公安改革背景下刑事执法规范化研究

莫永成（广西警察学院，广西 南宁 530023）



公安改革背景下刑事执法规范化研究

莫永成（广西警察学院，广西 南宁 530023）

摘 要：公安改革背景下，对刑事执法规范化内涵的理解应考虑增加执法主体的个体因素对执法效果的影响，执法的目标从执法主体的一元化价值的实现向兼顾被执法对象、公众利益多元化转变。已颁布的改革的框架意见，从执法理念、执法模式、执法行为方面对刑事执法活动产生深刻、重大的影响。建议从推行刑事执法人员职业化制度，建立健全执法保障机制，健全与完善考核、监督机制方面着手加强刑事执法规范化建设。

关键词：公安改革；刑事执法；规范化建设

自公安部提出执法规范化建设以来，对规范化执法的研究与讨论成为理论界与公安实战部门重点关注的课题。诸多学者、同仁从不同维度对公安机关执法规范化进行了有益探索，成果丰硕，效果显著。2015年2月经中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《意见》）特点鲜明、重点突出，把改革指向聚焦到人民群众关心关注的安全感、满意度和执法公信力等问题上，提出着力完善现代警务机制、提高社会治安防控水平和治安治理能力，着力推进公安行政管理改革、提高管理效能和服务水平，着力建设法治公安、提高执法水平和执法公信力等方面的框架意见。《意见》的出台对公安机关正在大力推行的执法规范化建设影响重大。值此全面深入开展公安改革之际，本文尝试在刑事领域对执法规范化进行探索，以期为推进公安执法规范化建设助力。

一、在公安改革背景下对刑事执法规范化的理解

（一）刑事执法规范化的内涵

公安执法规范化，是指公安机关及其公安民警的所有执法活动必须严格限制在法律法规的框架之内，严格依据法律法规所授予的职权而执行职务，既不能超越法定的职能与权力，也不可逃避法定的责任与义务。此概念的前提，是建立在法对每一个执法活动都已经规范好权力与责任范畴之下，有明确的执法标准与细则，执行者只要按图索骥即可完成执法行为。但是，在刑事执法领域中，伴随着社会发展进步产生的新型社会矛盾会制造出新的犯罪类型，新的犯罪类型总是先于刑事执法行为发生，而执法规范内容的稳定性与连续性，使得既定的法律法规总会留有令执法者无所适从之处。面对复杂多变的犯罪形势，执法者需要根据法律的基本要求与自身的执法经验做出自由裁量，方能完成执法活动。开展执法规范化，是希望将当前执法的工作体制、运行机制、操作细则完善与细化，设计出简单明了、易于操作的执法程序流程。但是，抽象的法律法规与具体执法行为之间矛盾的限制， 使得执法规范化的建设始终处于滞后于犯罪形势发展的状况，需要通过不断调整、修正的建设过程来适应复杂多变的犯罪形势。

适时出台的《意见》，在解决此矛盾方面虽然仅是提出了改革的框架思路，但是从中可清晰地看到决策者对规范执法的核心要求。首先是法治，希望从完善执法办案制度、执法司法衔接机制、执法责任制和人权保障制度四个方面进行系列改革，确保权力始终在法治轨道上运行。其次是创新，唯有创新警务工作体制与机制，方能适应伴随着经济社会的快速发展，社会动态化、信息化带来的犯罪形势的变化。最后是服务，在执法中贯彻执法为民的服务意识，保障被执法对象的合法权益，让公众兼具安全感和满意度。既考虑到刑事执法行为要打击犯罪又要保障人权的双重目标性，又考虑到执法规范建设滞后于犯罪形势发展的特性。在刑事执法领域，不宜将规范化理解为按部就班地执行既定的法律规定，还应该注重执法者的个体因素对执法效果的影响。法调整的是广泛的社会关系，具有抽象性特征。而执法者面对的是各具特点的个案，执法主体对法律领悟、理解，执法的理念与实施措施手段的方式不同，都会造成不同的执法后果。如果只会规范执法，可能仅是按照程序完成执法过程，却完成不了打击犯罪的执法目标。如：讯问、询问等侦查取证措施，在相关的法律法规中对执法的主体、程序、原则均有明确规定，按照规范的做法，依法办案，绝大部分的执法者肯定能够胜任，但是，执法的效果，却会有明显的差异，有经验的执法者，善于在法律的规制下灵活运用谋略，获取有价值的供述或证言；反之，只能得到符合法定表现形式的证据，该证据却不一定具备证明案件的能力。因此，本文认为，法律法规的框架是既定的、不可逾越的，要实现执法目标，并不在于法的设计多么全面、完美，而是看执法者如何理解与运用法律，使得执法的过程既符合法的规范，又能够实现执法的目的。执法主体的个体因素在实现执法规范的过程中占据了主导的地位。在完善相关工作制度的前提下，如何制订提高执法者个人主观能力的保障机制是实现规范化建设需要重点考虑的因素。

（二）刑事执法规范化的目标

根据《意见》，公安机关执法规范化的目标内涵被明确界定为“全面提高公安机关执法能力和执法公信力，解决执法突出问题”。可见，执法的最终目的是解决执法突出问题。在刑事执法领域的“执法突出问题”即是解决如何高效、精准打击犯罪的问题。刑事执法是打击犯罪的手段，手段能否奏效，取决于执法者的能力。通过开展规范化建设来提高执法能力，使执法者具备高质量的执法水平解决犯罪问题。通过解决问题、化解冲突的过程赢得社会公众对执法工作的信任、尊重与认同。此次公安改革，涉及到侦查的有办案程序、侦查措施运用、证据的收集与固定、人权保障、执法监督与责任追究等方面问题，从改革的相关工作机制的规则、制度设计的价值取向看，执法的目标已从执法主体的一元化价值的实现向兼顾被执法对象、公众利益多元化转变。既从执法主体考虑，做到主体合格、思想端正、制度健全、执法规范，还要兼顾执法对象对获得秉公处理的渴望，同时也要满足由于公众法治意识与法律需求的提升，而希望执法过程文明、公开、公正的愿望。

二、公安改革对刑事执法的影响

《意见》中提出的改革内容，既有对执法办案制度上的规范与完善，也有对侦查工作机关机制的建设与健全。《意见》从执法理念、执法模式、执法行为等方面对刑事执法活动产生深刻、重大的影响。

（一）对执法理念的影响

在刑事执法规范化运行的过程当中，理念处于先知与先行的位置，对执法行为起着指导性的作用。[1]不同的执法理念会导致不同的执法方式与结果。笔者认为，公安改革后刑事执法的理念应有以下两方面的转变。

1.从查明案件向查明与证明案件并重转变

办案人员在侦办案件中所采取的措施手段，都是在其侦查理念的指引下实施的。如果侦查理念出现了偏差，必然会导致侦查工作产生错误。刑事执法人员受理案件后，首先考虑的是查明案件的实施者，然后设法将其缉拿归案。犯罪嫌疑人到案后，只要其承认犯罪，案件的调查取证工作也就以围绕犯罪嫌疑人的口供进行。基于此种侦查理念办理的案件，办案人员可能清楚，犯罪嫌疑人应该就是本案实施犯罪的作案者，却忽略了要根据刑事诉讼的标准收集、固定、审查证据的执法要求。只查明，不证明，容易出现诉讼失败的风险。在法治理念指导下的刑事执法行为，应做到查明案件与证明案件并重。对在执法过程中发现与确定的每个事实，都要收集相应的证据予以证明，运用证据来还原与再现犯罪过程，为实现顺利诉讼奠定扎实的基础。[2]

2.从注重结果真实向注重结果真实与程序正当并重转变

长期以来，我国的刑事执法行为具有强烈的职权主义的特点，刑事执法权受到的约束较少。出于高效、精准打击犯罪的执法需要，执法过程呈现出强权性与密闭性。公安改革方案出台前，执法者在证据的制作、取舍等方面具有较大的自由裁量权，在实现高效地打击犯罪价值的主导下，执法者不同程度地存在如下观念：只要认定的嫌疑对象是正确的，为了使其伏法认罪，允许执法程序出现偏离法律规定的运行轨道，哪怕是使用非法收集证据的途径和侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益，此种行为虽然违法，但是在道德上却是可以接受的。随着适应证据裁判规则要求的证据收集工作机制的建立，严格实行非法证据排除规则和严禁刑讯逼供、体罚虐待违法犯罪嫌疑人的工作机制的完善，建立健全讯问犯罪嫌疑人录音录像制度和对违法犯罪嫌疑人辩解、申诉、控告认真审查、及时处理机制，完善侦查阶段听取辩护律师意见的工作制度。辩方力量的增强及监督、责任倒查机制的完善，将使刑事执法者不仅要追求结果的真实，还要考虑如何在正当的程序下实现结果的真实。

（二）对执法模式的影响

1.从被动应对的执法模式向被动应对与主动出击有机结合的执法模式转变

按照现行的刑事执法流程，先有案件发生，才能启动侦查程序，侦查行为具有回溯性。这也就决定了被动应对式的刑事执法模式成为主流模式。然而，随着恐怖主义犯罪、网络诈骗、电信诈骗等新型犯罪模式的出现，犯罪行为从静态向动态转化，从单兵到有组织转化，从传统向智能转化。原有的被动应对型侦查模式在新的犯罪形势下显现出疲于应对的态势，表现为侦查资源不足，侦查效率低下，侦查成本高等方面。此次公安改革的首要聚焦点就是要“着力完善现代警务运行机制，提高社会治安防控水平和治安治理能力，提高人民群众的安全感。”随着信息化技术在刑事执法领域的应用，运用大数据技术可实现预测犯罪、缩小范围、准确定位的功能，能帮助执法者主动出击，占据侦查的先机。这种执法模式被称为主动型侦查模式。它打破了基于因果关系传统侦查模式的束缚，为预测犯罪、精准打击提供了基本路径。[3]因此，刑事执法者要创新与发展主动型侦查模式，注重对基础数据的收集与整合，利用大数据帮助执法者分析案件的发展趋势、预测犯罪、优化警力资源的分配，与被动型侦查模式有机结合，实现提升侦查与控制犯罪的能力。[4]

2.从传统执法方法向传统与科技执法方法融合转变

改革方案中提出“要创新惩防犯罪工作机制”。原有的传统执法方法如从案到人、从人到案侦查方式，群众路线、摸底排查、刑嫌调控、控制赃物等传统侦查措施，虽然仍在发挥不可替代的巨大作用，但是在面对智能化、科技化、网络化的犯罪类型时，传统的执法方法显然有些束手无策。伴随着网络技术与科学技术的发展，新型犯罪的数量急剧增多且变异出多种类型。运用科学信息技术应对新型犯罪的挑战是当前刑事执法的最佳选择。执法者利用信息技术搭建各类信息平台，采用数字化技术，在各类信息化平台上开展查证犯罪事实、查获犯罪嫌疑人成为当前快速反应、准确高效的侦查模式。但是，传统的侦查方法在提供信息源及侦查思维方式上具有科学技术方法所无可比拟的优势。因此，执法者要善于将两者相互促进、补充，方能发挥执法的最佳效能。

（三）对执法行为的影响

1.从权力本位向权利本位转变

长期以来，公安机关所形成的管理模式、执法的思维方式与现代法治国家所要求的管理机制、执法理念之间存在很大的差异，导致在执法过程中 “权力本位”观念占据主导地位，为追求完成量化的考核目标，在执法过程中执法者重实体、轻程序，重专政、轻民主的行为时有发生。权力的滥用，轻者侵犯了被执法者合法利益，重者妨碍了对案件的秉公处置，影响了执法公信力。而权利本位则强调公民权利的保障，强调权利主体，制约和限制权力。权利本位是社会主义法治国家的法律体现，因此也是我们公安执法改革的理念和方向。各国基本上都是把“尊重、保护、保障、促进私权发展”作为执法功能的主要内容，而相对地把“规范、校正、制裁和打击违法犯罪行为”作为执法功能的辅助性功能。这个功能定位既符合人性的内在要求，也是现代法治理念的必然要求。

2.从事后补充向实时完成转变

刑事执法行为会产生相应的法律文书，法律文书既是对执法过程的实录，也作为诉讼的证据使用。对法律文书的制作时间要求，除了技术鉴定类的文书外，基本上都是要求实时制作完成，并且需要相关当事人签字确认。在执法实践中，事后补充完成的法律文书占有一定的比例，如果是出于执法客观环境与条件的限制无法当场完成，通过情况说明等方式可以证明其合法性，但是，出于执法者主观上的懈怠疏于制作或是因某种办案利益的需要而事后补充制作的情况也时有发生，此类文书，从法律层面看是不具备证据效力的。此种行为，是执法不规范的典型表现。公安改革后，依照非法证据排除规则，缺乏合理解释的事后补充的法律文书将被摈弃在诉讼程序之外，规范的执法要求将倒逼执法者提高执法水平，改变执法理念，在执法过程中实时完成法律文书的制作。

三、公安改革背景下提升刑事执法规范化的对策

在我国刑事诉讼制度法治化进程力度的推进以及犯罪形势复杂多变的双重压力之下，公安改革已迫在眉睫。执法规范化建设是提升公安执法能力的有力抓手，也是庞大、复杂的持久工程，笔者认为可从以下几个方面着手解决。

（一）推行刑事执法人员职业化制度

当前犯罪形势呈现出智能化、科技化、组织化、职业化等特点，加大了刑事执法工作的难度和专业程度；同时随着大量新技术、新方法在公安工作中得到应用，国内刑事诉讼制度的改革与完善对担负打击和预防犯罪重任的刑事执法人员也提出了比以往任何历史时期更严格的要求。因此，提高刑事执法人员的执法能力以适应公众日益提升的法治需求是执法规范化的根本出发点。而提升个体执法能力的有效捷径是推行刑事执法人员执业化制度。从现在刑事执法队伍的建设情况看，显然未能适应严峻的执法内外形势的需求。依照专业人才培养的规律看，培养一名优秀的侦查人员需要5年的时间或更长，培养一名优秀的审讯人员需要10年的时间或更长。然而，由于职务晋升、岗位流动、个人发展等客观因素的制约，导致许多具备优秀潜质的人才过早离开了刑事执法的领域，直接削弱了对犯罪行为的打击力度。职业化的机制有利于为刑事执法人员搭建实现个人专业发展的平台，使专业培训、进修机制制度化、常态化，使得执法能力与水平及时跟上犯罪形势的变化，提高打击犯罪的效率与力度，保障执法质量。

（二）建立健全执法保障机制

1.树立执法主体的权威

执法主体代表国家与法律履行打击犯罪的职责，在依照法律行使职权的同时，其权威地位应该得以树立与维护，这是开展刑事执法的前提条件。执法权威的树立，首先需要得到立法机制的保障，如在执行强制措施或开展侦查活动过程中遭到挑衅、对抗、侵害时的自我保护，事后的法律、经济、医护救济机制的完善等。只有在执法主体自身的人身安全得到保障的情况下，执法者方能考虑如何保障规范执法价值目标的实现。其次，完善执法公开机制，在不影响执法机密的前提下，公开执法环节，彰显公正秉公执法的过程，赢得公众的尊重，从而树立权威。最后，得到舆论的支持，执法的公关部门应畅通与媒体公众的舆论沟通渠道，获取外界的支持与理解，营造出良好的执法氛围，维系好执法的权威。

2.提供执法设施的保障

为执法者提供执法必需的器材与设备。必要的设施保障是规范执法的需要，能够保证执法过程得到真实、全面的记录，对物证、证词的合法、规范收集。同时也能为执法者提供保护的庇护，使执法者在执法过程中的人身安全不受非法侵害， 排除后顾之忧。

3.提供执法场所的保障

大多数刑事执法行为需要在特定的场所进行。科学设计、设施完善的执法场所有利于规范执法者的执法行为，也能为被执法者合法权益提供保护。如连接警综平台，安装有同步录音、录像监控设备，讯问人员与犯罪嫌疑人之间实现物理隔离的讯问室，在受到监督、监控的场所内开展讯问，双方都会自觉约束违法、不合理行为，完成或接受执法行为。

（三）健全与完善考核、监督机制

1.科学设计考核机制

考核机制是刑事执法的“指挥棒”、“风向标”。考核的方式与内容早已预设了领导决策层对执法效果的价值取向。

追求完成“任务数”“打击目标”等带有数值、比例的考核机制，暗藏着管理层对维护公共秩序、保护公共利益的渴望与追求，也给执法者暗藏了为完成考核任务而漠视法治与人权保护的内在驱动力。在压力与利益的双重驱使下，就会给不规范执法行为的滋生埋下隐患。可见，注重对数值的考核方式，大多是不利于规范执法的建设与发展的。但是，完全不考虑对数值的考核，也不符合当前打击严峻犯罪形势的现状。如何在追求数值与追求执法质量之间寻找一个合理的平衡点，仍然是摆在管理层面前的重大待解之难题。

2.监督机制

有权力之处就会有监督的存在，有效的监督机制能够促使权力在法律预设之轨道上正常运行。要想约束强大的刑事执法权，必须要建立起强有力的监督机制来规范执法权的行使。从当前刑事执法行为中暴露出来的诸多问题看，无论是自我监督、公安机关的内部监督、检察机关的外在监督，还是公众媒体的舆论都未能发挥有效的作用。借此公安改革契机，完善《意见》中提出的完善执法责任制，健全执法过错纠正和责任追究制度，建立冤假错案责任终身追究制。探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制等等将是对现行监督机制的有力支持与补充，实现真正将权力束缚在笼子里的改革目标。

参考文献：

[1]任克勤.我国侦查法治化问题研究侦查学论丛[J].第16卷：282.

[2]马忠红.刑事侦查学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014：259.

[3]王晓楠.大数据时代下主动型侦查模式研究[J].辽宁警专学报，2015（5）.

[4]何军.大数据与侦查模式变革研究[J].中国人民公安大学学报，2015（1）.

责任编辑：刘洪波

Standardization of the Criminal Law Enforcement against the Background of Public Security Reform

MO Yong-cheng
（Guangxi Police College,Nanning 530023,China）

Abstract:Against the background of public security reform,the understanding for the connotation of standardization of criminal law enforcement should take into account the impact of law enforcement subjects' personal factors on the effects of law enforcement,the changes of law enforcement target from realizing the law enforcement subjects' unified value to considering the diversified objects of law enforcement and public interest.The issued framework of the reform has a profound impact on the criminal law enforcement from the concept of law enforcement,law enforcement mode and law enforcement behavior.It is feasible to reinforce the standardization construction of the criminal law enforcement through practicing the criminal law enforcers' professionalization system,establishing and improving the safeguard mechanism,assessment mechanism and monitor mechanism.

Key words:public security reform;criminal law enforcement;standardization construction

作者简介：莫永成（1973-），男，广西贺州人，广西警察学院侦查系副教授，法学硕士，研究方向为刑事侦查学，预审学。

基金项目：2014年度广西壮族自治区公安厅科学研究与技术开发计划项目（GAT2014-24），2015年度广西高校科学技术研究项目（KY2015YB376）。

收稿日期：2015-10-16

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.01.005

[中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）01-0026-05]