发展社区社会组织，不仅有利于社区居民自我管理自我服务意识的增强，而且对于公民意识的培育，居民归属感的增强等都起着非常重要的作用。但就目前喀什市社区社会组织发展的情况来看，存在着数量少、缺少凝聚力和缺乏资金及人员的事实，这就需要政府在社会组织建设上给予大力扶持，帮扶社区社会组织发展，使其能够独立运转。应当说社区社会组织的发展对于加快形成党委领导、政府负责、社会协同、群众参与的社会管理局面有着重要意义。

总体来看，喀什地区社会治理还处于起步阶段，社区治理面临着经济、体制、社会、民族等多种因素制约，存在社会组织、驻区单位、居民的参与积极性不高等问题。要真正实现多方共同治理还是需要各方共同努力，协调一致，切实负起责任，才能使喀什各民族居民都热心参与到社区治理中来。

［注释］

①数据来源于喀什地区2014年国民经济和社会发展统计公报。

②问卷结果来自本课题。对社区工作人员共发放问卷110份，收回106份。汉文18份，维文88份。覆盖喀什市的14个社区。（喀什市社区工作人员90%以上为少数民族，因此维文调查表多一些，在做统计时，民汉未作区分。）这14个社区在地理位置、居民情况上具有一定代表性，可以反映出喀什市社区发展建设的情况。对社区居民，共发放问卷100份，收回91份。汉文37份，维文54份。覆盖喀什市的11个社区的居民。

［参考文献］

［1］新疆年鉴2013.人口与就业［Z］.乌鲁木齐：新疆人民出版社，2013.

［2］喀什市年鉴2013.乡、镇、街道办事处建设［Z］.乌鲁木齐：新疆人民出版社，2013.

责任编辑：李月明

中图分类号：C916

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.13

*本文系①自治区社科规划办重点课题“新疆多民族城镇社区治理研究”（项目编号13ASH019）的部分成果