构建和落实困境儿童保障机制的思考

杨智平 汪丽红

构建和落实困境儿童保障机制的思考

杨智平 汪丽红

2016年国务院制定的《关于加强困境儿童保障工作的意见》第一次从国家基本政策的层面全面规划了我国困境儿童保障制度，厘清了困境儿童概念，从落实政府职责、建立健全发现和服务机制、开展好分类保障、发展完善监护制度、动员引导社会力量参与等方面构建了困境儿童保障机制，使困境儿童保障工作顺利开展。

困境儿童；保障机制；政府责任

党的十八届三中全会提出：“要健全困境儿童分类保障制度。”[1]2016年国务院下发了《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发[2016]36号,以下简称《意见》），第一次从国家基本政策的层面全面规划了我国困境儿童保障制度，对于困境儿童保障具有重大的现实意义。笔者认为，应该从厘清困境儿童概念、落实好政府职责、建立健全发现和服务机制、开展好分类保障、发展完善监护制度、动员引导社会力量参与等方面构建和落实好困境儿童保障机制，使困境儿童保障工作顺利开展。

一、厘清困境儿童概念

根据世界银行的定义，“困境儿童指18岁以下的未成年人，由于各种原因，缺少或很可能缺少适当的照料和保护，并且易受伤害的儿童。”[2]当前，我国学术界对困境儿童的关注处于发展阶段。学者刘继同将“弃婴、孤儿、残疾儿童、流浪儿童、贫困地区的儿童、寄养儿童、艾滋病孤儿、犯罪家庭的儿童、患自闭症儿童和童工等”列入困境儿童的范畴。2013年7月，国家民政部《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（以下简称《通知》）中，将困境儿童分为残疾儿童、重病儿童和流浪儿童；困境家庭儿童分父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类。《意见》指出，“困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。”[3]可以看到，困境儿童在政府文件中的概念规范已经趋向成熟，层次清楚，类型界定也十分清楚。但是，目前无论学界还是政府部门从困境儿童内涵的角度还没有给出统一的权威定义。笔者认为，《意见》在《通知》对于困境儿童分类的基础上，较好地从困境儿童概念的外延角度比较确定了困境儿童的基本范围，即从导致困境的家庭贫困、儿童自身残疾、家庭监护缺失或监护不当的三种原因列举了困境的情形，对困境儿童的成因、表现、特点等进行了比较明确的区分，从而规避了当前从内涵角度难以进行清晰界定的难度，为政策的执行提供了有力的保证。

二、明确政府困境儿童保障责任

困境儿童的保障工作是家庭、政府和社会的共同责任。但现代儿童保护制度的关键是如何发挥好政府的作用。处于困境中的儿童需要政府在履行社会管理和公共服务职责时给予其特别关注和特殊保护。因此，为困境儿童提供服务保障是由政府的职责所决定的，政府要承担起困境儿童权益保障的主导责任。落实好政府职责，要从以下几个方面用力：

一是建立健全法律法规。法律是治国之重器，良法是善治之前提。[4]在当前全面推进依法治国的大背景下，政府要用法治思维和法治方式履行职责。困境儿童的权利和福利都是为特定主体的，因此需要通过立法给予基本保障。当前，我国儿童福利保障已经形成比较完备的法律政策体系，从法律到法规再到国际公约和在此基础上形成的国家行动纲要以及政府的具体行动方案，内容涉及儿童权益保护的各个方面。但是，在相对完备的政策体系中不难发现，相关福利保障法律法规仅仅只是涉及。从国外儿童福利保障制度与相关法律研究和做法来看，英国、日本、美国、瑞典、挪威等国家都先后出台了儿童福利专门法案，建立起了完善的儿童福利保障体系。从实际来看，我国儿童福利法律体制存在儿童福利法律制度缺乏执行力和操作性的问题，亟须解决。因此，困境儿童福利保障体系的构建，要考虑制定完善的儿童福利、儿童保护和家庭教育、儿童收养等方面的法律法规，使困境儿童福利保障真正落到实处。

二是建立以政府为主导的工作机制。《意见》指出，“民政部门、妇儿工委办公室要发挥牵头作用，做好综合协调，指导督促等工作，会同教育、卫生计生、人力资源社会保障等有关部门和公安机关、残联组织，推动各有关方面共同做好困境儿童保障工作。”[5]这条规定明确了民政和妇儿工委作为牵头单位和行政主管机构的地位。民政部门作为政府保障困境儿童权益的主要部门，应整合以往散布于多部门的困境儿童碎片化工作，加强民政部门对困境儿童权益保障的集中领导，有效解决困境儿童多头管理问题。同时，要健全“一门受理、协同办理”的部门间的联动协作机制。这要求政府厘清各方责任和义务，建立起政府主导、民政牵头、多部门分工合作的困境儿童权益保障的联动协作机制，有效协调分散于各部门的救助资源，切实为困境儿童提供帮助；对那些难以区分职责的事务，可通过联席会议来解决问题。

此外，各级政府要落实好各项工作保障，要将困境儿童保障工作纳入地方经济社会发展的重要议事日程和经济社会发展规划等；要建立完善工作考核机制和问责机制，确保工作落实责任；要形成多渠道筹措资金的机制，为困境儿童保障工作提供坚实的物质基础；要加强儿童权益保障法律法规和困境儿童保障政策宣传，营造保护困境儿童的良好的社会环境。

三、建立健全困境儿童发现和服务机制

困境儿童长期难以摆脱困境的主要原因是问题难以发现、外界难以干预。特别是当监护人不能充分履行监护职责或者侵害被监护人的权利时，由于家庭的相对封闭，问题往往难以被发觉，除非出现特别重大的问题才会引起政府有关部门的关注和干预。此外，当父母无法履行监护职责时，现有法律制度设计存在不足，包括基层政府、村（居）民委员会和其他人员也难以干预困境儿童家庭的事务，导致一些法律和规定形同虚设。从国外的相关制度设定来看，“1963年美国推行了强制报告制度，具体规定与儿童有亲密接触的任何人员，都有责任报告可能受到虐待、忽视等不好对待的儿童的信息情况。”[6]因此，要建立面向城乡困境儿童的强制报告机制；要落实强制报告责任。这就要求当儿童身处困境时，其邻居、社区、街道派出所和了解事态的人员都有义务及时发现、报告、介入，避免事态的严重化。特别是属于家庭监护缺失或监护不当，包括儿童受虐待、家庭暴力事件，要落实强制报告责任。由于我国民众受传统家庭观念的影响，总认为这是别人的家务事，遇到虐待儿童事件往往只是道义谴责，缺少通过公权力干预此类事件的意识，因此，强制报告制度的建立、实施，对困境儿童给予及时干预是非常必要的。此外，《意见》中要求的村（居）民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担（兼）任儿童福利督导员或儿童权利监察员的制度设计，是困境儿童保障的一项重大的基础性制度安排，对于建立翔实完备的困境儿童信息台账，建立档案等信息支持工作和县（市、区）、乡镇、村（居）三级工作网络的有效运行提供了基础性的工作保障。总的来说，只有建立具体的发现干预和服务机制，才能及时有效地对困境儿童实施保障。

四、落实政府主导的分类保障机制

当前，我国儿童福利方面已经形成相对比较完备的政策法律体系，儿童的生存权、发展权、被保护权和参与权等基本权利都有明确的规定。为落实好相关法律规定和实现好儿童福利的各项权利，2013年民政部的《通知》启动了“适度普惠性儿童福利制度”的试点工作，2014年4月，浙江省提出建立了困境儿童基本生活保障制度、基本生活补贴自然增长机制、物价补贴制度，并加强各类救助政策、保障政策的整合与衔接。河南省洛宁县初步建立了“困境儿童”分类救助制度，帮扶实施助养、助困、助医、助学、助业以及政府、社会个人联动的立体化的保障体系。应该说，从困境儿童分类的提出到全国各地的实践，为困境儿童的分类保障提供了很多经验，特别是在与已有的社会福利体系、救助体系和保障体系的衔接方面有很好的实践做法和理论的总结。《意见》正是从制度有效衔接和形成困境儿童保障政策合力的角度，提出了以下几方面分类保障的机制：

一是保障基本生活。当前我国基本救助体系中对于孤儿困境人员的救助供养、最低生活保障、临时救助等都已经有较为明确的政策和法律规定，把困境儿童基本生活保障与已经实施的政策法律结合起来，具体做法在《意见》中进行了明确分类，如对于无法定抚养人的儿童，对于无劳动能力、无生活来源、法定抚养人无抚养能力的未满16周岁儿童，对于抚养人有抚养能力但家庭经济困难的儿童，对于遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难家庭的儿童等，都提出了明确的归类保护措施。二是保障基本医疗方面，《意见》共分五类情况，提出了形成困境儿童医疗保障合力的措施。三是强化教育保障方面，“通过对家庭经济困难学生、残疾儿童、农业转移人口及其他常住人口的随迁子女等提供特殊保障，强化对困境儿童教育权的保护。”[7]四是加强残疾儿童的福利服务方面，当前，残疾儿童的基本权益得不到有效保障，残疾儿童身心健康受到影响，意外伤害情况严重，残疾儿童家长由于经济、人力投入的压力而产生的心理危机现象严重。这主要是社会保障体系不健全，法律法规制度不完善，缺乏对残疾儿童家长心理危机干预的相关法规制度和平台，以及特殊教育经费、体制、师资水平不足等原因造成的。因此，要完善现有法律体系、要建立健全监护支持体系、要建立健全社会保障体系、要构建残疾儿童家长心理危机干预体系，减轻家长心理压力、提高残疾儿童家长的康复知识及水平、完善特殊教育体系，加强师资队伍建设，扩大特殊教育资源。《意见》指出的具体的政策措施对于残疾儿童的救助和帮扶具有重要的意义。

五、进一步发展和完善监护制度

落实好监护责任是对困境儿童权利的基本保障。当前，困境儿童面临的主要问题监护权难以转移的问题，主要体现在以下几个方面：第一，父母或一方的存在是影响监护权转移的主要原因。一方面，由于父母与儿童的亲权关系是首要的，父母健在的情况下，转移监护权很难提出。另一方面，由于我国无认定监护能力的相关规定，造成认定监护能力的标准不明，执行困难。第二，困境儿童父母的监护能力是一个不断变化的过程。如刑满释放，戒毒期满，生活条件改善，重病治愈等都会使得父母恢复正常的监护能力，这就导致监护能力的变化性和反复性。第三，相关的监护转移法律制度不完善，主体不明确、标准不确定导致执行力不强。笔者认为，在困境儿童保障中，要坚持家庭尽责。强化家庭第一责任主体意识；在家庭和父母确实不能履行监护职责时，要落实相关组织和个人的监护责任。《意见》具体提出了将困境儿童纳入孤儿安置渠道，提供临时监护、国家监护等适用的不同情形，也提出了法定父母不履行监护职责并侵害儿童的合法权益的要依法追究责任的要求。这些规定在强调了家庭监护责任的基础上，进一步明确了政府监护职责，对于困境儿童受监护和保护合法权益具有非常重大的意义。

六、建立引导社会力量参与困境儿童保障的机制

《意见》提出，要“坚持社会参与，积极孵化培育相关社会组织，动员引导广大企业和志愿服务力量参与困境儿童保障工作，营造全社会关心关爱困境儿童的良好氛围”。[8]当前，全国各地困境儿童的社会救助以及保障体系处于不平衡发展状态，有些地方困境儿童补助经费标准偏低，儿童福利机构工作人员和经费难以落实，参与福利事业的社会机构少，并且公众对其关注度低下，以上问题已经影响了困境儿童整体的救助保障水平。存在这些问题的主要原因是：一是福利机构严重缺乏。按民政部的要求，每个市县都应建有一所服务设施齐全、养育功能到位、资金保障有力的儿童福利机构。而很多欠发达地区福利机构的数量与民政部要求达到的目标数量相差甚远，导致部分地区农村中得不到生活保障或救助的儿童无法直接便利地获得当地福利或救助机构的帮助，双方难以进行信息传递，使大量处于困境中的儿童未被纳入救助范围。二是救助与保障经费不足。对于无人抚养的儿童，大部分在市县级社会福利机构集中供养，极少数由民间慈善机构抚养，而福利机构集中供养的孤儿生活补偿标准较低，贫困家庭患有重病或残疾的儿童，所获得的生活保障及救助经费也较低，难以得到实际有力的帮助。三是救助方面的专业技术人员短缺，以致救助机构不能获得专业的指导与帮助，难以实现有效的帮扶。四是民间慈善机构发展阻力重重，缺乏社会关注度。由于是个体工商户，一些民间慈善机构不能以公益组织名义向慈善团体申请救助资金。因为严格的审核标准给众多民间慈善机构设立了阻碍，在不能获得救助资金的情况下，一些民间慈善机构发展困难重重。如何做好困境儿童社会救助体系的管理工作，是困境儿童福利保障体系的重要内容。《意见》提出的关于专业社会化工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织的专业服务以及政府和社会资本合作（PPP）等方式、购买社会服务等方式、爱心家庭提供服务方式等措施，是引导社会力量参与的重要而有效的机制，这需要政府进一步地进行政策引导、政策规范，也需要在全社会进行大力宣传。

应该看到，以《意见》为标志，我国政府从政策层面提出了比较完善的困境儿童保障措施，但要让这些政策全面落实，还必须修订相关法律，确保政策与法律的统一。此外，不同地区、不同部门还要根据《意见》精神和实际情况，制定出更为具体的实施办法，确保将困境儿童的保障落到实处。

[1]改革开放以来历届三中全会文件汇编[M].北京：人民出版社，2013：211.

[2]尚晓援,虞婕.构建“困境儿童”的概念体系[J].社会福利，2014（6）：5.

[3]国务院关于加强困境儿童保障工作的意见（国发[2016]36号）[J].国务院公报，2016（18）：18.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(01).

[5]国务院关于加强困境儿童保障工作的意见（国发[2016]36号）[J].国务院公报，2016（18）：21.

[6]胡巧绒.美国儿童虐待法律保护体系介绍及对我国的启示[J].青少年犯罪问题，2011(5).

[7]国务院关于加强困境儿童保障工作的意见（国发[2016]36号）[J].国务院公报，2016（18）：19-20.

[8]国务院关于加强困境儿童保障工作的意见（国发[2016]36号）[J].国务院公报，2016（18）：19.

（作者单位：海南大学）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.039

本文系海南省社科联省社科基金项目“构建中国特色的困境儿童权利保障体系研究”（编号：HNSK（QN）15-39）和海南大学2014年青年基金项目“海南省困境儿童福利保障体系构建研究”（编号：qnjj1401）的阶段性成果]