无证小型船舶边防治安管理初探

邓丽艳（公安边防高等专科学校，广东 广州510663）



无证小型船舶边防治安管理初探

邓丽艳（公安边防高等专科学校，广东 广州510663）

摘 要：当前，因为船舶检验登记手续繁琐、群众接受管理意识薄弱、建造简单、需求量大等原因，无证小型船舶在我国沿海地区大量存在。公安边防部门在进行管理时主要遇到政策不清、管理责任难划分、无证船舶多作业性质多样、管辖归属难认定以及存在现实需要、清理取缔难、治安隐患多、管理难度大四个方面等问题。在承认和尊重既定现实基础上，公安边防部门应当重点在督促办证、协调挂牌、明确职责、做好本职、加强管理、靠前服务等方面下功夫，积极探索解决制约无证船舶边防治安管理的瓶颈问题，创新工作方法，提升管理成效。

关键词：无证船舶；管理难度；靠前服务

小型船舶主要是指长5米以下的交通运输船和长12米以下从事渔业、养殖、农副业等活动的船舶。这些船舶无法在海事、渔政和公安边防部门获取船舶证件，成为无证船舶。当前，我国沿海地区无证小型船舶大量存在，据不完全统计，至2014年海南公安边防总队辖区共有船舶24000余艘，其中无证船舶11350艘，其80%为小型船舶；福建公安边防总队辖区内共有各类沿海船舶56000余艘，其中无证小型船舶占据船舶总数的43.57%。大量出现的小型无证船舶作业地域随意，违反海上航行作业规定，成为海上管理部门面临的重大课题。

一、无证船舶大量存在的原因

（一）小型船舶需求量大，作业性质多样

近年来，我国沿海地区近海渔业蓬勃兴起，受海水水深和潮汐限制，大吨位渔船不便于近海生产作业，沿海群众普遍选用小型船舶。小型船舶的适用范围广，可以用于近海养殖、供给运输、近海捕捞等，还可以根据季节变化和生产需要，随时进行转季节生产。

（二）建造简单，成本较低

小型船舶建造技术含量低，对建造场地和技术要求不高，造船时间短，船舶主管部门不容易发现。简易造船厂生产的船舶，技术指标难以达到主管部门的检验标准，渔船民也不愿意接受检验。

（三）船舶检验登记手续繁琐

船舶主管部门对船舶尤其是小型船舶检验要求严格，对小型船舶缺乏单独的检验技术指标，发放各种船舶证件收费较高，许多渔船民不愿意承受这部分费用。船舶检验审批手续繁琐，渔船民办理证件花费的时间和精力比较多，挫伤渔船民申请船舶证书的积极性。

（四）群众接受管理意识薄弱

部分无证船舶所处地理位置偏僻，大多数渔船民文化法律素质较低，生产方式简单，早出晚归，认为没有办理各种证件的必要。

二、无证船舶管理存在的主要问题

（一）政策不清，管理责任划分难

无证船舶管理涉及的部门主要有乡镇政府、海洋渔业部门、交通部门、边防部门等，各部门互不隶属但在职能上存在交叉。从船舶技术指标、安全性能、作业资质等方面，渔业、航运、交通等是船舶主管部门。2000年公安部出台47号令《沿海船舶边防治安管理规定》，第4条规定“渔政渔港监督管理机关、海事行政主管部门依照国家有关规定不发给有关证书的其他小型沿海船舶，应当向公安边防部门申领《出海船舶边防登记簿》”。2005年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，把《出海船舶边防登记簿》的核发作为确需保留并设定行政审批、许可的项目。由此，大量没有经过主管部门检验登记的小型船舶由边防部门发放《出海船舶边防登记簿》，纳入沿海船舶边防治安管理范畴。但2012年，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》取消了《出海船舶边防登记簿》的核发，但是小型船舶的现实需求仍然客观存在，大量无证船舶的现实存在对边防部门沿海船舶治安管理提出了严峻的挑战。

（二）作业性质多样，管辖归属认定难

按照作业种类，无证船舶大量包括了小型交通运输船、近海捕捞船、养殖船、接驳船、供给船等；按照船舶构造，可以分为铁质船、木质船、竹排、泡沫船等；按照船舶来源，可以分为专业造船厂制船和非专业造船厂制船等。这些船舶作业性质多样，主要用途不突出，经常根据渔民需要转换功能，船舶性质难以归属，哪些属于渔业生产船，哪些属于交通运输船等等，职能部门之间认定不清，存在相互推诿、相互争执的情形。无证船舶尤其是小型船舶，成为船舶主管部门的“三不管地带”，客观上造成许多船舶漏管、失管的情况，诱发各种不安全隐患的发生。

（三）存在现实需要，清理取缔难

1994年国务院发布《关于清理取缔三无船舶的通告》，“凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收”，“公安边防、海关、港监和渔政渔监等部门没收的‘三无’船舶，可就地拆解”，各地也针对“三无”船舶出台规范性文件，以期整治、清理三无船舶。大部分无证船舶特别是“三无”船舶业主大多系社会弱势群体，经济相对困难，船舶是其基本的生产工具，船舶作业是其唯一的经济收入来源。在社会保障机制尚不健全的情况下，全面彻底清理无证船舶将造成沿海地区众多群众失去生活来源，有可能引发和激化社会矛盾，造成辖区治安不稳、社会不稳，影响社会和谐。

（四）治安隐患多，管理难度大

无证船舶业主大多法律意识淡薄，安全防范观念差，为逃避监管，分散停泊，流动性强，难于监管。为节省开支，不少无证船舶，船龄长，船况差，设备不齐全，消防、救生装备不足，缺少高频电话、导航、信号灯等助航设备，有的接近报废甚至属于报废船舶但仍在使用。其出海作业人员大多没有经过技能培训，自救能力差，缺乏海上航行经验，生产作业存在安全隐患。无证船舶缺少登记造册和有效证件，边防部门无法及时掌握船舶及船上作业人员基本情况，对其出海海域、作业目的、携带物品了解不足，一旦发生海上船只碰撞、火灾、沉没、人员失踪等灾害事故，将错失营救最佳时机。另外，有的船舶参与进行海上走私、偷渡等违法犯罪活动，严重危害海上治安秩序。

三、无证船舶的边防治安管理

公安边防部门对无证船舶进行边防治安管理应当在承认和尊重既定现实基础上，积极探索解决制约无证船舶边防治安管理的瓶颈问题，依托地方政府，开阔思路，创新工作方法，提升管理成效。

（一）督促办证，协调挂牌

小型船舶，因不符合国家船舶登记办证条件，无法获得船舶检验证书、航行签证簿等证书，边防部门应当探索可行的管理方法，减少治安隐患。福建、海南等地对无证小型船舶管理进行了一些有益的尝试，经过前期反复论证，协调当地党委、政府，试行开展由地方乡镇政府对小型船舶统一挂牌，边防部门负责指导，并对小型无证船舶进行内部登记的船舶管理模式。挂牌以村为单位编排代号顺序，牌号内容和规格材质根据1998年《渔业船舶船名规定》和《公安部关于实施<沿海船舶边防治安管理规定>有关问题的通知》编排和悬挂，边防派出所不参与具体工作，负责指导和检查，进行内部登记造册，做到“情况清、底数明”，将信息录入《港口、船舶和渔船民信息管理系统》，并为渔船民依规办理《出海船名证》。

（二）明确职责，做好本职

2009年福建省政府发布《福建省小型渔业船舶管理办法》，该办法明确规定“小型渔业船舶修造、检验、登记以及管理，适用本办法”，“县级渔业行政主管部门负责本行政区域内的小型渔业船舶管理工作”，这为小型船舶管理提供了借鉴。为加强小型船舶边防治安管理，边防部门应当积极协调当地党委、政府，尤其是渔业主管部门，开展联合执法，既不越权不越位，又要发挥职能作用，在治安管理方面下功夫。

（三）加强管理，靠前服务

边防部门必须将小型船舶进行内部登记造册，对辖区无证船舶情况掌握清楚，和其他船舶一样纳入治安管理范围。实践中，各地有一些经验做法可以借鉴：一是分类集中停泊。小型船舶单独停靠，有利于边防部门掌握船舶动态情况。二是加强日常审查。做到每艘船都能“船有号、人有证、证齐全”。三是简化服务。提供各种便民服务，采取短信通知、登门上船走访等方式，对小型船舶实现一次性申请（报）、一次性告知、一次性办证。四是实行进出港申报。由船管站船管员负责登记出入港情况，严防无号无证船舶出海。五是加大宣传教育。利用休渔期、休息时间组织渔船民进行政策法规学习，提高渔民自觉守法意识。六是采用科技信息手段。在港（岙）口等地区布建雷达、海上高清探头等海上监控网络，在日常巡查基础上，实现全方位、全时空管控。七是进行渔养暗记标识。通过打眼、焊接铁块、制作塑料标志卡、烙印编码等方式在船舶、渔养生产工具上做标记，提升群众自管自律意识，便于获取证据、追缴赃物，有力维护渔船民财产安全。

责任编辑：刘洪波

A Preliminary Study of the Public Security Frontier Departments' Management on Unlicensed Small Vessels

DENG Li-yan
(Public Security Frontier College,Guangzhou 510663,China)

Abstract:Currently,a large number of unlicensed small vessels appear in coastal areas of China for the reasons such as the procedures for vessel registration and inspection are complicated,people's awareness of accepting supervision is weak,small vessels are easy to be built and are in great demand.Public security frontier departments' management on the unlicensed small vessels is confronted with the difficulties in four aspects:policies and management responsibilities are indistinct;the unlicensed vessels have multiple functions and properties,which have caused confusions to the regulatory authorities;the great practical needs bring about difficulties for cleaning up and banning the unlicensed vessels;hidden security risks have increased the difficulties in management.Based on the reality,the public security frontier departments should make efforts to supervise the vessel owners to go through required formalities,clarify the responsibilities,fulfill the supervisory duties,strengthen the management and provide down-to-earth service for the vessel owners in need.In addition,it's imperative for the public security frontier departments to actively seek solutions to the bottleneck problems in the management on unlicensed small vessels,innovate working methods and improve management results.

Key words:unlicensed vessels;difficulties in management;down-to-earth service

作者简介：邓丽艳（1979-），女，山东蓬莱人，公安边防高等专科学校边防业务教研室主任，副教授，法律硕士，研究方向为治安管理。

收稿日期：2015-09-29

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.01.004

[中图分类号：D631.4

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）01-0023-03]