“空心村”治理的法律意义分析

游文亭，冯军

(1.对外经济贸易大学 法学院,北京 100029；2.山西农业大学 公共管理学院,山西 太谷 030801；3.北京林业大学 生物科学与技术学院,北京 100083)



“空心村”治理的法律意义分析

游文亭1，2，冯军3

(1.对外经济贸易大学 法学院,北京 100029；2.山西农业大学 公共管理学院,山西 太谷 030801；3.北京林业大学 生物科学与技术学院,北京 100083)

摘要：“空心村”问题屡见不鲜，各学科研究者投入了很大的热情，但法学方面研究者甚少。“空心村”问题的产生原因已在各学界达成共识，但由于分析角度不同，分析的治理意义也不尽相同，各学者依此而提出的对策也不应当一概而论。本文提出“空心村”治理的法学意义，包括对宪法、土地管理法律法规、教育法律法规、环境法等法律的维护和遵循，以及对整个法治建设的推进都有重要意义。

关键词：空心村；治理；法学意义；

李克强总理在2013年邀请两院院士和有关专家就城镇化问题座谈时，关于土地流失、农村空心化等一系列“乡村病”问题一再被提及。越来越多的农民进入城市，空置下来的房屋不能得到有效利用，加之村庄规划严重滞后等原因，宅基地普遍建新不拆旧，新建住宅向村庄外延扩展加大了原始村庄的外延结构，用地规模扩大也使原本不够完善的基础设施显得更加不足，进一步加剧了土地的废弃。“空心村”作为乡村病的主要问题之一，是我国农业、农村、农民经济发展的主要制约因素，也是我国土地管理相关法律法规没有得到切实有效实行的突出表现和不利后果，积极治理“空心村”对现今走在依法治国道路上的中国来说有重要法律意义。在分析“空心村”问题的产生基础上，提出治理“空心村”的法律意义所在，顺应治理方案势在必行的出台。

“空心村”一词具有双重含义：第一层是经济意义上的“空心”，主要指大批青壮年劳动力等骨干人口的外流。城市化进程加速，吸引一批又一批的年轻劳动力进城务工，而这些青壮年大多文化素质较高，农村里留下来的基本上是妇女儿童和老弱病残，无法为当地创造更高的经济利益，这是一种因村民骨干外流而形成的经济“空心”；第二层是地理意义上的“空心”，主要指现有土地和房屋的抛荒与闲置。务工者在城市中务工赚钱回到家乡最先选择的就是翻盖或新建房屋，由于进城后思维观念的转变，他们会更多地考虑新建房屋的区位地段，在缺乏科学合理的整体规划下，不顾新建房屋周围基础设施是否配套而将住宅建在靠近国道、省道沿线一带，使原有旧村庄设施废弃，大量宅基地和土地被闲置抛荒，形成地理意义上的“空心”。这两种原因交织的“空心村”在我国普遍存在，并快速蔓延。

一、“空心村”问题的产生

“空心村”问题*“空心村”是由于农村地理、经济、服务、人口、文化等资源及社会公共设施等多项要素向四周迁移而导致内部空心，所形成的一种农村生态失衡的农村形式。是目前社会广泛关注的“三农”问题之一，各个学界对此展开了多项调研并进行了深入分析，包括地理学、社会学、建筑学、历史学、政治学、经济学等不同形态的学科，但法学方面对此问题的研究尚少。不同学科调研与分析方法大相径庭，由此提出的治理对策意见不一，然而学者们对此问题的形成基本达成了共识。从形成原因看，“空心村”可以分为两类：一类是农村人口外流，导致农村房屋、土地无人打理而形成空心，称之为“外因空心村”；另一种是本地人“建新不弃旧”使农村大量旧房屋老化，无人居住打理，进而导致的村镇空心，称之为“内因空心村”。

分析这两类“空心村”的成因，主要包括：

1.经济原因：农村经济相对城市落后，村镇周边没有特色产业，留在村中赚不到钱；还有一些村镇领导在整改村镇工作中“重面子”，却无法顾及村镇居民生活便利的“里子”，村民生活极为不便；加之农村基础设施不完善，村镇基础设施建设过于依赖公共财政，总体投入不足，越来越多的村镇居民愿意涌向大中型城市换取更多的经济利益和更为便利的生活；

2.文化原因：首先，封建迷信，建屋看风水，盲目、随意地占地霸地，认为种地不如收租来钱多，使得土地抛荒率非常高，有些村庄甚至几乎没有人务农；其次，所谓农村人被城里人看不起的思想观念，使得一些人宁愿披星戴月地生活在城市也不愿悠然惬意地生活在农村；再次，严重的小农意识使许多村民即使长久居住在城镇，也不放弃村镇的老旧宅基地，认为老宅乃是祖宗遗留产业，只能代代相传，否则即为“败家子”；

3.法律制度原因：我国土地管理法律体制和宅基地制度存在一些缺陷，如土地流转容易、宅基地规划不当、违建审批不严、土地归属不明确等，生活在农村的居民原本文化素质相对较低，法律意识淡薄，加之农村土地归属和流转执法力度不够，使村民对土地的占有变得更加肆意。[1]上述三点原因基本可以概括农村人口外流的动机及空房空地的产生根源，正是基于此，造成我国大量“空心村”的产生和迅速发展。

在许多农村，法律如同一张纸，与现实充满了冲突。从我国根本大法到《土地管理法》等法律、再到各级土地管理条例、规章、办法、意见，都强调不允许一户多宅或宅基地面积超标，但很多农户视法规于不顾，明知违法而故意为之。是按法条规范来收回这些土地，还是“入乡随俗”坚持法不责众？需要一种解决方案来化解。

村庄空心、人口空心、资源空心、社会工作服务空心是对“空心村”现象的直观描述。我国目前除西藏外所有省、直辖市下属的村镇均不同程度地出现了空心化现象，北至黑龙江，南至海南，西至新疆，东至上海，范围之大，地域之广，令人瞠目结舌。据不完全统计，吉林延边有64.8%外流人口，海南省26.0%村镇不足50户居民，我国“空心村”大省——河南“空心村”面积高达600万亩*其中包括闲置土地约250万亩，一户多宅及宅基地超标土地约350万亩，共计600万亩。，其中，在焦作市的武陟县367个行政村中，空心面积达10 000余亩。然而，“空心村”不是中国特有，在发达国家，如日本、德国、法国都存在“空心”；此现象也非近年才出现，早在上世纪末，在我国河北出现了典型的“空心村”，村中无人种地，留守村镇的均是老弱妇儿，这与当时改革开放进入繁荣阶段，城市经济发展需要更多劳动力不无关系。21世纪初，越来越多的“空心村”开始出现，以河北、河南、山东调查报告居多，浙江、江苏村镇空心现象亦大量涌现。大量劳动力外流及现有耕地的普遍闲置，已严重制约了当地农村经济社会发展，也大大延缓了全市、甚至全省的经济发展。

二、治理“空心村”的法律意义

近十年来，随着城乡一体化进程的加速，“空心村”在数量、面积上呈快速上升趋势，其危害日益突显。首先，“空心村”直接影响农业发展，土地闲置本身就是阻碍农业发展的最大元凶，只有土地得到复垦、耕地面积增加，才能更快更好地实现土地持续利用，达到农业和社会持续发展；其次，浪费建设资金，制约农村经济发展，一部分农民攀比心理作祟，挣钱回老家便建新房，但新房往往因赶工期或贪图节约而使得拆旧建新频率加快。规划不合理，建房分散零乱，不仅加大了水、电、路、通信、公用设施等基础设施的建设难度，也极大浪费了村庄改造的配套资金，对于长期依赖公共财政建设配套设施的大部分村镇来说，是一种不小的经济压力。而建房投资过大，会直接导致农村生产性投资的短缺，引起村镇整体经济不均衡发展，长此以往形成经济障碍[2]；再次，农村留守人群文化素质相对低下，封建迷信残余力量在农村此起彼伏，于是“宗教热”和打牌赌博等不良风气开始蔓延泛滥，严重干扰村镇政治秩序和村民生产生活。

于是，治理“空心村”显得很有必要。治理“空心村”措施诸多，从宏观的政治经济调控手段到微观的生产生活改良措施，归根结底都是要得到国家法律政策的保障和政府的支持，这是依法治国的体现，也是顺应法治时代大背景的必然要求。从我国现有法律法规来看，涉及管理土地治理的法律法规有数十余部，基本完整地覆盖了村镇土地、环境、人口等规范、治理的各个方面，但一些地区，尤其是农村，在法律法规的执行方面显得力不从心。由此，治理“空心村”对坚持依法治国的意义是巨大的。

(一)对维护宪法的意义

“空心村”是维护宪法，冲破农村民主局限，走出治理参与困境行之有效的方法。人口空心化，最重要的是农村主力人口的外流，由于村中留下的都是“386199”人群，即妇女、儿童和老人，而这些人基本无法有效参与农村社会的治理工作。于是，原本应当由全体村民表决事项的“村民议事会”、“村民大会”也因村民骨干的缺席而无法按时召开，村务也很少能及时公开。大多数人的“弃权”使得有精力参与治理的村民形成了“小圈子”，村里的事“一人或几人说了算”，村民真正的意愿得不到表达，诉求得不到满足，村民大会成了“通知大会”，农村民主化的进程无法继续。[3]

我国农村奉行四大民主——民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，但村镇“空心”化往往使民主选举流于形式，骨干劳动力在外无法参与村镇事务管理，留守人员就更难做到真正的民主决策、民主管理、民主监督。这种对民主制度的长期忽略使村镇居民对“少数人说了算”习以为常，他们对村镇事务的自治积极性不高，直接放弃参与村务决策，或是依附、顺从于“小圈子”决定，于是农村民主成了“面子功夫”，使原本在农村就基础薄弱的民主制度，在“空心村”中更加得不到实施。民主是我国根本大法规定的核心内容之一，所以，冲破农村的民主局限，无疑也是维护我国宪法的有效途径之一。

(二)对维护土地管理法的意义

治理“空心村”是保护土地资源、加强土地管理，提高人均土地占有率的有效措施，是遵守我国土地管理法等法律法规的直接表现。村庄空心化，直接造成土地的闲置与浪费。我国一直以来的农业任务就是保护土地资源、大力提高耕地产量，原因正在于我国正在以7.0%的可耕地资源养活22.0%的人口，我国经济发展的软肋也正在于人均资源占有率低这一点。面临土地资源稀缺的国情，人民政府加大实施农田保护的力度，在各级规章中都反复强调“珍惜并切实保护可耕地”，从土地规划、审批、监管利用等不同层次不同方面明确、具体地规定农田保护制度与措施。然而，在城乡一体化大背景的带动下，各类非农用地需求与基本农田保护之间的矛盾日益突出，与此同时却存在大量将可用土地抛荒的“空心村”，这些土地既未还耕于农业生产，也未作为居住用地，却一直占用用地指标，无疑大大激化了国土资源的供需矛盾。[4]

如果“空心村”现象得不到防治，任其发展下去，造成极大的资源浪费，于国于民于私都是极其不利的。目前我国以《土地管理法》为主导的对土地资源进行管理的法律法规数十部，其宗旨都在于更好地管理和利用土地资源，以提高土地使用率，创造更多价值，但“空心村”废地、荒地这样对土地资源最直接的浪费，正是对法律、法规的直接违反，从违法审查角度去改变这种现象显得很有必要。可见，“空心村”的治理是维护与弘扬我国法治社会主义的直接表现。

(三)对维护教育法的意义

治理“空心村”是全面推进农村教育，提高农村人口素质，贯彻落实教育法律法规的良策。资源空心化和社会工作服务空心化，最直接的后果就是农村基础设施无法得到大力建设，尤其是教育，“没人读没人教”导致教育水平跟不上，于是更加“没人读没人教”，形成恶性循环。村镇内原本有一定文化基础的劳动力人口进城居住，这些人原本就比村镇留置人口有着更长足的智力支持，同时拥有创造更多经济效益的能力，如此，原本教育资源匮乏的村镇，在人才培养机制不健全的情况下，再加之农村骨干人口的大量流失，使乡村教育受到重重考验与长期冲击，发展陷入困境，无法冲出恶性循环的牢笼。于是，农村教育资源日渐薄弱，有些农村教育资源甚至归为零。也有更多的人选择去城市读书生活，而这些人在毕业后亦不会回到无法施展自身所学的农村，造成农村教师队伍“没补充又流失”的窘状。另外，农村教育资源极其缺乏，人口的大量外流亦使“一村一校、一校一师”现象更为严重。村镇人口子女进入城镇，面临的教育现状亦非常尴尬，城镇“按区划入学”限制严格，外来人口即使出得起高额的“入学赞助费”，也无法将子女户籍快速迁入理想学校的行政区划内，使得村镇人口子女教育面临又一个大障碍，长此以往，城乡教育水平相差甚远，我国人口素质水平参差不齐的局面将长期存在。

人才大量缺乏使得农村经济更难发展，直接导致更加贫穷的后果。治理“空心村”，最先得到保障的就是农村各种资源的回归，提高农村人口素质，使乡村教育资源形成良性循环。[5]各项社会工作服务人才回归，教育资源提升，可以带动农村其他各方面的大力发展，也是对我国教育法律法规的良好维护。

(四)对维护环境法的意义

治理“空心村”是改善农村生态环境的直接举措，是提高村镇居民乃至全国人民对环境法重视的有效途径。“空心村”现象横生，首当其冲便是老村生态环境的恶化。有调研报告这样描述“空心”后的废旧村庄：废弃房屋长期无人居住、无人修缮，有些已经倒塌仍无人问津；不少村民将老房旧屋用来圈养禽畜；有村民根据历史以来“谁占有谁拥有”的土地，堆置一些废弃材料等杂物，引来各种蚊虫攀爬飞咬；闲置的小型水库长年长满水草，所占土地面积达到十几亩。这些废旧宅基地由于没有人打扫管理，村内垃圾堆积、污水横流、杂草丛生、蚊蝇乱飞，严重影响居民身心健康。而改善不良的生态环境，村民可以从改善生活环境做起。以河北省保定市石佛镇东巷村为例，当地村民在空置地上建房或修院子，以自己旧宅基地面积为限尽量修大；在闲置土地上种树，将周围没有房子和树根的土地加工成为耕地等，效果良好。

拆除废旧、坍塌的房屋，合并闲散居民点，对农村用地全面、合理地规划，逐步将“空心村”“填实”，彻底改变旧屋破落无人管、新建住宅闲、散、分的落后模式。加强居住集中、规划整齐、基础设施完善的新型农村建设，进一步有效改进村庄布局、面貌，改变零、乱、散、差的农村现状，改善村镇居民居住环境，提高村民生活质量。[6]治理“空心村”，改善农村生态环境，完善基础设施，促进城乡一体化，缩小城乡差距，使更多的人愿意回归去建设发展新农村，也是对环境法的具体实施和立法宗旨的贯彻落实。

(五)对维护社会和谐的意义

依法治理“空心村”是维护农村和谐稳定，将积淀矛盾防患于未然的法律保障。“空心村”引发的村民矛盾远远大于普通村镇。村镇大量人口外流使废弃宅基地空闲已久，到第三、四代人后，邻居之间的土地界限必然会模糊。而今土地资源日益紧张，宅基地价值随之上涨，这些废旧宅基地的界限划分极可能引发家族内外的冲突，甚至引发整个村镇的矛盾，为当地长期的和谐稳定留下重大隐患。另外，为了占有土地、房屋或其他原因不愿外迁，一些年久失修的房屋内有老人看守居住，这些住户身体不便，长居于此生命受到威胁。除此之外，新建宅基地将村庄外延拉长，居住分散，使本来就不算集中的基础设施需求加大，而利用率却变低，相邻关系之间的水、电、路、通信等设施可能无法同时满足该区域内所有村民的需要，矛盾由此而生，阻碍农村社会的和谐有序的发展。

空心村的治理难度很大，不仅需要政府的支持与村镇民众的治理决心，更需要一套治理措施作理论指导，而遵循我国现行各项既成法律便是上策。加强“空心村”的治理，既能吸引大量农村闲散劳动力，又可消除不稳定因素，防患于未然。治理“空心村”应在政府主导下依法进行，使闲散村民积极投入到劳动生活中来，不仅有效地解决了农村剩余劳动力问题，也可将某些积淀的社会矛盾化解于无形，维护农村社会的内外和谐。另外，通过治理“空心村”使大量原本废弃的土地得到复耕，既扩大耕地面积，也使一些闲散劳动力有了生产能力，增加其收入，宏观看来，更能强化农村集体土地经营管理，通过盘活土地资产，有效地解决农民就业问题，提高农民收入和福利，以此可吸引更大批农村人才的回流，也在一定程度上对人口空心的治理有所帮助。[7]

三、小结

将“空心村”的治理作为我国新一轮土地整理计划的重点显得很有必要。新一轮土地整治专项计划正在进行(2010-2020年)，全国许多省都陆续出台了土地整治条例①山西(2014年5月29日)、浙江(2014年9月26日)、湖南(2006年11月30日)、湖北(2011年10月1日)、贵州(2010年11月30日)等省已出台土地整治条例并加以实施。，这些条例都毫无例外地强调要“保护和珍惜土地资源”，“加强土地资源的合理利用”。如果将“空心村”治理在各省土地整治条例中明确规定并得以实施，加上政府的支持与帮助，“空心村”土地复垦，提高资源利用率，将大大提高村镇的生产生活水平。

“空心村”纳入整治范围，可以进一步明晰土地权属关系，使土地得到高效利用。明确个人土地之间、集体土地之间的分界线，征地给予村民合理的补偿安置，在一定程度上减轻了社会负担，也维护了农村稳定和谐。同时，将村镇土地合理规划利用，使村与村之间零碎土地大片连接，使有限的土地资源发挥高效效能，不仅满足村镇居民生产生活需要，同时还能发展当地村镇经济，缩小城乡差距。加强村镇基础设施建设，

改善农村社会保障制度，实现土地合法合理流转。我国目前农村社会保障力度低，村镇居民对土地依赖程度很大，只有农村基础设施得到完善，农民对土地依赖程度减少，才能减小土地流转的摩擦力，使他们愿意退出废旧土地后过有保障的生活。同时，只有土地流转摩擦力减小，才能使土地得到合理规划与经营，形成土地高效利用的良性循环。

“空心村”是在快速城镇化进程中村镇发展变化的一种内空外扩的客观现象，与此同时，不得不承认“空心村”的产生是我国城乡一体化进程的结果，其产生速度与城乡一体化进程成正比。从积极方面来看，村镇空心化直接为城市建设提供充足的劳动力，促进城市经济的发展，农村人口在返乡后亦加速乡镇城市化的步伐，进而推进城乡一体化。前文亦并未将“空心村”现象认定为社会发展的不利产物而将其全盘否定，或试图从根本上去控制“空心村”的产生，笔者只是期望能够将此不利结果有所改善，以避免更多的资源浪费。较之“空心村”的危害而言，其带来的经济效益亦可以由其他方面带动或产生，鉴于此“空心村”的治理还是很有必要的。还有少数人认为治理“空心村”是让农民放弃自己老祖宗的房屋，与现代社会城镇居民一户拥有多套房屋的现状相冲突，是激化城乡矛盾、拉大城乡生活水平的表现，其实不然，村民将土地或废旧房屋依合法程序交由国家征收，同时得到国家合理的补偿，大可再在城市购置房产，无疑是城乡一体化和村民生活水平提高的直接表现。

参考文献

[1]游文亭.关于我国“空心村”形成原因的法律研究[J].西南政法大学学报，2015(2):15-18.

[2]庞兵.社会主义新农村建设过程中治理“空心村”的探讨[J].西南农业大学学报(社会科学版)，2012(7)：67-69.

[3]黄词捷.“空心村”与农村社区治理对策[J].黑龙江科学， 2013(7)：97-98.

[4]曹清瑛，斯震，徐慧慧.空心村现象整治规划的思考[J].现代园艺，2011(11):7-9.

[5]冯海芬.陕北地区“空心村”问题治理初探[J].学理论，2013(33)：103-104.

[6]蔡小玲.城乡一体化背景下的义乌市“空心村”现象的原因分析及治理措施[J].安徽农业科学， 2012(12)：7246-7249.

[7]赵庆双.新形势下“空心村”治理的意义与对策[J].湖北农业科学，2010(7):1768-1770.

(编辑：武云侠)

Legal significance of rural hollowing phenomenon abatement

You Wenting1,2,Feng Jun3

(1.LawSchool,UniversityofInternationalBusinessandEconomy，Beijing100029,China;2.CollegeofPublicAdministration,ShanxiAgriculturalUniversity，Taigu030801,China;3.CollegeofBiologicalScientesandTechnology,BeijingForestryUnirersity,Beijing100083,China)

Abstract:Rural hollowing phenomenon arises, which has attracted scholars' concerns in various areas, except scholars majoring in law. Although scholars in different areas have reached a consensus on the emergency reason of rural hollowing phenomenon, their research findings are not similar about the significance and counter-measures. This article analyzes the phenomenon from the law aspect, which involves laws maintainly including Constitution, Laws on Land Management, Laws on Education, Laws on Environment Protecting, and so on. The study has a significance in promoting the process of Ruling by Law in China.

Key words:Rural hollowing; Abatement; Significance in law

基金项目：山西农业大学青年拔尖创新人才支持计划(ZXSK1508)

作者简介：游文亭(1986-)，女(汉)，山西太原人，讲师，博士研究生，主要从事农村金融法方面的研究。

收稿日期：2015-11-12

中图分类号：D9

文章编号：1671-816X(2016)04-0243-05