环境公益诉讼中行政机关的原告资格

高美艳

(太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)



环境公益诉讼中行政机关的原告资格

高美艳

(太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)

摘要：随着新《民事诉讼法》和《环境保护法》的颁布，环境公益诉讼制度在我国正式确立。长久以来有关环境公益诉讼原告资格的争论从未休止过，其中对环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门(简称环境管理机关)原告资格的分歧较大。笔者认为，虽然环境保护法的修改意在与民事诉讼法进行衔接，但是其中对于环境公益诉讼原告资格的规定却没有把握住民诉法第五十五条的立法原意。仅仅将环境公益诉讼的原告资格赋予公益性社会组织的做法还有失偏颇。因此要扩大环境公益诉讼的原告范围，即赋予环境管理机关环境公益诉权更具优越性，这样不仅可以提高司法效率、有效保护环境公益，而且还对推动环境公益诉讼的发展具有重要意义。

关键词：环境公益诉讼；环境管理机关；适格原告；环境公益

一、学术界有关环境管理机关作为环境公益诉讼原告的争论与借鉴

(一)关于环境管理机关的环境公益诉讼原告资格，理论界主要有三种观点

1.不宜赋予其环境公益诉讼原告资格。其理由如下：第一，环境管理机关拥有法律赋予的行政管理权，而提起环境公益诉讼具有司法属性，不属于具体行政行为、不具有行政管理权的属性，那么赋予环境管理机关环境公益诉权将与其作为行政机关的宪法职能相悖。第二，环境管理机关提起环境公益诉讼将会打破诉讼平衡。事实上，“环境公益诉讼侧重于程序启动者的公益目的性”[1]，而非公益诉讼启动者的特殊身份。根据国家机关结构功能的特点和人权保障的要求，不同领域事务应由不同的公共权力相匹配来管理。对于非由公共权力管理的领域，任何公权力都不得涉足，特别是私权领域。那是因为私权领域遵循的是平等主体间的意思自治。如果赋予环境管理机关环境公益诉权就会则打破了平等主体之间的意思自治，即变成了行政主体与行政相对人之间的关系。第三，环境管理机关提起环境公益诉讼会掩盖行政失误。[2]赋予环境管理机关提起环境公益诉讼的权利将使其应当履行的行政职责和应具备的决策能力遭到弱化，与此同时公民和公益环保组织起诉环境管理机关不履行或怠于履行环境管理职责的权利也遭到侵害。

2.支持环境管理机关作为环境公益诉讼的原告。支持的理由有：首先，环境管理机关有着其他诉讼主体所没有的专业信息资源和人才优势。在证据的搜集上，环境管理机关不仅掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的专业信息，而且还可以与其他部门协商调取相关资料。在人才和技术鉴定方面，环境管理机关拥有专业的环境监测、检测、鉴定的设备以及鉴定机构，同时还为其配备了一批高素质的专业人才来做技术支持。其次，环境管理机关的环境执法权受地域限制。在这种情况下，赋予环境管理机关以原告的资格提起环境公益诉讼，能克服其作为行政机关拥有的行政管理权自身的局限性[3]，同时起到双赢的效果，既保护了社会公共利益，又弥补了行政执法不足。最后，环境管理机关提起公益诉讼，表明了政府支持的态度，法院在处理该类诉讼案件时，遇到的压力和阻力相对较小，其最终的审理结果不会与政府发生冲突。

3.赋予环境管理机关有限的原告资格。持这种观点的学者认为[4]，环境管理机关有权提起环境公益诉讼，但前提是环境管理机关“穷尽行政权”也无法达到保护环境公益的目的。

(二)国外典型国家的做法

通过赋予环境管理机关环境公益诉权，向破坏、污染环境或有可能破坏、污染环境的主体提起公益诉讼来保护环境公益是国外的典型做法。其建立的理论基础是“环境公共财产论”和“环境公共信托论”。在全世界范围内，现已有很多国家都是通过赋予环境管理机关公益诉权的方式来维护环境公益。但是其涉及的类型主要是纯粹的生态损害赔偿。例如美国的《超级基金法》、《国家环境补偿及责任法案》和《国家清洁饮用水法》中的规定；俄罗斯联邦《环境保护法》中第五条和第六条也有相关的规定。

以该种方式来维护环境公益，能够充分发挥环境管理机关在专业人才和技术装备方面的优势。最重要的是能够很好地解决复杂的环境污染案件，例如环境污染的多样性和潜伏性较长的问题。同时由于环境管理机关拥有较强的经济实力还能够保障诉讼的顺利展开。

(三)借鉴

对于学术界内的三种争论观点，笔者比较倾向于第三种观点。为此对于环境管理机关的起诉范围、诉讼地位做了如下规划。

1.诉讼范围的规划

(1)对于涉及部分公民个人享有的环境权益，主要是指在特定的环境条件下产生的涉及个人人身权益和财产权益的环境公益。其具备两个主要特征：第一，以部分公民个人赖以生存或者生活所需的环境而产生的人身权益和财产权益为限。例如，化工厂排放有毒气体致使附近居民产生的各种疾病；侵犯公民个人依赖环境产生的矿山开采、水产品养殖等自然资源开发利用权。[5]第二，这种公益仅由部分公民个人享有，属不特定多数人，而非全体民众，是私权领域。但由于其具有人数不特定的特点，也表现出了一定社会性和公益性。因此，可以说成是对“准环境公益”的侵犯，这时受害的公民则仍可以选择自己直接提起诉讼、选定代表人诉讼或者通过环境管理机关代表其提起公益诉讼的方式来维护自身的合法权益不被非法侵犯。

(2)对于涉及全体民众的环境权益，主要是指公共环境下产生的涉及全体民众公共利益的环境公益，包括以下两种。第一，关于环境资源产生的经济利益的环境经济公益，例如海洋生物资源、淡水生物资源、动植物资源等等。第二，对于生活、生态环境起生态支持和生态调解功能的环境生态公益。[6]公共性环境公益是典型的公共物品，环境公益的本质即为此。所以，当此种公益受到损害时，很多公民会因涉及公共利益放弃诉讼而选择逃避，这样作为国家行政机关的环境管理机关就应该以原告的身份介入诉讼，来防止民众萌发“搭便车”的自私心理，进而更好地维护公共性环境公益。

2.诉讼地位的规划

环境管理机关必须以自己的名义直接提起诉讼，进而成为环境公益诉讼的原告方。而其所提起的诉讼主要针对的是公共性环境公益。此外，环境管理机关也可以对环境违法行为采取民事诉讼的方式加以解决[7]，但诉讼解决方式必须是在依法执行的行政措施无法解决，或者污染者拒不履行行政决议，才能进入民事诉讼程序。

二、环境管理机关作为适格原告的合理性

1.行政管理手段的滞后性，使得环境管理机关的行政性功能不足。当环境损害发生后，环境管理机关的主要行政管理手段就是事后救济性的行政处罚。同时在行政法领域中还要遵守“合法行政原则”，所以我们可知纳入行政管理范围的行为必须是法定的，再加之法律具有明显滞后性的特点以及当法律规定存在空白时，环境管理机关行使职权是要受到限制的。然而通过提起环境公益诉讼这一问题将会迎刃而解。

2.从行政相对人内心接受的难易程度来讲，其更愿意接受法院这个中立第三方公正的判决。环境管理机关通过社会契约和人民主权理论取得了对社会公共事务进行管理的权力，同时其行使的行政权力都是与人们的切身利益息息相关的。所以在环境损害事实发生后，行政相对人面对将巨额的行政处罚罚款和环境污染后期的治理费用交给行政机关处理时，其更愿意选择通过诉讼的方式解决问题。因为一直以来行政相对人就对处于强势的环境管理机关有抵触情绪，加之面对高额的环境污染处罚时，则更是如此。

3.从环境公益诉讼与环境行政执法的关系来看，二者并不冲突。[8]通常来讲，当环境公益受到损害时，我们可以通过寻求行政权利救济和司法救济这两条途径维权。虽然环境管理机关通过行政执法追究违法者的责任更为高效，但是，在超出环境管理机关的管辖范围时，其对于违法行为进行行政处罚就力不从心了。因此在这种情况下赋予环境管理机关环境公益诉权则是必要的，其法理依据来自立法上的行政管理权，因为保护环境公益是其法定职责，当存在侵害环境公益的行为时，履行职责是其法定义务，环境公益诉讼不过是赋予其维护环境公益的一种手段而已，也可以说是行政执法的一种“特殊手段”。所以，环境公益诉讼与环境行政执法并不矛盾，其在本质上是环境行政执法的一种补充。

4.依据“环境公共财产论”和“公共委托论”的相关原理可知，环境管理机关承担保护环境公益的义务来自于全体国民的授权，即负有通过各种措施和途径加以对环境进行保护、改善、治理和管理。同时环境管理机关还负责制定环境质量标准、污染物排放标准等技术标准，对于在其行政管辖范围内污染环境的违法行为有权通过行政手段加以解决，但问题的关键在于无法对实际受到损害的公民个人或者国家的环境利益、经济利益进行保护。因此，有必要赋予其环境公益诉权，进而来更好地保护环境公益。[9]

三、对环境管理机关起诉资格的制约

为了防止环境管理机关职权的过度膨胀，必须对起诉资格加以严格限制，以使这一权利得到合理运用。所以，应该从以下几个方面对起诉资格加以制约：

第一、环境管理机关要遵循“相关性原则”，即只能对自己管辖职责范围内的具体违法行为提起环境公益诉讼。例如海洋环境行政管理机关只能针对侵犯海洋环境的违法行为进行起诉。

第二、由于环境管理机关提起的环境公益诉讼本质上还属于民事诉讼，所以其提起诉讼的前置条件必须是既有的行政手段无法解决环境公益损害赔偿问题。

第三、环境管理机关提起诉讼时还要考虑“必要性问题”，“必要性”的判断标准是环境管理机关穷尽了其职权范围内的所有行政手段还无法充分保护环境公益时，才可以以原告的身份提起诉讼。

第四、环境管理机关在没有获得权利人授权之前不得对当事人的实体权利进行处分，这样做的目的是为了确保环境公益受到损害时权利人的利益能获得最大程度的保护，即要保证其诉讼行为的正当性与规范性。

第五、建立中立第三方监测、鉴定机构。[10]环境管理机关其自身在技术水平方面的优势反而是环境公益诉讼被告所要质疑的对象之一。所以只要是由其所属的监测和鉴定机构出具的报告以及环境损害评估意见都有可能被质疑。那么，环境管理机关必须去搜集与“当事人无利害关系”的第三方出具的鉴定、监测报告作为起诉的证据，也只有这样才能使诉讼更加公正、被告方心服口服。

四、结语

随着日益严重的环境问题逐步威胁整个人类的生存与发展，人们的环境保护意识有了很大的提高。但是，仅仅通过传统的环境管理机关的行政手段不足以有效解决已经发生的环境问题和维护环境公益，这时环境公益诉讼就作为解决环境问题的有效手段应运而生。从环境公益诉讼长远发展的角度来看，环境管理机关优于其他公益诉讼主体[11]。环境管理机关不仅有着行政职能方面的优势，而且在经济后盾、信息获取、专业人才、诉讼效率、执行等方面也优于公民个人、公益性环保组织。在赋予环境管理机关环境公益诉权的同时，还需对环境管理机关的起诉资格进行约束以防止环境管理机关职权的过度膨胀，只有这样才能保证环境管理机关在环境公益诉讼中的正当地位及权利，有效保护环境公益，进而推动环境公益诉讼的发展。

参考文献

[1]敖双红.公益诉讼概念辨析[J].武汉大学学报，2007(2):250-255.

[2]王小刚.为什么环保局不宜做环境公益诉讼原告[J].环境保护，2010(1):54-55.

[3]肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察[J].中国法学，2007(5):129-146.

[4]徐祥民.环境公益诉讼制度研究——以制度建设为中心[M].北京：中国法制出版社，2009：3.

[5]王灿发.环境法学教程[M].北京：中国政法大学出版社，1997：135.

[6]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京：中国政法大学出版社，2001：249.

[7]杨朝霞.论环保机关提起民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立[J].中国环境法治，2011(1):105-114.

[8]蔡守秋.环境资源法学教程[M].湖北：武汉大学出版社，2000：235.

[9]李传轩.环境公益诉讼原告资格的扩展及其合理边界[J].法学论坛，2010(4):82-87.

[10]王小刚.对环保部门当原告的些许疑虑——谈昆明小哨畜牧小区污染案环保局角色定位[J].环境保护，2011(Z1):52-54.

[11]张敏纯，陈国芳.环境公益诉讼的原告类型探究[J].法学杂志，2010(8):8-10.

(编辑：佘小宁)

The plaintiff qualification of the administrative organ in environmental public interest litigation

Gao Meiyan

(LawSchool,TaiyuanUniversityofScienceandTechnology,Taiyuan030024,China)

Abstract:The environmental public interest litigation system in China was formally established along with the enaction of the new Civil Procedural Law and Environmental Protection Law. The debate on plaintiff qualification in environmental public interest litigation has never stopped, among them the debate on plaintiff qualification of the environmental protection authority and other departments responsible for environmental protection supervision and management (hereinafter referred to as the environmental management authorities) is fiercer. Although the amendment of Environmental Protection Law aims to link with Civil Procedural Law, it has not grasped the legislative intent of Article 55 of Civil Procedural Law. It is a bias to vest the plaintiff qualification of environmental public interest litigation only to the public welfare organization. The plaintiff qualification scope should expand to include the environmental protection authorities, improve the judiciary efficiency, protect public interest, and promot the development of environmental public interest litigation.

Key words:Environmental public interest litigation；Environmental management authorities； Qualified plaintiff；Environmental public interest

基金项目：山西省软科学研究项目(2015041031-2)；山西省哲学社会科学“十二五”规划2013年度课题 (w20141018)

作者简介：高美艳(1981-)，女(汉)，山西昔阳人，副教授，硕士，主要从事诉讼法方面的研究。

收稿日期：2015-12-09

中图分类号：D925

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)04-0278-04