论我国行业性专业人民调解运行中的五大问题

骆东平， 刘道炎

(1. 三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌　443002； 2. 湖北三立律师事务所， 湖北 宜昌　443000)



论我国行业性专业人民调解运行中的五大问题

骆东平1， 刘道炎2

(1. 三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌443002； 2. 湖北三立律师事务所， 湖北 宜昌443000)

摘要：行业性专业人民调解运行中除了经费、队伍建设和与其他调解类型的联动机制问题之外，还有几大问题值得关注，一是对行业性专业人民调解的过分强调存有诱使纠纷当事人形成从法庭走向街头的维权路径选择风险；二是对行业性专业人民调解规范化的强调使得调解工作出现程式化倾向，进而出现了“依法不解决纠纷”的问题；三是行业性专业人民调解制度功能定位出现偏差，使得部分纠纷的调解方式不尽合理；四是行业性专业人民调解被赋予全能主义色彩后，受案范围有被放大的倾向。五是行业性专业人民调解队伍建设明显滞后。这些问题可通过“公共财政购买、社会化招聘、契约化管理”的总体思路进行制度设计，逐步予以解决。

关键词：行业性专业人民调解；科层化；程式化；全能主义

行业性专业调解与其他类型的人民调解一样发挥着定纷止争、化解社会矛盾之作用。在当下我国社会转型期，国家十分注重对各类纠纷开展“大调解”的背景下，行业性专业人民调解也被党和政府寄予了厚望，并在整个国家治理活动中被强化。与此同时，行业性专业调解工作中也存在值得关注的问题，诸如经费问题、队伍建设问题、三调联动机制问题，由于篇幅，本文主要从行业性专业人民调解组织的科层化、程式化等方面分析当前我国行业性专业人民调解运行中存在的五大问题，以期引起人们尤其是有关决策部门的关注。

一、行业性专业人民调解的过分强调与当事人从法庭走向街头的维权路径选择风险

纠纷当事人是否愿意在国家提供的既有法律维权框架内维护其自身的权利，这与一国的法治建设程度如何息息相关。自党的十五大提出依法治国方略以来，在法治国家的建设过程中，老百姓被不断鼓励运用法律的武器来实现合法权益的维护。在此过程这，普通中国老百姓的权利意识逐渐被唤醒，逐渐熟悉法律的民众开始“依法抗争”，这一做法成为百姓维权的主流范式①。但是正如部分学者认为的那样，孱弱的司法体制并没有给中国普通百姓带来其期待的那种权利救济效果。反而使得这些原本对法律救济满怀期待的当事人在屡次维权受挫后对现行司法体制的种种弊端与不公形成更加清醒和现实的理解，在对当下司法体制之下的“司法化”维权显得十分谨慎的同时，开始尝试转向其他非诉讼维权方式[1]。

值得研究的是，为了实现更为充分有效的权利救济，中国式维权常常是法律和非法律的维权策略的并用，而非“二选一”。学者欧博文与李连江等人就发现：为了抵消司法行政化与地方化带来的诸如判决不公和官官相护等问题，维权者常常需要从官僚系统的内部和各类媒体中寻求对其有利的支持者，一些当事人还在法庭之外采取了极端的抗争行为，如越级上访、围堵道路和政府的大门等。刚性稳定的思维方式在某种程度上逐渐强化了国家尤其是地方政府采取“去司法化”的维稳策略。2005年前后，因医疗纠纷等问题引发的群体性事件显著增加，这已经对社会秩序形成了挑战[2]。在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确规定完善多元化纠纷解决机制，该决定明确要求建立党和政府主导的维护群众权益机制，以便实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方式，综合运用法律、政策、行政等手段和教育、协商等办法，把矛盾化解在基层。为配合中央这一决定，地方政府在劳动、医疗等领域内提出了各自相应的应对措施，有关行业性专业调解委员会也在全国各地逐步推行。2010年，党中央出台了《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》，要求在全国范围内推进“大调解”，不仅动员各级政府组织与社会团体积极组建调解组织，建立和完善调解机制，还试图通过整合各级各类调解组织的权力与资源来回应不断涌现的社会冲突。政府在“去司法化”的维稳策略指导下，对调解的进一步强调立即得到纠纷当事人的积极回应，对调解解决纠纷的期望高于对诉讼解决纠纷的期望。但值得关注的倾向是，纠纷当事人由此也形成了对“由谁调解”争议的偏好结构[3]。从主持调解部门的维度看，政府部门主持调解受到欢迎的程度远高于其他非政府部门。从主持调解的个人维度看，党委或者政府有关领导级别越高越受欢迎，“一把手”则最好！即是说，行业性调解中出现了十分明显的差序性信任结构。

纠纷当事人“由谁调解”争议的偏好结构形成后，形成了新的冲突：即一方面，纠纷当事人力图寻求上级党委和政府机关甚至相应“一把手”的支持；而另一方面，国家在制度设计与实践层面又力图将纠纷解决在基层政府和非司法机构，这使得原本以自愿、合法为原则的调解常常变得具有高度强制性。基层政府“去司法化”的维稳策略及选择性执法行为，被纠纷当事人逐渐认识到，在多次尝到“按闹分配”的甜头后，逐渐形成了维权中的“闹大”策略②。即纠纷当事人在维权路径的选择上，开始出现逐渐退出制度化(如诉讼和仲裁等)的维权方式，从法庭走向街头。

二、行业性专业人民调解规范化的强调与调解工作的程式化倾向

国家对行业性专业调解组织按照既定的规范性要求加强阵地建设，使得行业性调解得到了规范。但另一方面，这种规范化建设也使得现在的行业性专业调解不像以前那样，让当事人自由且充分地表达意见，现在一般是按照既定的调解程序开展，调解员与当事人形成一问一答，一些与本案无关的事情就不能在这一过程中陈述了。如果纠纷当事人意见分歧较大，无法调解，调解员就宣布调解终结，让当事人去法院起诉。即调解员在处理纠纷时一般不再借用人情、面子等资源来实现以解决问题为依归。与人民法院极其相似布局的调解室、高坐上端的调解员、严格的会场规则、模块化的调解程序，所有这一切都在表明这基本上就是一个小法院，而非调解室，调解的过程与人民法院开庭的场景相比相差无几③。概言之，行业性调解机构在纠纷调解过程中比以前更加注重法律程序规则的贯彻，而非以弄清事实真相、解决问题为目的，其所秉持的是程序主义而非实用主义原则。

行业性专业调解不仅在调解过程中讲究程序，而且在立案、结案过程中也很注重程序和规范。每当有行业性纠纷需要调解时，都要做好登记备案工作，然后根据调解委员会工作日程安排具体开庭调解时间。调解过程中，也必须做好笔录。调解结束后，必须由调解员做好案卷的整理工作，填写各司法局下发的各类统计表格，所有统计表格必须整齐规范地填写。这些程序性工作一方面是为了给日后纠纷处理提供依据，另一方面更为重要的是应对上级的各种检查。上级主管部门来调解委员会检查，主要就是看看办公设施是否齐全、案件卷宗是否规范整理和摆放、各类表格数据是否按时按要求填报等。迫于迎接各类检查的压力，调解委员会必须做好案件卷宗整理、相关各类表格填报之类的规范化工作，在这些方面花费的精力、资源过多，必然会影响本来十分有限的资源投入到调解纠纷、解决问题上面。促成行业性专业人民调解委员会投入更多精力整理案卷还有一个重要的因素，那就是卷宗的有无及整理情况的规范与否成为考核办案情况、核发办案补贴的最重要依据。如鄂西地区的M市司法局每季度对各乡镇的调解卷宗进行检查验收，验收合格的按100元/件兑现补贴；Q县绿葱坡镇对居委会调委会按照口头调解50元/件、有卷宗100元/件进行案件补贴④。此外，与一般的人民调解涉及的纠纷不同的是，行业性纠纷很多都是别人找上门来。行业性调解组织这一受理案件的方式几乎与法院的案件受理方式一样，即行业性专业调解组织并不主动揽案件，而是被动地等待纠纷当事人到调解委员提出调解纠纷的请求时，他们才可能立案，调解人员对案情的了解一般主要根据当事人的陈述及所提供的相关证据，那种主动深入群众、深入基层以查明案件事实的情形越来越少。

行业性调委会纠纷解决机制的发生如此变化的主要原因有二：一是依法治国背景下的人民调解工作规范的要求。党在十五大正式提出依法治国方略后，建设现代化的法治国家的任务逐渐在地方政府的各项工作得到显现。在地方政府的法治建设实践中，依法治国常常就演变为严格按照既定的法律、法规运作，实现治理的规范化、程序化。行业性专业人民调解工作归口司法行政机关管理，因而司法行政工作有关的规范化要求必然影响到行业性专业人民调解工作的开展。司法部先后出台了一些有关人民调解阵地建设的规范和调解工作的规范。二是转型时期各类纠纷迅速增多导致纠纷解决部门不堪重负。行业性专业人民调解机制的变化还跟我国近三十多年来的社会变迁有紧密关联。一方面，经过长期的国家政治建设和市场经济洗礼之后，我国城市和农村原有的内生的传统权威逐渐式微，基层社会的内生权威的纠纷化解功能下降。另一方面，20世纪80年代以后，我国的单位社会逐渐走向解体，各单位组织也逐渐由“管理型单位”蜕变为“利益型单位”，单位组织不再将诸如单位内部成员之间的纠纷解决当成其“分内之事”，这使得基层社会组织的纠纷过滤能力大大降低，而这些纠纷必将溢出单位，最后被迫往上推移。行业性纠纷由于其专业性使得传统的人民调解难以应对，进入到行业性专业调解机构。随着行业性纠纷数量的增加，而相应的调解人员不足，使得一些行业性专业调解委员会为减少工作压力，采取了应付的方式，实行严格按程序办事，而不再如之前那样通过调动情、理、法等各类资源来做工作解决纠纷。行业性专业调解机构“依法不解决纠纷”的策略必然会造成案件的积压或者将矛盾上交，这实际上违背了政府和民众对行业性专业调解机构的期待与要求。

三、行业性专业人民调解制度功能定位偏差与调解方式不尽合理

在传统社会中，人民调解的功能主要是为了贯彻“息讼”、“和睦无争”等理念，通过纠纷的调解以推行道德教化，进而实现维护或恢复人际、家际、族际等方面的秩序，而非像当下这样十分注重权利的保护与救济。当下我国城乡均已发生巨大变化，传统的道德教化、既有关系秩序的维系已不再是人民调解制度的核心任务。该纠纷解决机制的主要功能是维护当事人的合法权益，依法恢复当事人受损的权利义务关系。不过，目前诸多地方的实践表明，包括行业性专业人民调解在内的人民调解功能定位并未完全指向当事人合法权益的维护。一些基层政府将行业性专业人民调解当成一种实现矛盾不上交、杜绝越级上访的维稳工具，纠纷一旦出现，就竭尽所能将问题“摆平”，对当事人合法权益的保障常常被忽视。部分基层政府的这一工作思路必然会直接影响到相关具体制度的设计，这些制度在实际执行过程中出现了对部分当事人利益保护不力的情况。最为典型的是医疗纠纷处理中根据争议金额的多少来设计纠纷解决的方式与程序。如根据现行鄂西地区某市的《医疗纠纷预防与处理办法》第22条和第23条规定⑤，医疗纠纷发生后，双方可以协商解决纠纷理赔事项，但医疗纠纷赔付金额在一万元以上的，参保医疗机构不得自行协商处理。当事人可以申请医调委调解医疗纠纷，但索赔金额在十万元以上的，应当先行共同委托医疗损害司法鉴定或者医疗事故鉴定，提供鉴定结论。该办法确立的1万元和10万元的标准目前缺少法律和政策依据，其合法性和合理性有待斟酌。另外，如果医患双方私下就医疗纠纷赔偿超过标准时如何处理，该办法缺乏规制措施。这一措施实践中存在损害患方权益的嫌疑。一些医疗纠纷中，患方应该获得的赔偿往往远超过10万元，但由于其他程序复杂，自身经济条件差，急于拿到现钱以解燃眉之急等原因，只好将要求赔偿金额降低到10万元之内，实际上就出现被迫牺牲一部分自己利益的情形。

同时，为了实现并扩大行业性专业人民调解的稳控效果，一些地方政府通过严格的考核制度促使行业性专业调解者竭力将矛盾化解，不允许矛盾“上交”。这迫使一些干部在指导行业性调解工作中常常绞尽脑汁，甚至不计成本与后果处理争议。在部分纠纷的调解过程中，一些调解人员常常劝当事人尽量息事宁人，不要闹事，以避免纠纷处理中节外生枝。一些调解员还运用其掌握的各种权力资源软硬兼施地劝解当事人放弃一些合理诉求，接受调解。甚至凭借其所能控制的资源，向纠纷当事人一方或双方抛出诱饵，如答应支持其获得生产或者生活中的某种资助或优惠等作为条件，要求其接受对方当事人的要求以求得快速结案。

这些做法尽管能够在短时间内实现“矛盾不上交”，但所获得的秩序稳定具有较大的权宜性和暂时性，从长远来看，却偏离了行业性专业人民调解工作中所要求的“依法办案”准则以及公平、公正的价值理念。最终不利于实现社会的长治久安。

四、行业性专业人民调解被赋予全能主义色彩与受案范围的扩大化倾向

一般而言，在关系较为亲密的社会群体中，一般会尽量避免运用法律规则来化解纠纷。不过，随着关系的逐渐疏远，法和诉讼的作用将会逐步增强[4]，一些地方政府为了实现矛盾不上交的目标，许多行业性专业调解组织都被赋予了全能主义的色彩，在行业性案件的受理方面几近无所不能。如在医疗纠纷和道路交通事故处理中，有一些致人死亡的案件，其事件缘由和过程十分存疑，但有时也在维护当地社会稳定与促进经济发展的名义下通过调解的方式予以结案。这是在政府与调解者有意引导之下发生的，它实际上在很大程度上阻碍了国家在必要的情况下介入相应纠纷处理、调整社会关系，惩罚违法犯罪分子的机会，当然也极大地影响了依法治国的推进以及公民法律信仰的树立。之所以出现这样的处理方式，除了维护稳定之需要，一个重要的原因在于行业性专业人民调解与基层治理工作在某种程度上出现了冲突。

基层社会治理实际上包含了十分广泛的内容，行业性专业人民调解只是治理者众多职能之一。但在调解过程中，一些身兼数职的基层调解人员经常拥有诸多职能，如案件受理、实地调查、向上请示、调解和执行，这种近乎“全包式”的办案方式常常以耗费大量时间为基本特征，使他们在时间和精力上往往难以兼顾其他，一些较重大的纠纷常常需要全体干部出动。加上现实经费保障方面的问题，也使得捉襟见肘的办公经费难以满足行业性专业调解组织高效运转的需要，此种办案方式的可持续性也受到挑战。

一方面，随着改革的不断深入和市场经济的不断发展，各种行业性纠纷大量增加，并呈现出许多新的特点，这对于行业性专业人民调解工作提出了更高的要求和挑战。另一方面，大调解机制确立后，行业性专业人民调解由于具有不收费、贴近基层、尊重当事人的意愿、及时便捷、灵活高效等特点，受到社会各方的关注。“行业性专业人民调解是个筐，什么纠纷都往里装”，人民法院、公安机关、工会、其他行政机关及有关部门，都在积极利用行业性专业人民调解这个平台化解原来由本部门受理的矛盾纠纷，使行业性专业人民调解工作从某种程度上大大超越了传统范围，造成行业性专业人民调解和其他部门的纠纷化解职责界限不清，行业性专业人民调解的工作负荷日益加大，工作效率和质量势必受到影响。《人民调解法》颁布后，行业性专业人民调解地位得到有效提升，但各级党委、政府对这项工作的认知程度、重视支持程度仍然参差不齐，按照目前行业性专业人民调解工作地位、组织建设和队伍建设现状，无法满足社会日益增长的需求，使行业性专业人民调解工作面临新考验。

五、行业性专业人民调解队伍建设的滞后性

转型时期，我国社会矛盾常常具有群体性、多样性等特点，客观上要求行业性专业调解人员不仅必须具有良好的业务能力，还需要有良好的身体素质。否则，行业性专业调解工作的效果就难以保证。目前，行业性专业人民调解队伍建设存在的不足主要包括以下几个方面：

一是行业性人民调解员中专职调解员数量偏少。以作者调研的鄂西地区某市为例，该市医疗纠纷类和道路交通类调解人员总人数分别为116人和109人，其中专职人民调解员分别为24人和41人，专职人员中采取政府购买服务方式的分别为6人和7人；劳动争议类和物业管理类总人数分别为89人和81人，其中专职人民调解员分别为8人和4人。专职人员中没有采取政府购买服务方式的人，其他类型的行业性专业调解委员会没有专职人员，其调解员大多由行政干部兼任。而这些调解员往往身兼数职，不能集中精力从事人民调解工作，影响了人民调解工作的开展。

二是队伍整体年龄偏大，队伍结构层次不合理。目前，行业性人民调解委员会主任以退休干部为主，兼职调解员以退休干部、当地有威望的老人为主。调解员年纪大有一定的优势，他们经验阅历丰富，处事沉稳老练，更容易赢得当事人的信任。但是受精力体力所限，在日益繁重的调解工作当中，年纪大的调解员日渐吃力。加之对调解员电脑网络使用能力的要求日益提高，调解信息管理软件的推广使用，使他们更感到力不从心。

三是真正的专业型人才难以招揽。目前，社会矛盾不仅呈现多发趋势，而且呈复杂化趋势，行业性人民调解工作的领域也不断拓展，对调解员的能力素质也提出了更高的要求。之前的绝大多数调解员都仅仅擅长调解传统型民间纠纷，而行业性调解工作已经不是传统意义上的家庭纠纷，邻里矛盾劝架。如涉及医患、工伤、交通事故等纠纷，人民调解员不仅要掌握有关政策法律法规和调解技能，同时还要掌握相关专业知识，这种专业性、复合型人才的缺乏，那些真正具备法学、医学、调解等较高专业素质的人一般容易找到报酬丰厚的职业，因此合格的专业性行业调解员难以招揽。

四是行业性人民调解员接受培训较少，一些调解员调解效果不理想、效率不高。《人民调解法》规定，县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。然而，由于经费紧张，行业性差异较大等原因，县级司法行政机关组织行业性人民调解员进行业务培训的机会很少。不仅如此，部分乡镇行业性人民调解员是由基层政法主任兼任，并且多数政法主任是由年轻人担任，由于基层干部的工资低，待遇差，费用报销难，不少年轻的调解员任职时间不长就外出打工去了，致使一些基层行业性人民调解员的变动十分频繁，这就造成了一些基层行业性人民调解员专业知识缺乏，更新机会少，工作能力难提高。

五是行业性调解人员未严格选聘，民行调解难区分。专业调解委员会委员和专兼职首席人民调解员，特别是首席调解员都是有严格的任职条件，其基本要求是：(1)精通法律；(2)具有一定的相关行业专业知识；(3)有较强的群众工作能力；(4)公道正派，热爱人民调解工作。可有个别专业调解委员不能按上述条件选聘，有滥竽充数现象。有个别业务主管部门，不吃透文件精神，图简单干脆将有相关单位或相关科室负责人直接选聘为调解委员会委员或调解员。在调解行业纠纷时，大员上阵，是人民调解还是行政调解很难区分，有人民调解扩大化的感觉。

六、结语

行业性专业人民调解运行中有三个最为关键的问题，分别是政府对行业性专业人民调解组织的功能定位、行业性人民调解的队伍建设和经费保障。政府对行业性专业调解的功能定位直接影响到队伍建设思路、经费保障程度，也直接影响到与之相匹配的运行机制设计。行业性专业人民调解的调解员队伍是该制度能否顺利运行的重要依托，每一件具体的纠纷都必须依赖调解员的专业化的知识、娴熟的调解技巧和强烈的责任心，离开了调解员，所有的制度设计和功能期待都无法实现。而要找到真正具备各类行业性专业调解所需要的专业知识方面的人才，较为充裕的经费保障则是关键。为了实现在合理的功能定位下，给予充裕的经费保障，找到合适的行业性专业调解人才，保证相应的经费真正用到行业性专业调解工作中，根据江苏、湖南等地试点取得的经验，我们建议按照“公共财政购买、社会化招聘、契约化管理”的总体思路进行制度设计，即将行业性专业人民调解工作纳入政府公共服务购买的范畴，所需要的经费纳入政府财政预算，促使调解岗位由兼职为主转为专职为主，建立经费保障、执业准入、考核监督等配套机制，逐步构建一支专业化、职业化、规范化的行业性专业人民调解队伍。让调解人员在遵循当事人自愿的前提下，依法、依规和有关行业习惯等进行调解，以有效化解纠纷，也有效促进行业性专业人民调解工作走向制度化和法治化。

注释：

①有关我国公民维权策略，许多学者提出了“依法抗争”、“以法抗争”、“以理抗争”等，其中欧博文和李连江两位学者在《当代中国农民的依法抗争》一文中提出的“依法抗争”具有较强的解释力而被广泛引用，有关这方面的问题可参见吴长青《从策略到伦理——对依法抗争的批评性讨论》，《社会》2010年第2期；于建嵘《当代中国农民的以法抗争——关于农民维权活动的一个解释框架》，爱思想网，http：//www.aisixiang.com/data/2783-2.html，2014年10月26日最后访问。

②关于社会提供给当事人纠纷解决机制对当事人纠纷解决策略的影响可参见陆益龙《纠纷管理、多元化解机制与秩序建构》，人大复印资料《社会学》2012年第3期。陆益龙《环境纠纷、解决机制及居民行动策略的法社会学分析》，《学海》2013年第5期。

③田先红博士在研究基层司法所解决纠纷时的特点时也注意到了基层司法所存在的这一问题，具体内容可参见田先红《乡镇司法所纠纷解决机制的变化及其原因探析》，《当代法学》2010年第5期。

④此一资料来源于2014年7月在鄂西地区的区县基层科调研。

⑤该市《医疗纠纷预防与处理办法》这两条的详细内容是：第二十二条，医疗纠纷发生后，双方当事人可以自行协商解决，但医疗纠纷赔付金额在一万元以上(含本数，下同)的，参保医疗机构不得自行协商处理。第二十三条，当事人可以申请医调委调解医疗纠纷，但索赔金额在十万元以上的，应当先行共同委托医疗损害司法鉴定或者医疗事故鉴定，提供鉴定结论。

参考文献：

[1]渠敬东，周飞舟，应星．从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J]．中国社会科学，2009(6)．

[2]中国劳动年鉴编辑部．中国劳动年鉴(2006)[M]．北京：中国劳动出版社，2007：90-97．

[3]庄文嘉，岳经纶．从法庭走向街头——“大调解”何以将工人维权行动挤出制度化渠道[J]．中山大学学报：社会科学版,2014(1)．

[4]布莱克．法律的动作行为[M]．北京：中国政法大学出版社，1994：56．

[责任编辑：马建平]

中图分类号：DF 714

文献标识码：A

文章编号：1672-6219(2016)03-0081-05

收稿日期：2015-11-10基金项目：湖北省教育厅重大项目“宜昌市法务网格工程运行机制实证研究”(14zd015)；中国法学会项目“新型城镇化进程中农村网格化管理法治化的实证研究”(CLS(2014)C13)。

作者简介：骆东平，男，三峡大学法学与公共管理学院教授，法学博士。刘道炎，男，湖北三立律师事务所主任，三峡大学法学与公共管理学院兼职教授。