国外发展型社会救助制度的实践及对我国的启示

张媛

国外发展型社会救助制度的实践及对我国的启示

张媛

社会政策是指一系列影响公共福利的制度和准则，包含教育、住房、医疗、救助等社会福利领域，以此调节社会成员之间关系，保障基本的民生需求，是推动社会自我保护的工具和方式。在全球化经济形势和“社会排斥”的整体背景下，国外许多国家纷纷调整了社会政策，在社会救助领域，越来越多的国家社会救助制度发生了深刻的变革，形成了适合本国的发展型社会救助制度，具体的实践模式包括工作福利模式、专项救助模式和条件性转移支付模式。我国应借鉴国外经验，形成符合我国国情和社会救助基础的综合性社会救助模式，并做好相关的配套改革。

发展型社会救助；实践；启示

一、国外发展型社会救助制度的理念选择

发展型社会政策是在全球化趋势和“社会排斥”的整体形势下，西方福利国家把以再分配和促进消费为主要手段的传统的事后补救型社会政策转变为积极的、预防型的、具有生产性的社会政策，即增加了“发展”的价值理念。这主要表现在：第一，改变过去将社会政策与社会支出相提并论，而从社会投资的角度重新认识社会政策的功能；第二，改变过去将社会政策的目标定位于维护社会稳定与公平，而是将社会政策与国家的可持续发展紧密联系；第三，更为重视将社会政策作为手段来影响劳动者获得收入能力。一直以来，人们对于贫困的认识始终是一维的视角，其认为贫困就是指经济上的贫困，而伴随着福利国家经济的衰退和所面临的危机，许多国家的社会排斥现象日益严重，社会排斥就将贫困问题放在了涉及全社会的政治、经济、社会、文化等多维度视角，认为一个经济贫困的人可能会成为一个逐渐失去就业能力的人，因为一个经济贫困甚至失业的人会发现，自己之前所拥有的劳动技能不再适应社会发展的需要，即受到了社会的排斥，因此他就会逐渐丧失就业能力，从而产生新的贫困，甚至发生贫困的代际转移，这些都属于持续贫困的范畴，所以贫困不仅仅限于经济的领域了。因此，近些年来，国外许多国家为消除社会排斥，采取了积极的就业促进措施，整合了包括政府、非政府组织以及营利企业等在内的综合反社会排斥政策，采取多元化道路解决后福利时期的贫困问题。越来越多的国家的社会救助制度发生了深刻的变革，开始增加了积极的、着力促进人的发展的功能，并由此形成和发展了各具特色的发展型社会救助制度。

二、国外发展型社会救助制度的实践模式

当前，世界各国因其国情和经济社会基础不同，形成的发展型社会救助制度大致有三种模式：工作福利模式、专项救助模式和条件性转移支付模式。

1.工作福利模式

20世纪90年代开始，该模式广泛应用于欧美发达国家，就是在社会救助制度中推行积极的就业促进政策，主要针对于具备劳动能力的受救助者。这种模式改变了过去的单纯依赖现金的收入补偿模式，而配合提供就业服务和培训，让被救助者达到一定的标准才能获得救助，这其中包括通过促进就业的措施提高失业者的人力资本水平和自食其力的能力。具体来讲，这种模式为被救助者提供职业技能培训，以提高其就业能力，然后采取措施促使被救助者在具备劳动能力的前提下必须尽快返回劳动力市场，并且接受救助机构所提供的工作岗位，否则就会减少甚至失去救助金，即所谓的强制快速就业。同时采取财政激励措施，建立工作补助金和收入豁免政策，使受救助者工作后的收入高于不工作所获得的救助金收入，有效避免“贫困陷阱”的产生。从实践上来看，这种模式在一定程度上发挥了促进人力资本发展、提高就业率、减少救助人数过分泛滥等作用。

2.专项救助模式

20世纪90年代，亚洲金融危机之后，为解决大规模失业所导致的贫困问题，东南亚各国开始纷纷推出一些临时性的社会救助措施，采取用实物或者服务等非现金救助的方式来提升劳动技能，改善贫困中的生活条件。专项救助通常覆盖面广且项目较为齐全，主要表现在：为救助对象发放免费医疗保险卡的医疗救助、向贫困学生提供助学金或免除学杂费的教育救助、推出面向贫困人口的劳动密集项目或者开发小额信贷的就业援助等方面，这些专项救助项目，有助于被救助者摆脱贫困，提升他们参与劳动力市场的能力，以专项救助为重点的社会救助模式的发展性特征较为明显。

3.条件型转移支付模式

20世纪90年代中后期开始，美国家相继设立了一些新型的社会救助项目，这些项目采取条件型转移支付的方式对受助者提供现金救助，并与教育、医疗、就业等人力资本发展联系起来，有利于提高贫困人口的人力资本水平，具有长远发展的功能。这种模式突出了对贫困的多维性和代际转移性的重视，以促进人的发展为中心思想，倾向于对贫困儿童的救助。这种模式提供了一种有条件的救助，即必须满足一定的条件才能领取救助金，比如以保证子女教育、保证参加健康体检等为条件，从而极大改善了贫困群体的受教育水平和健康状况。这种模式对最贫困对象的瞄准更为精确，采取地域、社区、家庭等多层次调查和公示等形式，多种方式定位贫困对象。

三、构建我国发展型社会救助制度的路径选择

从世界范围来看，在社会救助中注入“发展”的理念并构建发展型社会救助制度，是大势所趋。对于我国来说，不能照搬照抄国外经验，应结合我国的具体国情，认真探索，找到我国改革决策的基点和制度优势，构建中国式的发展型社会救助制度。首先应明确社会救助制度的价值理念和基本功能；其次应选择和确定我国发展型社会救助制度的模式；此外，还应在借鉴国际和立足我国实际的基础上调整优化相关制度。

1.以“发展”理念拓展社会救助制度的基本功能

社会救助作为具有一定价值取向的制度性安排，其制定理念会影响甚至决定社会救助的功能与实践。因此，应将“发展”的理念有效融合，使制度在保证受救助者的基本生活得到保障的前提下，发挥促进人力资本发展和反“社会排斥”的功能。当前，中国的社会救助制度缺乏事前效应，在很大程度上具有一定事后补救的价值理念，在这样的价值理念的引导下，中国社会救助的功能就仅仅局限于提供最基本的托底保障，而不具备完善的预防和应对贫困的功能。因此，我国社会救助制度的构建，应吸收人力资本理论和发展型社会政策理论中的有益内容，逐渐建立和增强我国社会救助的“发展”理念，以“发展”的视角拓展我国社会救助制度的功能，使其在为社会成员解决生计问题的基础上，促进社会人力资本的发展，促进社会成员的融合发展。

2.明确发展型社会救助制度的模式

在发展模式的选择上，应选择包括工作福利、专项救助和条件型转移支付在内的符合中国国情的发展模式。发展模式的选择与国家的经济社会发展情况以及社会救助制度的基础等都密切相关。欧美国家多倾向工作福利模式，是基于国民收入水平较高、社会救助基础较好，现金救助较为普及并在社会救助中居于核心位置，而因为现金救助的普及导致了福利依赖问题，才需要通过就业激励手段使受助者重新回到工作岗位。拉美和东南亚国家倾向条件型转移支付和专项救助方式，一方面是由于作为发展中国家，实施这两种模式的救助方式所需要的资金总额不大，符合国家的社会经济情况；另一方面，因为这些国家之前所采取的社会救助多为临时性的救济措施，比较容易通过引进一种新的救助项目，进而发展成为主导模式。

对于我国来说，我国的社会救助制度经过几十年的探索和改革，已经具备了一定的经济社会基础，基本形成了以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育等其他专项救助作为补充的综合性社会救助体系。在这样的社会救助体系中，首先，工作福利模式所依托的普遍性现金救助项目，即最低生活保障制度居于主导地位，而且近几年来，一些地方也积极探索就业激励机制，开始呈现出工作福利的因素。其次，专项救助模式所依托的各种专项救助项目作为我国社会救助制度的重要内容，在国民经济社会发展过程中其重要性不断增强，所以当前专项救助的因素也已经存在。最后，条件型转移支付模式所依托的条件型现金转移支付项目虽然还没有典型存在，但目前我国的分类施保制度针对特定群体给予浮动的低保救助金，与条进型转移支付具有异曲同工之处，只不过还没有完全与促进该群体的人力资本发展联系起来。因此，在我国的经济社会中，三种模式都已经具备存在的因素，应建立适合我国社会救助基础的包括工作福利、专项救助和条件型转移在内的综合性的社会救助模式，这种中国式的社会救助模式既不至于产生过多的现金救助成本，同时还应促进了人力资本的发展。

3.调整完善社会救助的制度安排

中国的社会救助模式，需要在立足本国的基础上进行适当的制度调整。首先，适应工作福利模式的发展，借鉴欧美发达国家经验，应完善与劳动就业相关的管理机制，以社会救助来促进就业。应建立健全科学的动态评估和管理制度，实施积极的就业促进政策，政府多为被救助者提供公益性岗位和学习培训的机会，建立完善收入豁免制度以及社会救助的退出机制，鼓励受救助者主动有效就业，引进个案工作计划，逐步建立完善的以就业为突破口的社会融入机制。其次，适应专项救助制度模式，加强规范我国的专项救助制度。准确界定专项救助对象和范围，不能把专项救助对象等同于低保救助对象，应针对被救助者的具体困难将其列为该方向的专项救助对象。救助水平应逐渐提高，医疗、教育、住房等救助应与社会服务的计划投入和发展相结合。最后，适应条件型转移支付模式，针对不同条件和类别的被救助对象给予有条件的现金转移支付。在我国当前的分类施保制度中，分类粗疏、人群界定模糊等现象仍然存在，应对分类施保制度进行改革和细化，保证分类施保的那部分救助金真正用于特定的困难需要，并对这部分救助金的使用进行动态监督和管理，以保证制度落到实处。

因此，建立健全中国式的发展型社会救助制度，应在理念选择、模式确定以及制度安排上进行调整和改革，选择综合性的社会救助模式，还应做好相关的配套改革，使社会救助制度与整个社会的综合治理和经济社会发展相协调。

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（作者单位：辽宁社会科学院社会学研究所）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.015