住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值

杨立新



住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值

杨立新

住宅建设用地使用权的期间不足70年的，应当自动续期至70年，权利人对取得该权利时与70年期间所差的出让金差额应当予以补交，政府不得在此外再收取其他费用。对于70年的住宅建设用地使用权期间届满自动续期的，应当确定为一次取得永久使用，使该权利成为一个永久性的用益物权，既能够保障国家所有的土地公有制，又能够解决人民群众安居乐业的迫切需求。确定住宅建设用地使用权为永久性用益物权后，住宅建设用地使用权人应当向土地所有者即国家承担缴纳土地使用税的义务。

住宅建设用地使用权； 期间届满； 自动续期； 核心价值； 永久性用益物权

“一石激起千层浪”。温州市部分业主的住宅建设用地使用权20年期间届满，有关部门提出要有偿续期，在全国引起了强烈反响。这是因为此举涉及全国几亿人的切身利益，关系重大。对此，法学界特别是民法学界中的很多学者都提出自己的看法，表明态度，建议立法机关着手解决这个《物权法》遗留下来的重大问题。为此，中国人民大学民商事法律科学研究中心和北京市消费者权益保护法学会在北京举行研讨会，江平、应松年教授等都在会议上呼吁立法机关对此应予重视，及早出台法律解释或者立法。我在本文提出以下意见。

一、《物权法》第149条规定住宅建设用地使用权届满自动续期的由来

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《物权法》，并于同年10月1日实施。该法第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这一规定究竟是怎么出台的，我作为制定《物权法》的参与学者之一，可以证明这个过程。

《物权法》制定之前，规定住宅建设用地使用权期间的是《城市房地产管理法》和1990年《国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，最长期间为70年，各地在出让住宅建设用地使用权时规定的期限有所不同。住宅建设用地使用权期间届满的后果，《物权法》草案原来并没有自动续期的规定。修订前的《城市房地产管理法》第21条对此的规定是，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。《国务院城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”第41条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”这些规定的基本含义，一是建设用地使用权期间届满前一年，应当申请续期；二是权利人申请续期的，原则上可以续期，但是政府可以根据实际需要决定不予续期；三是不予续期的，土地使用权政府予以收回，地上建筑物和其他附着物的所有权由国家无偿取得。

《物权法》草案原来相应的条款没有规定自动续期，只是根据当时的法律、法规规定，对建设用地使用权期间届满的续期作了规定*全国人大常委会法工委民法室编：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，北京：北京大学出版社，2007年，第275页。。草案公开征求意见之后，在社会上引起了强烈反响，广大业主认为，工薪阶层辛辛苦苦一辈子攒下一套住宅，对房子享有永久的所有权，对土地却只有70年的住宅建设用地使用权，土地的权利到期后，国家收回土地使用权，我们住在哪里呢？将来怎么能够在土地上继续生活呢？这种意见非常普遍，直接涉及人民群众对《物权法》和对国家、政府的信任问题。立法机关对此进行了深入讨论，也充分认识到这个问题的严重性，进而统一认识，在《物权法》草案中明确规定，住宅建设用地使用权期间届满后自动续期。这个规定给老百姓吃了一颗定心丸，不再怀疑《物权法》了。可以说，《物权法》关于住宅建设用地使用权自动续期的规定，是得民心的，也是《物权法》最终获得高票通过的重要原因之一。这说明，立法只有贴近民心、符合民意，解决人民群众所急、所需，才能够得到人民的支持和欢迎。

事实上，在较早的时候，我国城市私有房屋的业主是享有土地所有权的。尽管那时并不是所有的城市居民都有私有房屋，因为大部分居民是租用公房，但凡是私有房产主都享有土地所有权，作为土地所有者，负有依法纳税的义务。只是在1982年《宪法》实施的那一天，所有的城市土地私有者的土地所有权都被无偿“征收”，其享有的土地所有权变成了国有土地使用权，中国的城市居民不再享有土地所有权。

根据这样的历史可以看到，中国城市居民在今天购买商品房取得了私有房屋所有权，其享有的土地权利，尽管在土地公有的体制下不能是所有权，但是对土地享有住宅建设用地使用权，能够基本上保证业主对行使房屋所有权的需要。正是由于业主对住宅的所有权是永久的，尽管对住宅所依附的土地权属是用益物权，且应当与住宅的永久所有权相适应，因而才出现了住宅建设用地使用权期间届满应当自动续期的规定。这样的规定是符合物权人行使物权的要求的。其实，当城市的住宅土地权属是私人所有权时，当然是无期限的，因而私房房主应当向政府缴纳税金；当土地公有时，业主取得的住宅建设用地使用权也应当是无期限的，且所缴纳的费用应当与其原来缴纳的税金基本相应，而不能过于悬殊。现在的问题是，建设用地使用权由政府出让给开发商时，是超高价格的；当开发商将其转让给业主时，就将这样超高的土地价格全部转嫁给业主了。如果70年期间届满之后再另收续期的出让金，并且保留政府收回土地的可能性，就使业主仍然生活在忐忑之中，城市居民生于中国的土地，长于中国的土地，但其房屋所在的土地权属随时面临着期间届满被收回的可能，怎么会有安全感和稳定感呢？这些问题，决策者必须认真思考并予以解决。

总之，《物权法》第149条规定的自动续期，保障的是业主的权益和对物权的安全感，不能任意改变。因为它涉及民心稳定，涉及政府的威信和信誉。

二、不足住宅建设用地使用权70年最长期间的应当续期至70年

《物权法》第149条规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期的价值之一，是所有购买城市房屋和住宅建设用地使用权的业主，都有权将不足70年的期间自动续期到70年。

温州市的部分住宅建设用地使用权的期间是20年，且至2017年底，将有600套商品房的住宅建设用地使用权期间届满。青岛市经济技术开发区黄岛区的商品房出售时，设定的住宅建设用地使用权为20年或者30年，到2006年时，就出现了20年期间即将届满，房屋无法转让的情形，用房产证去银行抵押，银行也不接受，无法放款。这样的住宅在该开发区就有5071户*《20年！首批住宅用地使用权撞“限”之后》，《中国青年报》2011年3月28日。。据调查，在重庆，当时为了降低房价，让老百姓能够买得起房，推出50年期间的住宅建设用地使用权，也不同于70年住宅建设用地使用权的期间。

温州市处理已届20年期间的住宅建设用地使用权，同意自动续期，但对房屋及土地使用权的价值要进行评估，再令业主补交较高数额的出让金(大约为房价的三分之一)。正是这样的做法，才引起了全国的轩然大波。

对于不足70年的住宅建设用地使用权期间届满应当如何处理，我的看法是：第一，住宅建设用地使用权的期间届满，必须自动续期。对此，任何人、任何机关包括各级人民政府都不得违背这一规定，强制要求业主必须经过申请才能够给予续期。第二，住宅建设用地使用权的最高期间是70年，约定20年以及没有达到70年期间的，应当自动续期至70年。第三，对于没有达到70年最高期间续期至70年的，是否应当补交出让金，应当考虑到：一是70年的使用期间和20年等不足70年的期间不同，出让金的数额是不一样的；二是政府出让20年的土地使用权，续期如果不补交出让金，政府的利益会受到一定的损失；三是如果20年等期间的住宅建设用地使用权的业主在续期时不补交出让金的差额，对其他已经缴纳了70年出让金的业主而言，也是不公平的。因此，20年的期间届满自动续期的，业主应当补交20年与70年土地使用权期间的出让金差价。第四，对于具体出让金差价的计算，应当按照出让土地使用权当时的出让金价格计算，即当时70年期间的出让金价格是多少，20年或者其他期间的出让金与其相比的差额是多少，就应当补交多少出让金。考虑到毕竟取得使用权的当时应当缴纳而没有缴纳其余年限的出让金，因而在补交出让金时，应当计算20年的银行贷款利息，由业主负担。此外，不得再增加任何费用。凡是与此方法不同的算法，结果高于这个计算方法的计算结果的，都是不正当的。应当注意的问题是，在政府出让土地使用权时，确定20年期间与70年期间之间的价格，并非按照一年一年计算，因此，实际上20年的期间与70年的期间并非一年一年计算来确定差额。应当按照当地当年出让70年土地使用权与20年使用权的差额计算，更为准确。超过当年出让70年土地使用权的出让金差额补交出让金的，也是不正确的，侵害了业主的合法权益。

当然也有政府主张不与民争利，放弃不足70年住宅建设用地使用权期间届满自动续期时补交出让金差额权利，不再收费的。例如深圳市政府决定1995年9月18日前签订《土地使用权出让合同书》的，可以不用补交地价自动予以顺延*《深圳规土委解读土地使用权续期 1995年9月18日前出让的自动顺延》，《南方日报》2016年4月19日。。这是当地政府的高风亮节，不过还应当考虑业主的心理承受能力，避免出现纠纷。

我对这个问题之所以这样理解，理由是：第一，最长的住宅建设用地使用权的期间是70年，任何一个业主购买商品房都应当享有这个权利，因此，凡是不足70年的住宅建设用地使用权，都应当续期到70年，且为自动续期，不必申请续期。这正是自动续期规定的价值体现。第二，既然70年期间的住宅建设用地使用权和不足70年的住宅建设用地使用权存在价格的不同，因而不足70年的住宅建设用地使用权续期至70年，应当补足其差额，这符合公平、等价有偿和诚实信用原则的要求*《民法通则》第4条规定：“民事活动应当遵循资源、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”。第三，如果不足70年期间的住宅建设用地使用权期间届满自动续期不补交其差额，将会引起交足70年出让金的业主不满，也不符合公平原则。因此，不足70年期间的住宅建设用地使用权期间届满自动续期，补足差额且交纳相应的贷款利息，是合情合理的。

三、自动续期的法律基础是国有建设用地使用权出让合同

《物权法》第149条规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期的另一个价值，是所有购买城市商品房的业主，都因政府与开发商之间的国有建设用地使用权出让合同的债权债务部分转让，而取得与政府之间住宅建设用地使用权出让合同的当事人地位，并相应取得住宅建设用地使用权和有关的债权债务。

很多人认为，业主在取得商品房的时候，只是与开发商签订了《商品房预售合同》，并没有签订住宅建设用地使用权的出让合同，因此与政府之间并无合同关系，因而不能说业主对政府享有权利，承担义务。甚至有人进一步认为，即使20年住宅建设用地使用权到期续期，政府要求业主缴纳出让金，业主就是不交，也没有别的办法，并无法律制裁手段。这样的看法是不正确的。

(一)业主通过开发商转让国有建设用地使用权出让合同取得的权利包括住宅建设用地使用权

诚然，在住宅建设用地使用权的出让问题上，国有建设用地使用权出让合同的当事人是政府与开发商，他们之间设立的合同，是民事合同，受我国《合同法》的约束，而不是政府与行政管理相对人的关系。尽管签订土地使用权出让合同的当事人是开发商，不是业主，但是业主通过《商品房预售合同》的签订，在交纳约定的价金之后，就在取得所购房屋的所有权的同时，取得应当取得的住宅建设用地使用权，成为房屋的所有权人和住宅建设用地使用权人。

究竟业主是如何取得住宅建设用地使用权的，我认为是通过开发商将通过与政府签订国有建设用地使用权出让合同取得的住宅建设用地使用权，再出让给业主，业主通过这个权利的转让，继受取得了住宅建设用地使用权。在这种情况下，业主是否还与政府之间存在住宅建设用地使用权的出让合同，应当准确解释。我认为，在一般情况下，通过合同受让一项权利，在取得该权利之后，该合同就消灭了。但是，由于国有建设用地使用权出让合同具有特殊性，即开发商取得该用益物权，建好住宅楼之后，还要将该用益物权转让给业主，并且该用益物权的期间届满之后，还存在自动续期或者申请续期的问题，因此，开发商与政府之间的国有建设用地使用权出让合同尽管已经实际履行，但是由于权利义务关系还存在，因此，其处于休眠状态，当约定的权利期间届满时，双方还应当依据该合同继续行使和履行续期的权利与义务。就是这个休眠的合同，在业主与开发商签订并且履行《商品房预售合同》时，开发商将这一部分债权债务转让给了业主，使业主成为了与政府订立的国有建设用地使用权出让合同的当事人。这个情形，正是《合同法》第79条、第84条和第89条规定的债权债务部分转让，业主正是通过这个债权债务的部分转让，取得了国有建设用地使用权出让合同的当事人地位，并且继受取得了相应的债权和债务。

(二)不足70年的住宅建设用地使用权期满后当事人的权利义务

正因为如此，业主在取得住宅建设用地使用权后，就在成为住宅建设用地使用权人的同时，也与政府建立了国有建设用地使用权出让合同关系，政府应当保障业主的住宅建设用地使用权。

政府作为住宅建设用地使用权出让合同的当事人，在住宅建设用地使用权的期限届满时，负有准许该权利自动续期的合同义务。对于不满70年期限的住宅建设用地使用权期间届满自动续期到70年的，政府作为债权人，请求业主补交该用益物权出让金的差价，是政府作为债权人可以行使的权利。如果政府主张补交出让金差额之外的过高付费要求的，例如主张再续订合同缴纳出让金的，就属于违约行为，应当承担违约责任。此时，业主拒绝缴纳超出出让金差额的行为，是正当行使合同债务人的抗辩权的行为，不构成违约，不承担违约责任。

业主作为国有建设用地使用权出让合同的当事人，在不足70年的期间届满之后，政府要求补交出让金差价的，是业主应当履行的合同义务。政府主张业主补交出让金差额，是符合实际情况、合情合理的，业主应当补交。业主如果拒绝补交，应当依照《合同法》的规定承担违约责任。

四、住宅建设用地使用权70年期满自动续期的核心价值是一次取得永久使用

(一)《物权法》第149条第1款规定的自动续期的效力高于《城市房地产管理法》第22条规定

《物权法》第149条规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期，并没有规定任何条件。对此，究竟应当怎样理解，有不同认识：一是认为既然没有规定自动续期的条件，应当理解为无条件，因而不必支付土地使用费*国颂：《浅析我国国有土地使用年限届满后的处理》，《企业导报》2009年第4期。。二是立法当时因为时间紧迫，没有时间仔细探讨自动续期的条件，因而属于空白立法，但土地是不可再生资源，在期间届满后应当有偿续期*王新江：《建设用地使用权应当有偿续期》，《中国财政》2009年第12期。，支付出让金是自动续期的条件。三是认为这一规定的内容是不确定的，也可能有条件，也可能没有条件，对此要看立法者的解释。这一意见在全国人大法工委官员的著述中可以看到*全国人大常委会法工委民法室编：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，第275页。。

我在参加《物权法》立法过程中体会到，对于这一问题，绝大多数参与立法者都认为，这关乎广大人民群众的切身利益，需要慎重对待，目前以不作规定为好，留待将来根据实际情况再进行研究确定。因而，自动续期这一概念所确定的，是不需业主申请即续期，以保证其不动产权利的行使；至于是否要有条件、有期限，是否缴纳出让金等问题，留待以后专题研究再行决定，而不是按照现行法律的规定处理。

之所以这样规定，是因为现行法律有的规定与《物权法》自动续期的规定不同。例如《城市房地产管理法》第22条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”有的学者依此认为，即使《物权法》第149条规定自动续期，也须重新签订土地使用权合同，重新缴纳土地出让金，之后才能够续期。

我认为，《城市房地产管理法》和《物权法》在上述规定上，表面上看是冲突的，《物权法》只规定了自动续期，而未规定怎样续期，因而与《城市房地产管理法》的上述规定相冲突。对此，应当适用一般的法律适用原则解决这一冲突。

《物权法》是2007年3月16日经过全国人民代表大会通过的法律，于2007年10月1日生效。《城市房地产管理法》修订完成于2007年8月30日，是第十届全国人大常委会第二十九次会议通过，当日公布，当日生效。按照新法优于旧法的规则，似乎《城市房地产管理法》是新法，应当优先适用。但是，《物权法》是全国人大通过的法律，《城市房地产管理法》是人大常委会通过的法律，从这一层级上看，《物权法》是基本法，《城市房地产管理法》是普通法，《物权法》的效力优先。因此，《城市房地产管理法》第22条规定与《物权法》第149条第1款规定相冲突，不能对抗《物权法》第149条规定。

(二)“自动续期”的立法留白因温州事件而提前提到立法议程

温州发生的20年住宅建设用地使用权的续期问题，将《物权法》第149条规定留下的立法留白提前暴露出来，促使立法者面对这个问题，争取尽早解决，以增强人民群众对国家物权制度的信心。为此，在编纂民法典分则中，就有了一个解决这个问题的机会。在把《物权法》进行整合、修订，编入民法典分则作为物权法编时，可以对这个问题进行讨论，提出具体的解决办法，不仅可以使这个问题一劳永逸地予以解决，而且还会给编纂民法典分则增加修法的亮点，获得人民群众的拥护。

必须看到的是，在解决住宅建设用地使用权期间届满的续期问题时，究竟应当采取何种办法解决的实质，就是怎样协调人民群众的利益与政府利益的平衡问题。如果仅从理论上分析，政府没有自己的利益，政府的利益就是人民群众的利益，因为土地公有就是全民所有，土地增值，获益的是人民群众，因而两者的利益是一致的。但是，在实际上并非如此，人民群众的利益总是具体的利益，是每一个业主对土地权属的利益，而政府的利益则比较抽象，是政府拥有更多可支配财产的问题。因此，政府利益与人民群众的利益尽管是统一的，但是存在对立的方面。在这样的问题上，政府应当尽可能地让利于人民，让人民群众能够得到更多的实惠。在《侵权责任法》和《消费者权益保护法》中，在侵权人应当承担对受害人的民事责任与对政府承担的行政责任发生冲突时，优先承担民事责任，以保护受害人的利益，牺牲政府的利益。应当将这样的原则进一步扩展，延伸至对政府利益与人民群众的利益的协调中，一以贯之，就能够更好地造福人民，让人民群众获得更好的保护。

(三)确定“自动续期”一次取得永久使用的核心价值的法律依据和客观依据

就温州的住宅建设用地使用权期满续期问题进行的大规模讨论，基本意见趋于一致，对保障民生多有裨益。不过在讨论中，学者忽略了一个更为重要的问题，即没有真实地解释《物权法》第149条第1款规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期的核心价值何在。我认为，自动续期的核心价值，在于住宅建设用地使用权为一次取得永久使用的用益物权。

住宅建设用地使用权的70年期间届满之后自动续期，续多长的期，是否要收费，如果要收，是收费还是收税，都是重要问题，都是必须尽快解决的。但是，在研究在《物权法》制定中留下来的关于第149条第1款自动续期的悬而未决问题时，更重要的是要解决《物权法》通过“自动续期”的规定，究竟要送给人民群众的是一个什么样的物权，即业主取得的期间届满即自动续期的住宅建设用地使用权，究竟是一个什么样的用益物权？换言之，自动续期的住宅建设用地使用权究竟是有期限的权利，还是无期限的权利？如果通过这次讨论能够解决这个问题，就会使这次全国性的讨论具有了最大的价值。

我想通过这次讨论要解决的最重要的问题是：住宅建设用地使用权自动续期的核心价值，就在于住宅建设用地使用权通过自动续期，而成为一个一次取得，即永久享有的用益物权。我提出这样意见的依据是：

第一，从“自动续期”的文义逻辑上推论，自动续期的权利具有永久性。何为届满自动续期？一种理解是，一个存有期限的权利，当其期间届满，就能够自动地展期，使该权利继续下去，再也不受期间的限制。续期的本来意思，应当是续展一定的期限，但是，当一个权利的期限届满时，法律规定其自动续期，且未规定续展的期限为多久的，这个期限应当是永久的。这个解释符合文义逻辑的要求。另一种理解是，如果一个权利续展的期间还有期间，例如是30年或者40年，那么，70年届满自动续期，再续期30年或者40年的期间又届满，当然还得是自动续期，并且会永续下去，结论仍然是无期限，即永久性。无论是用上述哪一种理解，自动续期的概念都会得出权利永久性的结论。因此，当一个有期间的权利规定为期间届满自动续期的，这个自动续期就意味着该权利变为永久性。

第二，从立法者规定自动续期的本意推论，住宅建设用地使用权作为永久性的权利在其立法本意之中。立法者规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期，目的在于“保障老百姓安居乐业”*全国人大常委会法工委民法室编：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，第275页。。安居乐业一词源于《汉书·货殖列传》：“各安其居而乐其业”，指有个安定的住处和固定的职业，安于所居，乐于所业。让老百姓各安其居，就必须让其有一块固定的土地建房居住，不能因为权利的变更而流离失所。老百姓享有的住宅建设用地使用权尽管规定了期间，但是通过自动续期而使其成为永久性的权利，才能够保障老百姓各安其居而乐其业，实现立法者的立法目的，否则，老百姓不能安其居而乐其业，就无法实现立法者的立法目的。因此，只要住宅建设用地使用权是有期间的，人民群众就不能安其居，也就不能乐其业。

第三，“有恒产者有恒心”的价值观，要求自动续期的住宅建设用地使用权是永久性权利。有恒产者有恒心，是制定《物权法》过程中最常说的一句话，也是立法者规定“自动续期”的目的之一*全国人大常委会法工委民法室编：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，第275页。。房屋等建筑物并非真正意义上的恒产，只有土地才是恒产。任何一个人只要在地球上生活，就必须生活在土地上，因而不论是所有权还是使用权，都是必须永久地享有的。只有享有了永久性的土地权利，公民才能够建立永久生活、永续利用的恒心。如果仅有建筑物的所有权而不享有永久性的土地权利，无论如何也不能让公民有恒产，也就无从建立守家、创业、爱国的恒心。在此必须明确一个基本的事实，而这个事实实际上是被大大地误导了，即业主买房，实际上一并买到了该住宅所有权和住宅建设用地使用权。这就是，开发商在卖房时，是把建筑物所有权的价钱和住宅建设用地使用权的价钱加到一起出售的。但是我们通常都说是买房，而不说是买地，这是不正确的。而有些民法学者也认为我国业主购买商品房，是买房而不是买地，更是严重地误导了群众。只买住宅所有权，不能实现有恒产者有恒心的价值观，只有买到永久性的土地使用权这个恒产，才能够实现这个价值观。

第四，客观现实规律要求住宅建设用地使用权通过自动续期成为永久性权利，因而使房地一体相互协调。目前的住宅建设用地使用权和住宅所有权，一个是70年，另一个大体的“寿命”是50年左右。50年后房屋翻修，尚在土地权利的期间之中；翻建之后，土地权利如果不能自动续期，房屋所有权就会受到危害，只有自动续期，才能够使住宅与土地权利相协调。因此，土地权利为永久性权利，就为住宅的不断翻建提供了条件，形成房地一体，永续使用。

(四)确定自动续期一次取得永久使用核心价值的重大意义

基于以上分析可以看到，对于自动续期的规定，尽管立法者关于“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜”的立法说明证明其为立法留白*全国人大常委会法工委民法室编：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，第275页。，但是从中能够推出住宅建设用地使用权就是一个永久性的用益物权这样的科学结论，并且这个结论是受到全体人民群众欢迎的，是广大人民群众所热切期盼的。

确定住宅建设用地使用权期间届满“自动续期”的核心价值在于一次取得永久使用，其重大意义在于：

首先，确定住宅建设用地使用权是一个永久性的用益物权，而不是一个有期限的用益物权。应当看到的是，当初设定住宅建设用地使用权期间，借鉴的是香港的土地制度，即香港的土地使用权最长是99年或者在其以下不等。这是因为，香港在英国租借期中，土地为女王享有，由于其租借期的限制，土地使用权的期间最长不能超过100年。换言之，就香港的土地权利的期限，是由于租借地的原因所制约。中国的土地公有，在客观上并没有对住宅建设用地使用权设定期间的必要。因此，设定我国的住宅建设用地使用权为永久性用益物权，有现实的客观基础，并且与我国的城市土地归国家所有制度相适应。

其次，将住宅建设用地使用权解释为永久性的用益物权，能够使几亿人安其居而乐其业，有恒产而有恒心。如果一个国家的公民是居住在一个没有切实保障、具有期限性的用益物权的土地之上，是无法安居乐业的，也因无恒产而对自己的国家无法建立恒心。有了一个永久性的用益物权作为土地权利的保障，即使自己没有土地所有权，也能够让自己安心地居住，快乐地从业。因此，住宅建设用地使用权的永久性，具有极端的必要性和迫切性。

再次，与农村土地权利状况相适应。我国农村土地归农民集体所有，在公有制基础上建立的农民的宅基地使用权，就是永久性的用益物权。在城镇，土地归全民所有，在此基础上，城镇居民的住宅建设用地使用权应当与农民的宅基地使用权相对应，也应当是永久性的用益物权。如果说，农民的宅基地使用权有特殊性，是农民在入社之前本来就属于个人私有的；那么同样，1982年之前，城镇居民的私有房屋的土地也是私有的。在这样的基础上，无论是农民还是城镇居民，在住宅的土地上，都应当享有一个永久性的土地用益物权，二者相互协调，构成统一的住宅的土地使用权体系，使我国的物权体系更为完美、更为和谐。

对于这样的意见，有的学者并不同意，原因在于，建设用地使用权作为在他人之物(国家或集体的土地)上所设立的权利负担，自应有期限限制，否则建设用地使用权有沦为土地使用权、导致土地私有化之嫌*高胜平、杨旋：《建设用地使用权期限届满后的法律后果》，《法学》2011年第10期。。这样的担忧是没有必要的。将住宅建设用地使用权界定为无期限用益物权，一是尊重了国家公有的土地制度，二是由于住宅建设用地的特殊性，三是农村的宅基地使用权同样也是公有制，也是没有期限的。鉴于这样的理由，将住宅建设用地使用权界定为无期限的用益物权，并无不当，也与现行法律相合。

(五)永久性的住宅建设用地使用权的法律后果

自动续期的法律规定，使住宅建设用地使用权成为城镇居民的永久享有的用益物权，而其法律后果应当怎样确定，也是一个重要的问题。依我所见，住宅建设用地使用权作为永久性的用益物权，就是一次取得永久使用，具体的法律后果是：

第一，权利人永久享有住宅建设用地使用权，不仅自己享有，而且可以由其继承人继承，永续享有，使这一权利真正成为民事主体的恒产，不再有所谓权利期间的担忧和限制。

第二，永久使用，意味着无论是权利人还是其继承人，都永久地享有该用益物权，可以依法在该土地上行使权利，对土地进行充分的利用，例如对于建筑物，可以在法律规定的范围进行改建、翻建，使该用益物权范围内的土地得到永续利用，依法行使权利得到保障。

第三，一次取得，意味着业主花一次钱购买住宅建设用地使用权，今后永远不再需要缴纳出让金，也不必续签建设用地使用权出让合同。在讨论中有人认为，在自动续期时，权利人还应当与土地权利出让人续签合同，重新约定期间等。这是不必要的，如前所述，通过购买商品房，业主继受取得政府出让的住宅建设用地使用权，且取得该住宅建设用地使用权出让合同的当事人地位和转让的债权债务，因而自动续期就意味着是自动而不用另签合同。

第四，作为一个永久性的用益物权的权利人，对于住宅建设用地使用权从政府手中购买过来之后，享有一次取得而永久使用的权利，也应当对土地所有权人尽到相应的义务，即应制定永久性住宅建设用地使用权的依法纳税制度，依照该法律依法纳税。依照通例，作为私有土地所有权人，应当对国家依法纳税，当将住宅建设用地使用权确定为永久性用益物权后，业主当然也应负有这样的义务，确立永久性使用国家土地的法定义务。

上述讨论《物权法》第149条规定的住宅建设用地使用权期满自动续期的意见和结论，对于保障我国公民的物权，保障他们安居乐业，建立对国家的信心和恒心，都具有极为重要的意义，当引起立法者和政府的重视。

[责任编辑：林舒]

The Core Values of the Automatic Renewal of Construction Land Use Rights for Residential Property

YANG Li-xin

(Research Center of Civil and Commercial Jurisprudence of Renmin University of China,Beijing 100872, P.R.China)

If the term of construction land use rights for residential property is less than 70 years, it shall be renewed automatically up to 70 years. The obligees should pay the balance of transfer fees between the time of getting the right and the term of 70 years which is caused by the renewal of the term. And the government should not ask for other fees. As to the automatic renewal of construction land use rights for residential property which is upon expiry of term of 70 years, it shall be seen as a right of permanent use once obtained, which makes it be a permanent usufruct right. This can not only protect the state ownership of the land, but also solve the urgent needs of people for living and working in peace. After confirming construction land use rights for residential property is a permanent usufruct right, the obligee should pay the tax of using land to the owner of land which is the state.

Construction Land Use Rights for Residential Property; Expiry of Term; Automatic Renewal; Core Values; Permanent Usufruct Right

2016-05-05

教育部人文社科重点研究基地重大项目“编纂我国民法典的重大问题研究”(15JJD820009)。

杨立新，中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员，博士生导师(北京100872)。