论行政诉讼立案登记的现状、问题及出路

陈浩

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

论行政诉讼立案登记的现状、问题及出路

陈浩

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

新《行政诉讼法》相对于原《行政诉讼法》有一系列制度创新，立案登记制就是其中重要的一项。行政诉讼立案登记制的推行，起到了维护了当事人的诉权，发挥司法监督的作用以及将更多的行政争议纳入到法治的解决渠道之中的功效，同时其也存在着起诉要件的标准不明确、引发滥诉风险以及给法院的工作带来挑战的多种问题。明确立案审查标准及审查分工、建立恶意诉讼的制裁机制、完善行政纠纷多元解决机制以及加强行政审判力量的建设成为了行政诉讼立案登记制发展的出路。

行政诉讼；立案登记制；诉权

我国行政诉讼领域的“立案难”现象饱受批评，而立案审查制被认为是造成该现象的主要原因之一。为了改变行政诉讼立案难的局面，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，这一修改决定对法院的案件受理制度进行了改革，其中增加规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。行政诉讼从立案审查制向立案登记制的转变，有利于解决行政诉讼中长期存在的“立案难”问题，这对于推进我国新《行政诉讼法》的实施，有着极其重要的意义。

一、行政诉讼立案登记制的含义

（一）立案登记制的审查内容

1.形式审查与宽松的实体审查相结合

人民法院受理案件的方式从立案审查制变为立案登记制，并不意味着法院对于当事人所提之诉不再进行审查就予以立案，同时也不是要将所有的社会纠纷都吸纳到法院中来解决。根据新《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。根据这一立法规定，法院在立案时就需要根据新《行政诉讼法》所设立的起诉条件进行审查，这些起诉条件分散在新《行政诉讼法》的第25条、第49条之中。这就决定了法院在进行立案登记时需要审查包括当事人是否具有适格的诉讼主体资格、法院的管辖权、诉讼请求以及事实根据是否具体等方面的内容。事实上，对于这些内容的审查已经不仅仅是对起诉的形式要件进行审查了，其中已经涉及了实体问题的审查。比如当事人的适格问题、法院的管辖问题，对于这些问题的判断都要进行一定的实体审查后才能作出判断。此外，由最高人民法院法官编写的具有一定权威性的《行政诉讼法理解适用与实务指南》也同样指出：“立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但排除严格的实体审查。”[1]由此可见，我国的立案登记制度不但对起诉进行形式审查，还对实体问题进行审查，只不过对于实体方面的审查放宽松了。

2.我国与域外立案登记制的差异

与我国不同的是，域外立案登记制在立案审查上体现出形式审查的特点。在德国，所有类型的行政争议都能够进入法院，原告起诉后，案件进入“诉讼系属”的状态，表明诉讼已经开始但尚未结束，当事人诉讼能力、起诉程序是否符合法律要求、受案范围、级别和地域管辖、是否具有权利保护必要等问题，都是立案以后承办法官就案件实体问题进行审理和裁判之前，才审查的实体判决要件问题。[2]法国亦如是，当事人是否具备实体判决要件，只是承办法官决定是否实体审查被诉行政机关行为的前提条件，与是否立案无关。[3]与域外的立案登记制度相比较，我国新《行政诉讼法》所规定的登记立案制度只是解决在受案范围内应立案而未立的问题。

（二）立案登记制下的材料处理

在立案审查下，所谓的“立案难”主要表现为当事人提交诉状之后，取不得案号，立不上案，最突出的现象就是法院的“三不”，即不收材料、不予答复、不出具法律文书，这也是我国推行立案登记制的主要原因之一。[4]在立案登记制下，“三不”现象得到了法律的规制。首先体现在方便当事人起诉之上。一是在起诉形式上，新《行政诉讼法》第50条第2款规定，在书写诉状存在困难时，可以口头起诉的方式予以替代，同时法院应将口头起诉的内容记入笔录并出具书面凭证。二是在起诉途径上，新法第52条规定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。其次，新法对受理案件的程序进行了规制。一是新法第51条第2、3款规定，对当场不能确定是否符合起诉条件的，应当接受起诉状同时出具注明收到日期的书面凭证，并且最迟应在七日内决定是否立案。二是对于所提交的起诉状内容欠缺或者存在其他错误的，应当进行指导和释明，一次性告知当事人需要补正的内容。而不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。三是对于不符合起诉条件的，应当作出不予立案的裁定并在裁定书上载明不予立案的理由，同时法律赋予了原告对该裁定的上诉权。再次，新法对司法人员在立案过程中的司法责任予以明确。新法第51条第4款规定，对于违法不出具书面凭证的或者不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。由这些规定看来，立案登记制在材料的处理上侧重于解决在实践中所存在的因法外因素不接收立案材料的问题。

二、行政诉讼立案登记制的运行成效

（一）维护了当事人的诉权

根据早期公法诉权说的主张，诉权是个人对国家的一种自由权，是当事人向法院提起诉讼、请求合法审理和判决的权利。诉权限于发动诉讼程序——只要当事人提起了诉讼即使被法院依法驳回，当事人的诉权也被视为实现；当法院非法拒绝当事人的起诉时，诉权就会被侵犯。[5]依此一主张，当事人诉权实现的标准在于其所诉请的案件能够及时地受到相应法院的管辖，法院裁判的作出需要建立在当事人的实体权利和程序权利得到充分保障的基础之上。

在立案审查制下，法院在决定对一个案件是否立案时就采取严格的实体审查，而这一审查完全是由法院单方面做出的，缺乏原被告双方的参与。因而法院拒绝立案的决定将会把当事人置于“起诉难”的境地之中，在此种情形下，当事人的诉权就难以得到切实的保障。立案登记制消除了起诉条件的“高阶化”限制，打开了立案的“闸门”，将当事人“请进门”，其以保障公民诉权为立足点。[6]诉权的维护对于当事人权利的保障具有重要的意义，在“民告官”的行政诉讼中更是如此，行政机关作为行政主体易于利用法律法规所赋予其的行政职权侵犯行政相对人的合法权利，对于这些受到侵犯的行政相对人来说，行政诉讼是其可能获得的救济中最有效的救济方式。倘若行政诉讼这扇门不向他们开放，其合法权利就可能难以获得有效的救济。

（二）发挥司法监督的作用

权力具有扩张性，行政权也是如此，行政权的行使如若缺乏监督则易造成不当使用或滥用等情形，而司法监督是监督行政权行使的力量里较为有效的一种。行政诉讼作为一种“民告官”的诉讼，其中不仅涉及行政相对人与行政机关的较量，也充满着司法机关与行政机关的角逐。在立案审查制下，行政诉讼的立案门槛维持在高位，受司法地方化、行政化的影响，许多本该由法院受理、符合行政诉讼立案条件的行政案件被法院拒绝立案，这就排除了司法对相应行政行为合法性进行司法审查，这将最终导致司法难以发挥其在监督行政机关依法行政、推进法治政府建设中的作用。新《行政诉讼法》的实施，扩大了行政诉讼的受案范围，加上立案登记制的推行降低了行政诉讼的立案门槛，使得行政诉讼案件大幅增长。在此背景下，法院将会得到更多的机会对行政行为的合法性进行裁断，从而强化了对行政机关的监督。

（三）更多的行政争议被纳入法治的解决渠道中

社会和谐状态的维持建立在纠纷的妥善解决之上，行政诉讼作为行政争议的解决通道，如果运行的不够顺畅，就会迫使当事人寻求其他途径解决。立案作为行政诉讼程序的入口，其决定着行政争议能否进入到司法程序当中，因而其是诉讼程序通畅与否的重要标志。在行政诉讼法修改之前，我国存在着“信访不信法”的现象，而造成这一现象的原因，除了审判不公以外，很大程度还是因为行政纠纷难以进入行政诉讼程序这一因素。行政诉讼领域所长期存在的立案难状况令诸多的行政争议得不到有效的处理，这使得上访之路成为解决行政争议的一种热门途径，上访不仅难以维护上访者的权利，还常常会影响到工作秩序和社会秩序，同时也加大了政府的各项工作。与上访等权利救济渠道相比，诉讼渠道存在着结果可预见以及过程可控的优点，在这一角度看，其更有利于社会的稳定及纠纷的解决。立案登记制的推行，将符合起诉条件的行政争议更多地纳入到诉讼的轨道中予以解决，从而消解上访这一对社会不稳定的因素。

三、行政诉讼立案登记制存在的问题

（一）起诉要件的规则与标准不明确

法院对起诉要件把握的不统一是造成行政诉讼立案困局的一个关键原因，从我国立案登记制下的审查内容来看，其实际上所采取的是形式审查与宽松的实体审查相结合的立案审查方式，然而这种不够明确的审查标准在实践中常常造成操作上的混乱。有的法院就出现了只要当事人递交诉状的，就登记立案，对起诉条件不作审查，导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院。[7]从表面上看这似乎是更保护当事人的诉权了，然而，在这些案件进入实体审查之后，大多都将面临着被驳回起诉的命运。在此种情形下，当事人的诉权不但没有得到实质的保护，反而投入了时间和金钱的成本，同时这也使原本已经紧缺的司法资源造成了严重的浪费。正如上文所提到的，我国行政诉讼的立案登记制实质上是排除法外因素对符合起诉条件的案件在立案中所受到的干扰。造成司法实践中在立案环节所存在的不统一的局面，归结于立法中对立案要件没能作出明确的规定，在司法实践中所存在的形式审查与宽松的实体审查相结合的审查方式使法院具有很大的裁量权，这最终造成了各个法院在立案中所存在的混乱与不统一。

（二）立案登记制可能引发滥诉风险

立案登记制相比于立案审查制降低了立案的标准，加之在实践中出于对立案登记制的误解而出现的对起诉条件不做审查的立案方式，使得在立案阶段难以发现虚假诉讼、恶意诉讼的存在。立案登记制实施后，一些当事人对不符合起诉条件和不属于法院主管的案件也坚持起诉；有的利用登记立案门槛较低等机会，滥用诉权甚至恶意起诉；还有的不听劝告无理缠讼等现象也时有发生。[8]滥用诉权的行为加大了审判机关的工作负担，使法院正常的立案秩序受到了损害，造成了司法资源的浪费。同时，如若当滥诉行为得不到法律的有效规制时，当事人就不会对法律和司法产生敬畏的心态，司法公信力及权威也就将受到损害。

（三）立案登记制给法院工作带来了工作的挑战

据统计，截至2015年5月31日，全国法院5月份登记立案1132714件，同比增长29%，环比增长4.93%，当场平均登记立案率为90%。其中，行政案件同比增幅最大，共登记立案29924件，同比增长221%，环比增长84.5%。[9]从最高人民法院以上所公布的数据来看，行政诉讼立案登记的数量迅猛增长，其中，立案登记制的实施起了最直接的推动作用。在案多人少的现实背景下，立案登记制所带来的立案数量增长之势给法院的工作带来了极大的挑战。其中最直接的影响是法官的工作量明显地增加了，加班加点的工作方式成为了常态。除了立案的工作量明显增加，有关立案登记的咨询和相关的释明工作量也翻倍地增长。如何落实立案登记制却又不使法院陷入难以承受的压力之中，是摆在我们面前亟须作出回应的挑战。

四、行政诉讼立案登记制度的出路

（一）明确立案审查标准及审查分工

我国行政诉讼立案登记制中起诉要件的规则与标准之不明确很大程度上是因为没有严格地将起诉条件与诉讼要件作出区分所造成的，立案登记制在审查上采取形式审查与宽松的实体审查相结合的审查方式就是直接的体现。只有将起诉条件与诉讼要件加以区分，才能为立案登记工作设立明确的立案标准，也只有如此，才能不使立案登记制重新滑向立案审查制。为此，需要做好两方面的工作：一是要理顺立案庭与行政庭的工作。案件的立案工作由立案庭统一负责，在立案审查上，立案庭只应对案件做形式上的审查，立法应对诉状的内容格式作出统一的规定，以便立案庭统一形式审查的工作，在起诉符合形式条件时，应一律予以立案登记。行政案件的审理工作则一律由行政庭负责，行政庭首先应对立案登记的案件进行实质内容的审查，以便查明案件是否具备诉讼要件，在此审查过程中，行政庭应将原被告双方引入到审查程序中来，保障双方对诉讼要件的审查的辩论权。在保障原被告双方的辩论权之基础上再作出是否对案件进行审理的决定。二是要正确处理接受诉状与依法审查之间的关系。接收诉状并不意味着一律应当予以登记立案，是否予以登记立案要视诉状是否符合规定的形式要件，也即形式要件是否完整地记载。

（二）建立恶意诉讼的制裁机制

对于滥诉行为的规制，需要建立起对滥诉行为的制裁机制，让滥用诉权的当事人付出相应的违法成本。对于滥诉行为的规制，可以考虑建立起惩罚和赔偿机制，在惩罚机制的构建上可以构建起司法处罚以及刑事处罚的标准，针对提交虚假材料或者欺骗等手段获得法院立案的当事人，在司法处罚上可以考虑对案件的受理费不予退还，并给予警告、罚款等处罚措施。同时，还可以考虑在法院之间建立起相共享的“恶意诉讼行为人信息库”。对于情节严重达到刑事立案标准的，则移送公安等有关机关立案处理。在赔偿机制的构建上，可以考虑赋予受到滥诉行为侵害的受害者提起侵权之诉的权利，从而使受害人因为滥诉行为而受到的经济损失得到法律的救济。通过对滥诉行为的制裁机制进行合理的构想并最终由立法加以明确，才能达到规制滥诉行为的作用。

（三）对于案件数量激增之应对

面对行政诉讼案件的大量涌入，在司法资源难以于短期内增加的现状下，应当从两个方面予以突破。首先，应当完善行政纠纷解决机制的顶层设计，让行政纠纷的解决朝着多元化的方向发展，只有案件得到合理的分流，才能在既保障诉权的同时又避免案件的过度积压。其次，需要对行政审判力量予以加强。当前，行政庭法官与刑庭、民庭的法官相比较数量少，素质也偏低，而这很大程度上是以往行政案件偏少，行政庭的法官几乎无案可办所造成的。而行政案件的迅猛增长，使得加强行政审判庭的力量成为了当务之急。为此，首先要提高行政庭法官的业务素质，开展培训、交流等有助于提升业务水平的活动。其次，在行政庭法官的选拔上，要注重吸收在学历、经验等方面有优势的人员以充实行政审判庭的法官队伍。

［1］江必新.中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南［M］.北京:中国法制出版,2015,(232).

［2］［德］弗里德赫尔穆·胡芬.行政诉讼法［M］.莫光华译,北京:法律出版社,2003,(136).

［3］王名扬.法国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社,1988,(676).

［4］许尚豪、欧元捷.有诉必案—立案模式及立案登记制构建研究［J］.山东社会科学,2015(7).

［5］吴英姿.论诉权的人权属性—以历史演进为视角［J］.中国社会科学,2015(7).

［6］许尚豪、瞿叶娟.立案登记制的本质及其建构［J］.理论探索,2015(2).

［7］杨翔.落实立案登记制保障当事人诉权［N］.人民法院报,2015-7-2.

［8］马怀德.新行政诉讼法实施一年：变化与问题［N］.学习时报,2016-5-12.

［9］郭士辉.立案数增加三成带来“新考题”［N］.人民法院报,2015-6-6.

［责任编辑：蒋庆红］

On the Registration Filing System of Administrative Proceedings

Chen Hao
(Zhejiang Gongshang University,Hangzhou Zhejiang 310018,China)

Compared to the original administrative procedure law,the new one has several system innovations,the Registration Filing System is one of them.It will not only be helpful to solve the difficulty in filing and enhance of judicial review power,and also to bring more administrative disputes into the juristic orbit.But,it also face some shortcomings such as the vagueness of indictment standard,malicious litigation.To solve the shortcomings,we should advocate to resolve disputes in multiple ways，construct sanctions mechanism to malicious litigation and reinforce the trial resources.

administrative litigation;filing registration;litigation right

DF74

A

1008-8628(2016)05-0103-04

2016-08-01

陈浩（1992-），男，浙江丽水人，浙江工商大学2015级诉讼法学研究。