略论腐败风险防控能力建设

2016-03-24张多

重庆科技学院学报（社会科学版） 2016年3期

张　多

略论腐败风险防控能力建设

张多

摘要：要从根本上解决腐败问题，必须注重从源头上预防和遏制腐败，提高腐败风险防控能力。联系腐败动机和腐败机会的关系，围绕中央提出的要使掌握公权力的人“不想腐、不敢腐、不能腐、不易腐”的目标，对强化不想腐的教育机制、完善不敢腐的惩戒机制、健全不能腐的防范机制和形成不易腐的保障机制，提出了一些设想。

关键词：反腐倡廉；腐败风险防控能力；机制建设

腐败被称作“政治之癌”。如何有效地防治腐败，这是长期困扰人类社会的一道难题。党的十八大以来，中央坚持标本兼治、惩防并举、注重预防的方针，坚定不移地把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入，反映了我们党对反腐倡廉规律的认识的不断深化。下面，基于中央提出的关于防治腐败的“四不”目标，探讨腐败风险防控能力建设的现实路径。

一、加强腐败风险防控能力建设的意义

从源头上预防和遏制腐败，是解决腐败问题的治本之道。多年来，腐败就像韭菜一样，割了一茬又长出一茬。今天我们的反腐败斗争的形势依然严峻，一个重要的原因就是曾经一直把工作重心放在“反腐败”上，努力减少腐败的存量，而对腐败增量的问题重视不够。要控制腐败的蔓延，坚决打击腐败行为是必须的，但仅有打击是不够的，同时还得狠抓源头，注重预防。2003年第58届联合国大会全体会议通过的《联合国反腐败公约》就特别注重预防腐败，专设一章规定预防措施，建立了预防机制。

提高腐败风险防控能力，这是实现国家治理现代化的需要。国家治理要产生治理费用、治理成本，有效的国家制度安排应不断降低治理费用、减少治理成本。习近平说：我们国家培养一个领导干部比培养一个飞行员的花费要多得多，而更多的还是我们倾注的精神和精力。但是，一着不慎毁于一旦。不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵［1］。衡量治理体系现代化的标准包括“效率”。每当有官员“落马”消息曝出，老百姓往往拍手称快。但应该看到，每一次官员腐败的背后都是对党的执政合法性的削弱，是国家的经济损失，也反映出预防腐败工作的效率低下。另外，反腐败成本包括立法成本和执法成本，提高腐败风险防控能力，从源头上遏制腐败的发生，也有利于减少反腐败的执法成本。

加强预防腐败的工作，提高腐败风险防控能力，体现了对干部的关爱。因腐败而“落马”的官员，在之前的工作中还是为国家做出了一些贡献的。我们党的干部队伍中的绝大多数人，都是经过层层选拔和锻炼出来的精英人才，即使少数人出问题，也会给党的事业带来损失。“过去有种倾向，纪委以办大案要案论英雄，甚至有的人手里攒着反映领导干部问题线索不少，但对‘小问题’视而不见，总是先等等、再看看，‘养大了’再办，一处理就‘算总账’。这是对党的事业不负责，对干部不负责。”［2］把反腐败工作做到腐败发生之前，是关爱干部的一种表现，也是对党的事业负责的表现。

二、腐败生成的条件

对于腐败的生成条件，学者们的看法不一。我们在这里主要讨论国家工作人员的腐败问题。

腐败生成的条件主要涉及腐败动机和腐败机会。腐败动机的产生，可以从经济学角度来考察。从经济学角度看，只有当预期收益大于预期成本时，人们才会采取某一种行为。南非学者罗伯特·克利特加德（R.Klitgaard）指出，腐败的动机=（贿赂所得-道德代价-查处概率-所受制裁）＞（工资收入+廉洁的道德满足感）［3］。也就是说，要想最大限度地降低腐败动机，必须加强道德教育，防止道德滑坡，提高腐败案件查处率，加大惩处力度，保障工资收入。

在我国，腐败机会的产生，是由于在体制转型的过程中，旧的制度体系被打破，而新的与社会主义市场经济体制相对应的制度体系尚未建立或不适应出现的新情况，存在制度“真空”或漏洞；或者，制度的权威受到质疑。制度上的缺陷，给了腐败行为以可乘之机。好的制度可以使坏人无法任意横行，而不好的制度可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面［4］333。对于防治腐败而言，我们的制度还不够好。

腐败动机与腐败机会是相互影响的。首先，腐败机会诱发腐败动机。当大量腐败机会出现时，它会对公职人员产生极大的诱惑，导致他们的腐败动机增强。马克思在《资本论》中指出：“资本害怕没有利润或利润太小，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”［5］这种描述也适用于思想蜕变的公职人员。其次，腐败动机会驱使公职人员寻找或创造腐败机会。恩格斯说过，人的“行动的一切动力，都一定要通过他的大脑，一定要转为他的愿望和动机，才能使他行动起来”［6］。当一个党员干部精神上“缺钙”，没有理想信念，而拜金主义、享乐主义在脑海中滋长时，他就会在使用公共权力的过程中寻找或创造腐败机会。鉴于腐败动机和腐败机会的这种关系，我们必须采取“两手抓，两手都要硬”的态度，不断提高腐败风险防控能力。

三、通过机制建设提高腐败风险防控能力

2013年1月，习近平在十八届中央纪委二次全会上指出：“扬汤止沸，不如釜底抽薪。要从源头上有效防治腐败，加强对典型案例的剖析，从中找出规律性的东西，深化腐败问题多发领域和环节的改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”［7］1362013年12月，中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》提出：“推进预防腐败工作，加强理想信念教育，增强宗旨意识，使领导干部不想腐；加强体制机制创新和制度建设，强化监督管理，严肃纪律，使领导干部不能腐；坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部不敢腐。”［7］649从腐败的生成条件来看，在教育、惩戒、防范和保障方面建立一种长效机制，使得公职人员不想腐、不敢腐、不能腐、不易腐，正是科学防治腐败的根本之道。

（一）强化不想腐的教育机制

江泽民指出：“一个干部或党员蜕化变质，往往是从思想上蜕化变质开始的。”许多“落马”官员的“忏悔录”中都提到，由于在思想上放松学习，理想信念不坚定，才会经不住各种诱惑，导致自己的思想防线崩塌。我们党作为马克思主义政党，从建党至今都十分注重党的纯洁性和先进性教育。然而，近年来思想教育存在针对性不强、说教式授课等问题，其效果不尽人意。“落马”官员原济南市委书记王敏喜欢看红色影片，每当看到片中的英雄人物奋不顾身，看到革命烈士壮烈牺牲，他都激动难抑、泪流满面。王敏表示，自己看红色影片时的感动是真的，但到第二天，自己想做啥还做啥。这个案例告诉我们，许多党员干部表面上“信誓旦旦”，大谈理想、信念、党性，但却未真正将其作为行动指南。党的十八大以来中央对腐败“零容忍”，许多人已经“不敢腐”了，但还并未在思想上真正做到“不想腐”。这需要我们深入反思反腐倡廉教育，改进和创新教育的内容和形式。

创新形式，增强反腐倡廉教育的实效性。随着网络时代的到来，生活节奏越来越快。丰富多彩、形式新颖、生动活泼的廉政教育形式，才容易被广大党员干部所接受。近年来，各地纪检部门不断探索廉政教育的有效手段，除了在微博、微信等公共平台上宣传反腐倡廉以外，创作廉政歌曲、制作廉政游戏和培训官员配偶等也正在逐步成为反腐倡廉的教育方式。应当鼓励探索建立和利用富有感染力和吸引力的廉政教育载体，分析总结并推广富有实效性的廉政教育形式。

扩大范围，增强反腐倡廉教育的广泛性。过去，反腐倡廉教育的对象主要是掌握公共权力的党政机关公职人员。当前，青少年和儿童对社会的腐败现象已不陌生。一些家长为了使自己的孩子能够得到教师的关照，自孩子上幼儿园开始就给老师送礼，这会在孩子幼小的心灵里留下不良的烙印。反腐倡廉教育也应该从娃娃抓起，扩大教育对象的范围。在这方面，香港和新加坡的做法值得我们学习。香港廉政公署开办了“德育资源网”，进行廉洁教育。网站上有专门面向幼儿的“智多多”教育频道，内容以适合儿童的动漫作品为主。新加坡注重对儒家思想的弘扬和改造，学校开设了有关廉政课程，对青少年普及廉政观念。新加坡人把贪腐看作是人生耻辱，这种观念的形成与他们从小接受的教育有直接的关系。

拿捏有度，增强反腐倡廉教育的针对性。媒体报道腐败案件，可以发挥震慑腐败分子的积极作用，但同时也带来了一些问题，比如在揭露一小撮贪官时，详细介绍他们贪污腐败的细节。本来是要“杀鸡儆猴”，结果却促使一部分腐败分子“转战地下”，增加了腐败的隐蔽性。在进行廉政教育时，必须拿捏有度，因时而异，因人而异，开展个性化教育，注意排除负面影响，真正起到敲山震虎的作用。

（二）完善不敢腐的惩戒机制

腐败案件的查处概率和制裁的程度，是影响腐败成本和收益的关键因素。党的十八大以后形成了对腐败分子的高压态势，然而依然存在“前腐后继”的现象。要使公职人员“不敢腐”，须进一步提高腐败案件的查处率，并加大惩治力度，使他们真正认识到腐败是“高风险、低收益”的。

2014年，各级纪检监察机关共查处违规违纪问题5.3万起，处理党员干部7.1万人。根据2015年初25省（直辖市、自治区）纪委公布的2014年反腐情况统计，查处违纪厅局级及以上级别的干部共719人，立案侦查的职务犯罪案件41 487件55 101人，其中涉及厅局级及以上级别的干部589人。各级法院审结贪污贿赂等犯罪案件3.1万件4.4万人，其中被告人原为厅局级及以上级别的干部99人。平均每100名受党纪政纪处分的干部中有61.9人被判刑，受党纪处分的厅局级干部被判刑的占比为13.2%。腐败分子面临的精神压力无疑是很大的，如果查处率过低，则相当于是在为他们减压。当前，要提高腐败案件查处率，可从这几个方面入手：一是做好党纪和法律的衔接工作，充分发挥反腐败协调小组的作用；二是进一步完善党纪国法，以适应反腐败斗争的客观需要；三是培养提高办案人员职业素质，加强反腐败机构的独立性，严格依纪依法办案。

文献［8］提出了单个腐败案件的惩处有效性模型，即：P'=P/B。其中，B是该腐败案件所有参与主体所获得的全部好处；P是法规制度对该腐败案件各相关主体所施加的惩处量。P'＜1，意味着对腐败行为的惩处小于腐败行为所获得的好处，对腐败动机和行为就没有控制效应。在许多大案的查处过程中，当把腐败分子缉拿归案时，发现他已经将腐败所得挥霍一空，或者将其腐败所得隐藏在亲属、好友的账户中，国家无法追回这些非法所得。我国没有制定反腐败法，对腐败行为的界定、分类和量刑等都存在一定的困难。要加大对腐败行为的惩治力度，应尽快制定反腐败法，坚持刑事、行政、民事惩治手段并重的原则，规范对腐败行为的惩治标准。

（三）健全不能腐的防范机制

英国历史学家阿克顿的名言“权利导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，法国思想家孟德斯鸠的忠告“一切有权利的人都容易滥用权力”，都告诉我们：权力是腐败的前提条件，对权力的制约和监督是遏制腐败的关键。古希腊时期已经开始探索制约权力的方法，近代孟德斯鸠提出了“三权分立”学说。西方的分权制衡原则是人类政治文明的成果。但是，西方权力制约理论也有其历史局限性，我们不能照搬西方资产阶级“三权分立”的那一套。我们应该汲取西方权力制约的经验，从我国的实际出发，打造权力制约的中国模式。按照中央的提法，就是坚持用制度管权、管事、管人，确保决策权、执行权、监督权既能相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力［7］651。

决策方面，要坚决贯彻民主集中制，遏制“一把手”独断现象。民主集中制是党内生活的基本准则，是增强党的创造活力、维护党的团结统一的重要保证。实践中，权力过分集中在党委“一把手”手中，这容易导致“一言堂”和“牛栏关猫”等不良现象。贯彻落实民主集中制，要在这几个方面狠下工夫：一是进一步发展党内民主，充分发挥全党的积极性和创造性；二是完善党的代表大会制度，健全党委的议事和决策机制；三是保障党员主体地位，提升干部的民主集中制素养；四是实行重大事项问责制，将责任落实到基层及个人。

执行方面，要改善党的领导，努力构建服务型政府。政党必须和公权力保持适当的距离。“以党代政”模式，会导致党内各级领导机关的国家化、行政化、官僚化，使党的整体性受到削弱。当前，党面临一系列挑战，突显出改革“以党代政”模式的迫切性。要坚持党政关系改革的基本思路：紧密围绕人民代表大会这一基本制度，把公权力分成形成和运行两个阶段、两个部分，根据两个部分各自的逻辑，构建能够把党的强有力的控制和对权力的有效约束有机结合在一起的机制。

构建服务型政府，需要科学地简政放权。在邓小平对政治体制改革的思考中，权力下放是作为区别“党政分开”的第二个内容。“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”［9］权力下放，有利于克服官僚主义，防止权力寻租，铲除“批”出来的腐败。简政放权，建设法治政府，这是党的十八届三中全会和四中全会作出的重要决策。各级政府要推进行政审批制度改革，科学设置行政审批事项，减少行政审批事项，发挥中介组织的作用。

监督方面，首先要通过推行权力清单制度，依法公开权力运行流程。阳光是最好的防腐剂。党的十七大和十八大的报告中都强调要让权力在阳光下运行。2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网上公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单，其中涵盖60个有行政审批事项的国务院部门正在实施的行政审批事项共1 235项。其次是保障民众和媒体的监督权利，发挥党外监督的作用。要注重解决监督过程中信息不对称、渠道不通畅、义务关系不对称的问题。要逐步增加信息公开内容，如实行党政领导干部收入申报制度。为了防止对新闻自由的不当干预，应尽快制定舆论监督法，用法律来规范对媒体的管理。鼓励民众主动监督和举报权力运行过程中的违纪、违法现象，并对举报人给予奖励和保护。最后是增加权力制约的幅度，健全权力制衡机制。不仅要将权力监督制约贯穿于管事、管人的全过程，还要关注权力主体“八小时”之外的活动。另外，要进一步改善人大监督、政协监督、司法监督等权力制约机制。

（四）形成不易腐的保障机制

共产党人除了人民的利益，没有自己的特殊利益。但是，“如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论”［4］146。按照“经济人”假设，人都希望以尽可能少的付出而获得最大限度的收获。公职人员在选择腐败时应该会仔细斟酌是否值得去冒险。韦托·坦齐博士阐述了腐败与工资水平的关系，认为工资水平越高则腐败程度越低［10］。根据《中国统计年鉴》公布的数据，公共管理、社会保障和社会组织的人均工资与全国人均工资相比，2012年以前，前者一直略高于后者；2012年和2013年，前者则略低于后者，分别为全国人均工资的98.5%和95.6%，在19个行业大类中排名第13位。如果说公职人员的整体素质高于一般企业职工，并且作为人民“公仆”默默付出了大量心血，那么，目前我国公职人员的总体工资水平是偏低的。另外，公职人员的工资水平差距较小，非正规收入不稳定；在不同地区、不同部门，公职人员的工资水平存在明显的差距；住房、养老金、医疗保险等预期收入，不能起到保廉抑腐的作用。有些单位通过“与民争利”的项目“赚外快”，这与公职人员的总体工资水平偏低可能也有一定关系。

20世纪七八十年代，香港和新加坡实行“高薪养廉”政策，取得了显著的成效。在透明国际组织发布的廉政指数排名中，每年这两个地区都名列前茅。我们目前的国情与新加坡和香港地区截然不同，可能不宜直接采用“高薪养廉”政策来遏制腐败。但是，我们应该承认公职人员个人利益的合理性，在此基础上建构合理的关于公职人员工资水平的制度安排。笔者认为，首先要把物质激励与精神激励结合起来，激励廉洁为民的行为，满足人的合理需求；其次，反对单位之间的平均主义，根据能力和贡献调整工资的差距；再次，逐步改革公职人员工资制度，制定一系列配套的考核制度，以保证发挥物质激励的积极作用。

参考文献：

[1]顾雷鸣，王晓映.习近平总书记参加江苏代表团审议侧记[EB/OL].（2013-03-09）.http：//www.js.xinhuanet.com/2013-03/09/c_114960099.htm.

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[10]胡鞍钢.中国：挑战腐败[M].杭州：浙江人民出版社，2001：219.

（编辑：米盛）