关于检察机关提起反垄断公益诉讼问题的研究

2016-03-24赵俊峰毕金平安徽大学法学院安徽合肥230601

长春理工大学学报(社会科学版) 2016年2期

赵俊峰，毕金平（安徽大学法学院，安徽合肥，230601）

赵俊峰，毕金平
（安徽大学法学院，安徽合肥，230601）

［摘要］《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《方案》）未对反垄断公益诉讼明确规定。而在市场经济下，基于对违法垄断行为的危害性和对《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）维护公益性的目标以及检察机关通过检查监督维护公共利益方式的理解，检察机关提起反垄断公益诉讼具有客观必要性和现实可行性。根据反垄断公益案件类别不同，检察机关可以通过督促起诉、支持起诉或提出检察建议的方式行使检察监督权。

［关键词］反垄断；公益诉讼；检察监督

毕金平（1975-），男，博士，副教授，研究方向为反垄断法、财税法。

《方案》明确检察机关可以“公益诉讼人”身份提起诉讼，在北京、安徽、江苏等13个省、自治区、直辖市内提起环境污染、资源保护、食品药品安全、国有资产保护等领域案件公益诉讼。但并未规定检察机关可以对反垄断案件提起公益诉讼。笔者认为，赋予检察机关提起反垄断公益诉讼职权，能够使其更好履行法律监督职能，客观必要且现实可行。

一、检察机关提起反垄断公益诉讼具有客观必要性

当下司法改革不断推进，积极探索检察机关提起反垄断法公益诉讼制度机制，保障检察机关检查监督职能充分发挥、促进公益诉讼保护公共利益目标的切实实现，同时提高《反垄断法》的实施效力，保证反垄断法维护国家和社会公共利益的立法目标现。

（一）实现《反垄断法》目标

1.维护公共利益

《反垄断法》保护社会公共利益，不仅包括相关市场上的经营者和消费者的利益，还包括广大居民的利益、良好的市场环境以及整个社会经济的进步。通过规制各种限制竞争行为，阻止企业间不正当联合或滥用市场支配地位限制竞争，来维护自由、公平的市场竞争环境，保持市场活力，促使市场机制对资源配置发挥基础性作用，使所有市场参与者都能从自由、公平的竞争环境中受益［1］。这使得其具有十分显然的公益性。检察机关提起反垄断公诉，是积极行使公益诉权的行为，能确保反垄断法公益性目标的实现。人民检察院是我国专门的法律监督机关，负责监督法律实施。我国目前关于保护国家和社会公共利益的法律制度尚不够完备，对于侵害国家和社会公共利益的违法行为追责不力，对一些行政机关违法行使职权或者行政不作为更是缺乏有效地法律监督。这个现实矛盾要求我们在当下司法改革过程中充分发挥检察机关的检察监督职能。

2.提起反垄断公益诉讼

检察机关通过提起反垄断法公益诉讼促进反垄断法实施效力的实现，有利于维护公共利益。我国目前尚处于反垄断法实施的初期，执法经验不足，二元执行体制尚未充分发挥作用。在运用司法资源解决反垄断案件方面存在明显不足。典型表现为反垄断诉讼案件数量极少，公民及企业提起反垄断诉讼意识亟待提高。检察机关提起反垄断法公益诉讼，一方面有利于提升反垄断公共执法的合法性和合理性，另一方面又能对反垄断私人执法起到促进和示范作用，最终有利于反垄断法实施效力的提高，切实维护公共利益。

（二）适应司法改革

1.改革需要

根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）精神，建设法治国家，全面推进依法治国，需要大力推进司法改革，尤其需要发挥检察机关在民事行政检察监督职能，保证检察机关在法律监督中发挥重要作用。为实现公益诉讼保护国家和社会公共利益的目标，赋予检察机关权能，使其提起公益诉讼之中是关键一环。随着我国迅速发展，经济活动十分复杂，垄断现象层出不穷。从电信、联通、移动等堂堂国企，到宝马、奔驰、IDG、高通等著名跨国公司，都受到过我国反垄断执法机构的调查或处理。而在市场经济大环境下，市场在资源配置中起决定性作用，违法垄断行为危害更加巨大。某一违反自由公平竞争的垄断行为，微观看，既侵害合法经营者的利益，又损害消费者的利益；从宏观上说，不仅严重损害国家利益，而且破坏正常竞争秩序，削弱市场在资源配置中的决定性作用，进而为权力寻租提供空间，容易滋生腐败，甚至会威胁到国家的经济安全。因此，为推进当下司法改革不断深入，要充分发挥检察机关检察监督职能，而为充分发挥检察机关检察监督职能，就要赋予其提起反垄断公益诉讼的职权。

2.经验总结

转型国家因行政权力的滥用或不作为而造成大量的行政垄断行为存在。这严重损害国家和社会公共利益，阻碍改革的推进。为克服行政垄断必须依靠司法的力量，尤其需要强化检察机关的民事行政检察监督作用。从具体法律规定来看，虽然《反垄断法》对此问题有专章规定（即第五章滥用行政权力排除、限制竞争），但在关键的法律责任规定上，《反垄断法》采取的是较容忍的态度。《反垄断法》第五十一条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。它要求在滥用行政权力上，由上级行政机关管理下级行政机关。姑且不说同一体系内是否容易出现“护短”问题，单是从加强法律监督的角度来说，就已暴露出不足。况且，我国反垄断法执行法机关主要是国家发改委、国家工商总局和商务部，最低级别也要到省一级，例如，省级工商局。对如此级别机构的监管，若单靠系统内部，制度架构的合理性恐难使人信服。强化检察机关的民事行政检察监督权，赋予其权力，代表因垄断行为受到侵害的主体，提出反垄断公益诉讼，既是当前破题之策，也是构建长效机制的良方。

（三）实现与国际接轨

1.制度建构

检察机关有提起反垄断公益诉讼的制度在世界其他法域大量存在，其中美国尤其突出。美国的检察官提起民事诉讼案件即源于美国反托拉斯法的规定。根据《全美检察准则》第2.1条规定，在确定担负民事代理责任的司法区内，检察官应在当地政府框架内向有关机构及个人提供民事代理服务。美国检察机关作为原告可提起三类民事诉讼，即依法直接提起民事诉讼、代表诉讼以及共同原告。根据《谢尔曼反托拉斯法》第4条规定，各区检察官依司法部长的指示，其在各自的区内提起平衡起诉，以防止和限制违反法律的行为。这为检察官直接提起民事诉讼提供了法律依据。而根据《克莱顿法》第4条规定，由司法部长代表美国、州司法部长代表该州自然人提起因违反反托拉斯法的诉讼。此外，在公益诉讼中，检察官可以会同普通公民一起提起民事诉讼。

当然，我国的一元分立的权力架构下的检察权本质属性就是进行法律监督，与西方检察机关更多的是作为公共利益的代表者不同，我国检察机关更多应担负起检察监督的职责。［2］各国的检察制度的形成和发展，都有其自身特定的背景、条件，发展我国的公益诉讼制度不能照搬照抄西方的模式，而是要有中国情怀，努力解决中国的问题。有中国特色的社会主义司法制度，是与中国的经济、政治和传统文化相适应的。

2.实施机制

目前，世界上绝大多数国家都已颁布反垄断法，其显著相同点是均具有域外法律效力。在经济全球化大背景下，中国已成一个十分重要的市场。我国已是继美国和欧盟之后的，世界上反垄断法实施的第三大法域［3］。因此，全球范围内几乎所有具有重大影响的经营者集中案件，均应向我国商务部申报。同时，我国境内的重大经营者集中案件，也需要向美欧等重要反垄断法实施法域国家进行申报。客观上，促使反垄断法实施的全球化趋同十分显著。与域外加强反垄断行政执法机构之间的交流、学习，主动借鉴先进执法经验，形成长效，与国际接轨。

二、检察机关有提起反垄断公益诉讼基础和路径

（一）法律基础

1.实体法基础

《反垄断法》第1条规定，“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”可见，维护不特定的消费者和社会公共利益是检察机关提起反垄断公益诉讼实体法律基础。《反垄断法》第50条规定，“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”从本质上来说，经济法上民事责任是为了达到一定的经济政策目标，采用私法手段而产生的民事责任。［4］经营者或者其他不特定消费者因垄断行为而遭受侵害，有权依法提起反垄断法诉讼，寻求法律救济。而又因其诉讼具有公益性特点，检察机关即有权作为“公益诉讼代表人”提起诉讼，维护国家和社会公共利益。

2.程序法基础

新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）将原来“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，使得检察机关在民事诉讼领域的法律监督权进一步加强。另外，《民诉法》新增“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”从程序法上确认了民事公益诉讼制度。检察机关公益诉讼可以向法院提出的诉讼请求包括提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉以及撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效。前者主要指在民事公益诉讼中，而后者指在行政公益诉讼中。

（二）可行路径

1.自身优势

作为专门负责法律检察监督的机关，检察机关以诉讼主体身份提起反垄断公益诉讼，相较于其他诉讼主体，因不牵涉行政机关地方和部门的利益，利于保持中立性。同时，检察机关法定调查取证权可保证其在违反垄断行为日益隐蔽的情况下可有效调查取证。再次，相较于社会团体、公益组织等其他诉讼主体，检察机关作为国家的司法机关，能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响正常的行政秩序。最后，检察机关具有专业的法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，大幅度降低司法成本，减少司法资源的消耗。

2.路径依赖

《方案》为检察机关提起公益诉讼具体规定了“前置程序”。针对不同的公益诉讼，“前置程序”具体规定不同。笔者认为，对于反垄断民事公益案件，可由检察机关通过督促起诉、支持起诉的方式来推动。对于反垄断行政公益案件，则优先由检察机关以提出检察建议的方式行使检察监督权。

（1）督促起诉、支持起诉

《民诉法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。据此，机关或社会团体等可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。鉴于反垄断案件专业强、垄断行为隐蔽性高，取证困难程度高，检察机关以公益诉讼代表人身份通过督促起诉、支持起诉的方式提起反垄断公益诉讼，为受到垄断侵害的消费者、经营者或者其他组织提供法律咨询、物质帮助或者接受委托代为起诉等帮助，弥补我国当前反垄断法私人诉讼执行的不足（包括数量少和胜诉率低两方面），为反垄断法私人诉讼执行提供示范和借鉴，从而有助于实现反垄断法维护国家和社会的公共利益的目标。

（2）检察建议

通常来说，复杂的行政权力运行过程很可能贻误国家利益、社会公共利益保护的最佳时机。在此情势下，作为国家法律监督机关的检察院从行政权力运行圈的外围提起诉讼，有助于打破行政僵局，及时、有效维护国家利益与社会公益。同时，又有鉴于行政违法的特殊性，应先通过行政执法来防范、制止、消除和制裁违法行为。故而，对于反垄断行政公益案件，则优先由检察机关以提出检察建议的方式行使检察监督权。这种方式最先在浙江试行后推广全国，已积累一定经验。例如，出台了《浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定（试行）》、《关于积极运用检察民事督促起诉保护企业国有资产的意见》、《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》等一些规范性文件。基于我国反垄断侧重行政执法的状况，在检察机关对于反垄断法行政执法过程之中，针对渎职、玩忽职守等行为提出检察建议方面应作出进一步的具体研究，确保反垄断行政执法公平公正。