公共服务均等化视角下农村卫生室建设问题研究

赵鞠

公共服务均等化视角下农村卫生室建设问题研究

赵鞠

村卫生室是基层卫生服务网络的重要一环，在提供农村医疗卫生服务和促进公共卫生服务均等化等方面，村卫生室有着其特殊的地位。但是目前村卫生室在建设上还存在着一些问题，笔者通过分析目前农村卫生室的发展现状，发现其发展问题，找到了产生这些问题的原因，并且提出了相应的解决对策。

均等化；村卫生室；问题；对策

一、公共服务均等化在农村医疗卫生上的体现

1.公共医疗卫生服务均等化的目标

(1)城乡间医疗卫生服务差距逐渐缩小。进入21世纪，随着我国经济的快速发展，从中央到地方的各级政府不断加大对公共医疗卫生服务的投入力度，虽然农村的医疗卫生服务逐步发展起来，但是与城市相比，医疗卫生服务配置的差距却仍然很大。医疗卫生服务资源的配置过度向城市倾斜，城市集中了医疗卫生领域的先进设备、优秀人才和顶尖技术。农村的医疗卫生资源则是十分匮乏，有的村子甚至还没有村卫生室，这给村民看病造成了很大的不便。

表1 城乡医疗卫生服务投入对比

如表1所示，在2009年新医改之后，对农村的卫生医疗服务投入有所增加，但是投入力度整体来说还是落后于城市。公共卫生服务均等化的目标之一就是要破除城乡的这种医疗卫生服务投入不平等的现象，促进农村医疗卫生的发展。

(2)地区间医疗卫生服务差距逐渐缩小。我国公共医疗卫生资源不均等的分配不仅表现在城乡之间，因自然地理因素、社会经济发展水平以及政策的不同，各个地区间卫生资源也存在着分配不均的现象。

表2 2014年我国部分省部分卫生资源投入统计

表2分别对我国东、中、西部部分省的卫生机构数、床位数和医疗服务人员数进行了统计。由于自然条件和经济条件等的差距，东中西部无论是在教育还是在文化、卫生等方面都有着很大的差距，从表中可以看出东中西部的医疗卫生条件差距明显。公共卫生服务均等化除了要实现城乡间的均等，还要逐步实现区域间的和谐发展，改善贫困地区的医疗卫生条件。

(3)居民健康水平得到进一步提高。无论是缩小城乡医疗卫生服务的差距还是缩小区域间的医疗卫生服务差距，最终的目标都是要提高居民的健康水平。坚持公共医疗卫生服务均等化，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有安全、有效、公平、可及的基本公共卫生服务和基本医疗服务，最终使居民主要健康指标达到世界先进水平。

2.公共医疗卫生服务均等化的意义

(1)有利于社会主义和谐社会的构建。改革开放之后经过数十年的发展，如今中国的经济已经步入了关键时期，在经济飞速发展的同时，各种各样的社会矛盾凸显，在这种情况下，提出和谐社会的发展目标是很有必要的。“和谐社会”是指社会结构均衡、社会系统良性运行、相互协调，个人自身的和谐，人与人之间的和谐，社会各系统、各阶层之间的和谐，个人、社会与自然之间的和谐，整个国家与外部世界和谐的社会。但是我国医疗卫生服务存在很多不和谐的因素，这影响卫生服务事业的发展也影响和谐社会的建设。要推进公共医疗卫生服务均等化，调节社会的分配关系，协调人们之间的物质利益关系，促进和谐社会的建设。

(2)有利于服务型政府的建设。党的十六届六中全会首次提出建设服务型政府的目标，服务型政府是区别于市场经济条件下的管制型政府的。服务型政府更加重视履行政府的公共服务职能，强调政府对公共服务的提供。基本公共医疗卫生服务均等化是服务型政府所追求的目标。解决长期存在的不平等的医疗服务现象也能促进服务型政府的建设。

(3)有利于医疗卫生体制改革目标的达成。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“坚持公共医疗卫生服务的公益性质，深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生医疗服务。”由此可见，基本医疗卫生服务均等化是深化医疗卫生体制改革的一个重要方面，通过促进基本医疗卫生服务均等化，实现“建立基本医疗卫生制度”和“病有所医”的目标。

二、农村卫生室建设的现状

1.新医改后农村卫生室的发展

(1)村卫生室的数量增加。2009年新医改政策出台之后，按照规定，每个行政村应该拥有一个村卫生室，对人口较多的村子可以适当增设村卫生室，对人口较少的村子也可以几个村子合并设立村卫生室。2009年我国大约有行政村69.2万个，村卫生室63.4万个。截至2015年，我国大约有行政村69万个，村卫生室64.5万个。通过这些数字的对比可以发现，新医改实施后的这几年村卫生室的数量在不断增加，基本可以实现每个行政村都拥有一个村卫生室。

(2)村卫生室的建设逐渐正规化。除了数量上的增加之外，村卫生室在规划建设方面也逐渐正规化。村卫生室的房屋和基本设施也按照国家规定的标准来合理配备。新医改之前大多农村的村卫生室都十分狭小，有的甚至用村医的家庭住房来充当村卫生室。新医改以后随着政府投入增多，大多数村子不仅拥有了新的卫生室而且一改往日陈旧的现象，建设也逐渐趋于正规化。

(3)村卫生室的基本医疗服务能力得到提升。2009年提出了《国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，意见中提出要大力发展面向农村的专科教育，同时要采取定向免费培养等方式，为贫困地区培养实用的医疗卫生人才。据统计2009年乡村医生和卫生员共有93.8万人，截至2014年乡村医生和卫生员共有105.8万人，村卫生室的诊疗量达19.9亿人次，平均每个村卫生室诊疗量达3085人次。新医改以后的几年中村卫生室的数量在增长，基层的卫生服务人员素质上升，农村的基本医疗服务能力也得到了提升。

2.农村卫生室建设存在的主要问题

(1)农村村卫生室的配置仍然落后于城市。尽管目前对于农村卫生建设的投入有所增加，但是与城市相比，农村卫生室的配置还是落后的。政府财政对农村的医疗卫生资金投入虽然增加了，能让旧的卫生室得到重建，为没有村卫生室的村子建起了卫生室，但是村卫生室配置落后的问题却依旧没有解决。标准的村卫生室应该设有诊桌、诊椅、听诊器、血压计、体温表、身高体重计、出诊箱、接种包、药品柜、紫外线消毒灯、污物桶、高压灭菌设备、处置台等基本设备，然而目前大多数的村卫生室并没有达到这个标准，更不用说医疗信息化建设了。这种配置的落后直接影响了村卫生室的相关工作，设施不足也影响村民求医治病，长久下去必定也会阻碍村卫生室的发展。

(2)农村卫生室的人员结构不合理。相比于城市的卫生服务机构以及乡镇卫生院来说，目前农村卫生室的人员结构不够合理，主要体现在年龄、知识、专业等方面。首先，这种不合理表现在人员的年龄结构上。农村卫生室的工作人员大多年龄较大，一些年轻的毕业生并不愿意去各方面条件和待遇都不好的基层工作，这就导致农村卫生室不能及时注入新鲜的工作力量，阻碍着农村卫生室的发展。其次，这种不合理还表现在工作人员的学历构成上。农村卫生室的村医主要由中专学历构成，不少还是中专以下学历，大专学历仅占极少部分，本科及以上学历更是寥寥无几，个别村子里面年龄较大的村医也只是以前略懂医术就开始从医了。大多数村医因为保障问题只能处在一边务农一边行医的情况下来确保自己的经济收入，并没有增强自己医疗水平的积极性。

(3)公共医疗卫生服务开展不够深入。基层医疗机构的存在不仅仅是治病救人，同时也应该承担着对农民进行卫生服务的职能。但是从目前大多数村卫生室开展服务情况来看，村卫生室只是在进行疾病诊疗服务，而没有对村民提供其他卫生服务。按照要求，村卫生室不仅要对村民进行医疗救助，也应当注重进行疾病方面的宣传工作，然而实际的发展并不如当初计划的那样。首先大多数农村卫生室仍然是以盈利为目的，这也就大大降低了村卫生室对宣传健康知识这种低收入甚至没有收入的医疗服务的热情；其次由于大多数农村的村卫生室医疗设备匮乏，许多卫生室都不具备提供诊疗诸如严重的传染疾病的实力。这些因素导致了村卫生室不能深入开展医疗卫生服务，所提供的服务仅限于表面。

3.农村卫生室建设问题的成因

(1)政府对农村卫生事业发展的投入不足。造成农村卫生室发展缓慢的根本原因是政府对农村卫生事业投入过少。尽管新医改以后政府在不断地加大农村卫生经费的投入力度，但是城市与乡村之间的卫生经费投入还是存在着较大的差距。政府对农村卫生保健的经济资金投入力度、推广深度、执行力度等都不够，实现城市与乡村的人民均等地享有卫生资源的难度依然很大。一方面政府对农村卫生室的卫生保健资金投入不够，资金的缺乏限制了村卫生室设施的建设，村卫生室的发展得不到保障，许多工作不能正常开展，最终损害了广大村民的利益；另一方面，政府资金投入过少，村卫生室在连自己发展都满足不了的情况下，只能想尽办法来提高自身的经济效益，没有多余的资金来提供公益性的卫生服务，公共卫生服务均等化也只是一句空话而已。

(2)对农村公共卫生服务的认识不足。农村卫生室作为提供基层医疗卫生服务的关键，村民日常疾病的治疗都要在村卫生室中进行，村卫生发展得好坏直接影响着广大农民的身体健康，关系到农村地区的发展和稳定。虽然农村卫生室具有这么重要的作用，然而政府在大力发展医疗事业的同时并没有正确认识到农村医疗事业的重要性。“重城市、轻农村”的现象屡见不鲜。国家医疗卫生发展重点向城市倾斜，农村和城市卫生事业发展差距逐渐扩大。另一方面政府还没有认识到村级医疗机构对人民提供公益性的医疗服务的重要性，只是注重盈利性这一方面。

(3)长期的城乡二元结构的影响。造成我国目前基本公共服务非均等化的一个重要原因就是城乡二元结构，城乡二元结构下形成的二元户籍制度造成了我国公共卫生服务供给的二元化。在这种二元化的发展模式下，城乡居民所享受的权利是不平等的，城市居民可以享受到农村居民不能享受的医疗卫生、教育等各项福利待遇，同时城乡居民不能平等地享有公共卫生服务，阻碍了公共卫生服务均等化的进程。

三、加强农村卫生室建设的对策

1.增加卫生室建设的投资力度

在2009年新医改之后，虽然各级政府都对农村卫生事业开始重视起来，也投入了一些资金用于农村医疗卫生室事业的发展，但是与其他事业相比，与城市医疗卫生事业发展相比，政府对于农村卫生室的资金投入力度还是不够。要使农村卫生室得到发展，首先政府应该加大对硬件设施的投入力度，村卫生室医疗设备的短缺会极大地阻碍其正常医疗工作的进行，要加大村卫生室硬件设施的投入来改善农村医疗条件，提高医疗服务的质量。在政府资金短缺的情况下还可以采取政府、村集体等多方筹资的方法来加大硬件设施的投入。其次对于村卫生室的建设资金，不应该都把压力放在政府身上，而应该建立以政府为主导的多方筹集资金的制度，还可以根据自愿的原则，向村民集资或争取社会公益资金来发展村卫生室。

2.缩小城乡医疗卫生条件差距

农村卫生事业发展缓慢，卫生室发展缓慢还是因为长期的城乡二元结构的影响。要发展农村卫生事业就要逐渐改变城乡二元发展的现象，缩小城乡医疗卫生条件差距。城市长期占据着好的医疗条件和资源，政府的一些政策也普遍向城市倾斜，使城乡卫生事业发展严重不均衡，长期以来使城乡卫生条件形成了很大的差距，因此，要加快城乡经济的协调发展。政府除了应该加大对农村地区医疗事业发展的直接投入，同时还要加大对农村地区经济发展的扶持力度，通过促进农村地区经济的发展，提高农村医疗卫生服务的供给能力。不断缩小城乡卫生条件差距。

3.完善农村医疗卫生的制度保障

从目前我国的整体情况来看，新农合制度是我国农村地区的主要医疗保障制度。新农合制度的推广实施在一定程度上减轻了农民的医药负担，减少了农民看病、治病的后顾之忧。但是这项惠及7亿多农村居民的政策还是存在着很多缺陷，远不能解决农村居民因病致贫这一问题。农村卫生医疗事业的发展不能仅仅依赖新农合这一种保障制度，而应该建立以新农合为主的多元化的农村医疗卫生保障体系，进而使那些在经济上处于弱势和贫困的广大农民在医疗卫生上得到更大的保障和救助。除了新农合制度，还应当积极发展商业保险参与农村医疗卫生保障事业。这样一来，既能使商业保险公司拓展自身业务，发展农村市场，也能减轻政府负担，这对促进农村医疗卫生保障体系的完善和多元化发展有着重要的意义。

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（作者单位：燕山大学文法学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.035