农村群体性事件中农民意见表达法律制度研究

张之光

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)



农村群体性事件中农民意见表达法律制度研究

张之光

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

摘要：在我国，随着社会高速发展，农村群体性事件的数量出现上升趋势，对于社会的影响也越来越严重，甚至已成为制约我国农村经济发展，影响社会稳定的重要因素。这一现象暴露出我国在农民意见表达法律制度方面存在不足，对此，本文就选举制度、村民自治制度、信访制度、集会游行制度等法律制度存在的不足提出诸如完善选举法、村委会组织法等法律规范，加快制定信访法，明确信访机关权责及规范信访机关行政行为，降低集会游行示威的限制，从而建立健全顺畅的农民意见表达法律制度，从而从根本上预防和减少农村群体性事件的发生 。

关键词：农村群体性事件；农民；意见表达

当前我国农村群体性事件的数量呈上升趋势，涉及的领域越来越广，采取的方式也越来越趋于多样化。农村群体性事件数量出现增多的趋势，其原因是多方面的，一方面是我国正处于转型时期，各种社会矛盾冲突积聚，成为农村群体性事件频发的社会原因；另一方面，农村基层群众利益表达的法律制度存在缺陷，农民的一些合法利益诉求不能通过合法渠道来表达，积累的矛盾冲突及不满情绪在一定契机下爆发而发展成为群体性事件；同时某些行政机关工作人员存在执法不规范，甚至在执法过程中存在违法的情况，这就会堵塞农民自由表达自己意见的渠道，从而激化矛盾。本文重点分析我国在农民意见表达法律制度方面的缺陷，并提出防范的法律对策。

一、我国农村群体性事件的性质及特点

(一)我国农村群体性事件的性质

农村群体性事件是指与农村或农民有关的，由某些社会矛盾引发，通过不合法的规模性聚集，采取一系列如集体上访、非法集会、骚乱、暴乱的方式，对社会造成负面影响的群体活动。一般认为是一些具有共同利益的农民群体为实现自身目的，或表达诉求和主张，或争取和维护自身利益，或纯粹发泄不满、制造影响，采取冲击、游行等方式向党政机关施加压力，甚至发生聚众闹事，打砸抢等恶性暴力事件[1]。

农村群体性事件由于其在发生的原因方面，经常是由于基层人民政府对某些涉农问题处理不当引发的，同时在客观方面也会使基层政府的威信下降。因而，一些基层工作人员往往心里上对农村群体性事件极其排斥，把农村群体性事件定义为一种负面事件，一些基层领导甚至上纲上线为阶级斗争。但我们客观分析农村群体性事件的发生原因及利益诉求，农村群体性事件主要还是农民们不符合法律程序的一种意见表达形式。在客观上对正常社会秩序造成了一定的损害，但在动机方面有值得同情之处。因而在政治学角度，农村群体性事件从本质上应定义为人民内部矛盾[2]；而在法学角度，农村群体性事件是没有法律依据的违法活动。

(二)我国农村群体性事件的特点

群体性事件类型多样，特点也不尽相同，与其他群体性事件相比，农村群体性事件的特点表现为：

1.参与主体为农民群众与基层政府

现阶段我国农村群体性事件主要由农民群众与基层政府之间纠纷引发。以前，农村群体性事件大多是由农民群众因自然资源或宗族纠纷而引发，现在则由以往农民群众自身之间纠纷引发转为主要由农民群众与基层政府之间纠纷引发。从近几年发生在我国的农村群体性事件来看，大多数农村群体性事件的发生地一般是在乡(镇)、县两级行政区域。省级以上行政区域较为少见。而县、乡两级政府也正是面对农村的基层政府，说明农村群体性事件的参与主体主要为农民与基层政府。

2.农村群体性事件呈现组织化趋势

长期以来，农民习惯于凭感觉去评价是非，随着文化水平的提高和民主法治宣传的普及，农民对公共事物的参与，已经从被动向积极主动转变。当发生一些农民利益受损的请况时，农民开始有目的、有计划的以群体性事件的形式来抗争，以达到自身的利益诉求[3]。我们从近年发生的贵州“瓮安事件”、云南“孟连事件”来看，都可以发现在这些事件发生过程中，都具有计划周密、目的明确，呈现组织化趋势的特点。

3.动机合理性与行为违法性的冲突

农村群体性事件中所体现出的农民们的利益诉求往往具有一定的合理性。由于长期受儒家“温良恭俭让”思想的熏陶，我国农民在面对冲突时，一贯以“退一步海阔天空”的心态来对待。尤其面对政府及工作人员，习惯于保持顺从、忍让的态度。只有迫不得已，才会采取与行政机关对抗的方式。比如在由征地纠纷引发的农村群体性事件中，往往是基层政府侵害农民权益在先，农民们在得不到合理解决的情况下才采取过激的行为。正是由于长期的行政机关的不作为或渎职行为导致农民对行政机关的失望与不满，才使得温顺的农民被迫采取破釜沉舟的方式来解决矛盾。而群体性事件这种非理性解决方式在我国目前的法律中却没有法律依据。因此，农民们的抗争行为就从起初出发点的合理演变成为行为上的违法甚至抗法，参与人员的角色也从受害者转变为加害者，导致严重违法行为，造成违法后果。这种动机的合理与行为违法性的冲突也往往使的执法人员面临情与法的艰难选择。

二、我国农村群体性事件中农民意见表达法律制度存在的不足

农村群体性事件引发的原因是多方面的，包括各种社会及经济方面的因素。本文仅从农民意见表达法律制度的角度分析其原因。

(一)基层人大代表遴选制度存在的不足

人大代表是由人民选举出来的，代表人民群众的利益。也是替人民传递意见，表达人民意愿的代言人。《人民代表大会组织法》第41规定：全国人民代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求。这一条要求的是要与群众密切联系，听取人民的心声，反映人民的疾苦。但是在现实中被选取的人大代表从基层来的很少，真正的农民更少。即便有些从农民中选举出来的代表，这些代表也属于农民中的精英分子，他们往往已经长期脱离农村生活，或长期脱离农业劳动。这些人大代表缺乏与普通农民的实际沟通，对于一些例如拆迁等触及弱势农民利益行为的事件，缺乏了解。同时由于其社会地位的上升，普通农民可能受到的侵犯，也不可能降临其身上，故而在利益上与普通农民也没有关联，所以很难代表底层农民的利益。所以在现实生活中农村弱势群体在遇到问题时，很少农民找人大代表，导致农村人大代表与农民的脱节。也使得农民的真实 意愿难以表达出来。因而有必要改革我国的农村基层人大代表的遴选方式，确保选出真正农民利益的代言人。

(二)村民自治制度中存在的不足

村民委员会是我国农民群众参与社会管理，实现权利的主要方式。也是农民们向上级政府反映民声民情的重要渠道。但是目前我国《村民委员会组织法》中，关于村民自治中自身意见表达的规定过于笼统。《村委会组织法》明确规定了村民委员会进行村民自治的权利，但除了赋予成年村民选举权和被选举权外，没有规定村民其他参与管理自身、管理社会的权力，更没有规定对村民委员会行使权力的监督和处罚方式，所以在实践中村民委员会就算行使权力不当，甚至滥用权力，也不会受到应有的惩罚，导致现实中发生很多类似贿选、假公济私的现象发生[4]，村民的权利受到损害也不能及时、客观地向上级政府表达出来。从而引发了一些群体性事件。因而如何完善村民自治制度，让村民委员会真正成为农民们表达自己真实意见，反映农民真实疾苦的组织就成为我们改革的目标。

(三)信访制度存在的不足

信访是法律赋予农民反映问题的权利的一种渠道，农民按照法律赋予的权利，运用合法手段，向政府反映自己的利益诉求。本来应是农民意见表达的主要的合法方式，但是信访这种方式在实践中能解决的问题很少，导致信访效率极其低下。[5]究其原因，是因为信访制度存在以下不足：

1.信访部门定位不明

实践中信访部门看似权力不小，职能宽泛，大包大揽各种社会问题，但实际上其调解协调能力十分有限，缺乏解决上访问题所需要的实际权力，能解决的问题却少之又少。[6]而且有些行政部门领导混淆信访与维稳的关系，视信访人为心腹大患，常让信访部门人员对上访人员围追堵截，甚至使用暴力手段。不仅没有发挥信访部门传递农民群众的民情民意，理顺农民群众表达自己的利益诉求的渠道，反而起了堵赛农民群众向上反映实情的道路，激化了矛盾。

2.信访部门职能不清

我国现阶段信访机关，从横向来说，有党委信访部门，政府信访部门及两院信访部门。职能交错，且缺乏必要沟通。从纵向上来说，信访部门之间没有上下级领导与被领导关系。这些众多的信访部门造成各个机关之间互相推诿，互相扯皮。导致很多信访资源的浪费。同时信访人在诸多相关部门之间来回跑，不知道到底归哪个部门管。 使得农民群众通过信访机关表达自己意见的愿望落空。

(四)集会制度存在的不足

依法集会、游行、示威是法律赋予公民积极有效的发表意见、表达诉求的手段，我国为了保障公民的这项权利，专门制定了《集会游行示威法》。但是我国《集会游行示威法》对于宪法赋予公民的集会、游行、示威的基本权利进行了过多限制。[7]比如公民不得在其居住地以外的城市参与当地公民的集会、游行等活动。还有集会、游行、示威实现必须经过市级以上公安机关的批准，程序非常复杂，要求十分苛刻，而且各级政府机关也对此十分敏感，对于审批事项是小心谨慎、畏手畏脚，对于一些完全合理合法的要求也不敢或不愿做出审批，使得宪法规定的公民基本政治自由得不到良好体现。[8]再有《集会游行示威法》针对不许可集会游行示威申请的复议决定属于行政复议终局型，相对于其他具体行政行为可复议可诉讼的形式，减少了公民申请权利的法定渠道。所以说当前我国《集会游行示威法》对于公民的基本政治自由的权利更多的是保持消极限制的态度，而不是积极引导，这对疏导社会情绪，缓解社会矛盾来说，是弊大于利的。

三、农村群体性事件中农民意见表达法律制度的完善

农村群体性事件的发生，从本质上来说，是由于农民意见表达机制的不通畅造成的，因而建立通畅的农民意见表达法律制度是缓解或解决农村群体性事件的关键所在。

(一)人大代表遴选制度的完善

增加农民人大代表，特别是基层农民代表是让农民的意见得以顺利表达的重要渠道。现阶段农民群众既是一个庞大的利益群体也是一个庞大的弱势群体，只有农民真正的自己代表自己，才能更好的反映自己的愿望与诉求，才能真正的参与管理国家事务。2010年我国对《选举法》进行了重大修改，城市和农村按照1∶1比例选举人大代表是选举法修正案的重要内容，人大代表城乡按相同比例选举这一修改对于我国以往选举制度来说无疑是巨大进步，对于广大农民来说无疑是个福音。但整体上来说，目前我国人大代表中真正农民代表数量仍然较少，特别是来自基层农民人大代表数量过少。因此《选举法》应该进一步明确农民代表在各级人大代表中的比例，尤其增加县乡两极人大中的基层农民人大代表。真正增加农民代表的数量，使其能更准确、更真实的反映农民这一群体的利益诉求。[8]

(二)村民自治制度的完善

农民意见直接表达是村民自治的重要内容。而《村民委员会组织法》是我国农村开展村民自治工作的基本法律依据，这部法律对于保障农民意见表达权利的作用毋庸置疑。所以尽快完善《村民委员会组织法》已是迫在眉睫。目前我国《村民委员会组织法》不仅没有对乡镇基层政府指导村委会工作的限制，也缺乏针对村委会行使权力的监督机制。因此完善《村委会组织法》应该一方面限定乡政府的权力范围，规范其对村委会的指导行为。避免乡镇政府以指导名义干预村民自治。另一方面完善法规内容，严格明确村民委员会在行使权力时的责任主体，明确对于违规违法人员的处罚细则，一旦村委会在管理村民自治的事务中出现违反程序，滥用权力，破坏规则等违法行为，就应严厉追究责任主体的行政责任和法律责任，从而使村委会自治活动的监督工作落到实处，让权力在阳光下运行，增加村民委员会行使权力的公信力，减少农村群众与村民委员会产生矛盾冲突的可能性。

(三)信访制度的完善

信访是我国公民表达自己意见最直接的渠道，而《信访条例》是信访这种方式在目前直接的法律依据。但《信访条例》却亟待完善。体现在以下几个方面：

1.加快制定《信访法》

我国当前所适用的《信访条例》是2005年通过的，作为一部行政法规，其法律位阶和法律权威还不够高，这在具体的法律适用过程中，难免会使人轻视，从而影响其适用效果。因而制定一部法律位阶更高的《信访法》，把信访工作提高到单行法律的层面 ，提高信访法律法规的权威性，可以更好的应对当前我国信访工作的严峻形势。

2.明确信访机关的权责

完善信访制度首先要明确各级信访机关的权力和责任。明确信访机关的法定职责，将各个机关具体职责告知公众，避免信访部门之间互相推诿、上访人漫无目的来回奔走的现象发生。实际上，赋予了信访机关解决问题的实际权力，也就明确了信访机关应该承担的责任，避免发生权责错位的现象，使信访机关走出尴尬境地。

3.规范信访机关行政行为

信访机关是一个直接面对公民的服务机关。基层信访机关的工作行为直接影响农民们意见表达权利的实现。因此本着宜疏不宜堵的信访原则，规范信访工作人员的接访行为，杜绝使用不合理不合法的方式阻拦上访人，甚至迫害上访人的现象的发生。提高基层信访工作人员工作能力，积极引导科学化人性化行政，让农民群众反映民情民意的渠道更加通畅，也就从根本上减少了农村群体性事件的发生。

(四)集会制度的完善

集会游行示威是我国《宪法》中明确赋予公民的一项基本权利。是公民言论自由权利的一项延伸性权利。它也是农民们表达自己合理意愿的一种重要形式。但现行《集会游行示威法》在集会游行示威的方式上要求限制太多。我国现阶段采用的是许可制，也就是说如果要进行游行，必须经过有关部门的许可。但是许可条件通常非常苛刻，并涉及到很多政府部门，因而经过官方许可的游行行为凤毛麟角。所以要完善《集会游行示威法》，应该减少群众行使政治权利的不合理限制，才能更好的缓解社会矛盾，抑制和防止大规模群体性事件的爆发。我们可以借鉴国外的登记证度，也就是在控制人数规模在较少数量且保证以和平的方式下进行的集会活动，视为合法活动。只需要通过形式审查和登记后就可以举行游行，同时要明确责任主体，为游行行为和违法乱纪的群体性事件经行清晰的划分，这样既能保证公民的游行权，又能维护社会稳定。

农村群体性事件的预防和控制是我国当前维护国家稳定的重要任务，而对农村群体性事件的预防从根本上来说应采取宜疏不宜堵的策略，因而及时疏导农民之间以及与基层政府之间的矛盾，建立农民顺畅表达自己意见的各种法律机制与渠道，及时化解矛盾，防患于未然，才是解决农村群体性事件的根本之策。也只有这样才能更好地维护广大农民群众的根本利益，促进社会主义民主与法制建设不断完善，最终实现社会的长治久安。

参考文献

[1]刘亚军.关于当前群体性事件的思考[J].江南社会学院学报，2010(2)：31-34.

[2]李国波.农村群体性事件法律研究[M].广州：中山大学出版社，2010：25-26.

[3]麻宝斌.中国社会转型时期的群体性政治参与[M].北京：中国社会科学出版社，2009：111-112

[4]戴小冬.村民自治的法学思考[J].哈尔滨师范大学社会科学学报，2013(3)：29-31.

[5]李春彦.聊城市基层信访工作的问题与对策研究[D].济南：山东大学，2012.

[6]王爱红.新时期信访工作中存在的问题及其法治化探讨[J].决策探索，2011(14)：42-42.

[7]李文芳.新形势下群体性事件的法律思考[J].肇庆学院学报，2013(3)：16-19.

[8]张义清.社会群体性事件的形成机理与法治对策[J].法治研究，2011(2)：60-66.

[9]陈开来.社会转型期群体性事件法律成因分析及对策[J].科技信息，2010(29)：819-820.

(编辑：佘小宁)

Study on legal system on farmers' express opinions in rural group incident

Zhang Zhiguang

(InstituteofPublicAdministration,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

Abstract:With the rapid development of the society, the number of rural group incidents in our country is on rise, which produces more and more serious effect on our society and even restricts the development of rural economy and influences social stability. The phenomenon shows China's deficiency in legal system on farmers' opinion expressing. With regard to the shortcomings of the legal systems of the electoral system, villager autonomy system, petition system and rally system, the paper suggests to improve the electoral system and village committee organization law, speed up developing petition law, specify the responsibility of the petition authorities and standardize their administrative behavior, reduce the restriction of rally in order to establish sound legal system on farmer opinion expressing and prevent rural group incidents.

Key words:Rural group incidents; Farmers; Opinion expressing

基金项目：山西省社会科学界联合会项目(SSKLZDKT2012092)

作者简介：张之光(1976-)男(汉)，山西原平人，讲师，硕士，主要从事三农法学方面的研究。

收稿日期：2015-11-30

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)04-0248-04