论北部湾经济区生态补偿机制的构建*

2016-03-16莫初明

广西政法管理干部学院学报 2016年5期

关键词：北部湾经济区补偿

莫初明

（广西政法管理干部学院，广西南宁 530022）

论北部湾经济区生态补偿机制的构建*

莫初明

（广西政法管理干部学院，广西南宁 530022）

生态补偿机制关系着北部湾经济区生态和经济的可持续发展。为弥补当前生态补偿制度在实践中的不足，应当在北部湾经济区建立起跨行政区划的横向补偿制度，明确生态补偿的各项制度要素，加大财政补偿力度，鼓励社会公众参与，建立起体系完整、力量多元的生态补偿机制。

北部湾经济区；生态补偿；法律机制

北部湾经济区地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的接合部，战略地位突出，区位优势明显，是被寄予厚望的重要国家区域经济合作区，同时也是我国沿海地区少有的生态净土，具有无法估量的生态价值。国家对于北部湾经济区的开发，一直坚持“坚持生态保护，促进环境友好”的原则，这注定了北部湾经济区不能走“先污染后治理”的发展道路。《北部湾经济区发展规划》明确指出，要实现北部湾经济区的功能定位，一项重要内容就是推进改革、创新机制，建立生态补偿机制。

由于北部湾经济区覆盖了南宁、北海、钦州、防城港等多个行政区域，因此生态补偿机制的建构，应当包括纵向和横向两个维度。如何在不同区域、不同群体之间达成经济发展和生态保护的利益平衡并做出长效化的制度安排，是当前北部湾经济区发展路上一个不容回避的重要问题。

一、北部湾经济区生态补偿机制的基本价值

从根本上说，人们的经济关系处于社会关系的支配地位，制约和规范经济行为的最有效手段是经济手段。经济手段的核心作用是贯彻物质利益原则，即把各种经济行为的负外部性内化到生产成本中。[1]在北部湾经济区建立有效的生态补偿机制，就是要通过经济方式实现环境生态的可持续发展。

（一）平衡经济发展和生态保护之间的利益关系，维护公共利益

按照公共物品理论，由于具有权属上的非排他性和消费上的非竞争性，公共物品无法由市场上的私人主体提供，难以通过市场方式实现公共物品的资源配给。每一个消费者都不愿意出资购买公共物品，宁可通过“搭便车”的方式免费享用公共物品带来的利益。当大家都企图“搭便车”而不肯支付对价时，公共物品的过度使用和供给不足便是理所当然的结果，最后是所有人的利益都遭受损害。

生态环境系统的开放性，决定了其公共物品属性。如果不从公共利益的角度对生态系统进行有效的管理，那么就将会产生无限破坏生态而无人承担责任的后果。建立生态补偿机制，就是通过制度设计，采用支付补偿金等方式来保障生态服务等公共产品的良好质量和有效供应，减少“搭便车”现象，实现生态资源的可持续利用。

（二）平衡生态资源的保护人、利用人、受益人之间的利益关系，促进社会公平

如何理解各相关者在生态利益关系中的作用？外部性理论对此作出了解答。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。[2]如果环境资源可以免费使用，利用者就会无所顾忌，导致严重的环境污染和生态破坏；如果生态效益是免费的，那么人们就不愿为此支付对价。在这种情境中，生态破坏者没有受到惩罚，生态保护者没能获得回报，市场机制是“失灵”的，因此必须依赖政府干预加以解决。

为平衡各相关主体的利益关系，需要通过有效手段将生态环境中的外部效应内部化，做到“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”。要达到这一效果，必须通过制度建设来规范相关主体在生态保护中的责权利关系，而系统、完善的生态补偿机制就是其中的关键一环。

（三）引导人们重视生态资源的价值，促进可持续发展

在我国，环境无价的观念根深蒂固，人们习惯于把水、空气等环境资源看成是取之不尽、用之不竭的“无偿资源”，不用付出任何代价，这种观念深刻地渗透进国家法律政策中，也体现在“重发展、轻保护”、“先发展、后治理”经济发展模式中。

事实上，生态资源并不是无穷无尽的，很多资源不可再生，纵使是可再生资源，也需必要的再生周期和条件。环境经济学理论认为，自然物以及自然生态系统的整体对人类生存和社会发展都具有重要价值，每一项环境要素都是具有相应价值的资源，都应当得到社会的认可和珍惜。同其他生产要素一样，自然资源和环境也是资产，作为自然资本向社会提供其独特的生态服务，这种生态服务的提供也应得到相应的资本权益。因此，我们应当正视生态资源的重要价值，让生态资源的受益人为其受益结果支付相应的对价，唯有如此，人们才会在利用生态资源中考虑其行为的成本和代价，才会形成节约、珍惜生态资源的观念和习惯，才能促成人与自然的友好相处和可持续发展。

二、北部湾经济区生态补偿机制的实践与局限

在生态补偿方面，北部湾经济区的相关政府机构做了很多努力和尝试，成效显著。比如，为保护公益林，各级地方政府建立了森林效益补偿基金；加大了对生物多样性的保护范围，积极建立不同级别的自然保护区、湿地公园、森林公园等生态基地，并按照国家政策通过转移支付方式进行生态补偿；通过实施珠江防护林、石漠化综合治理、退耕还林工程等生态工程项目，让生态保护者得到了实实在在的好处。诸如此类的举措，为利益相关各方构建北部湾经济区的生态补偿机制提供了良好的实践支持和合作基础。

但无需讳言，北部湾经济区的生态补偿机制存在着如下明显不足。

（一）没有建立有效的跨区域横向生态补偿机制

我国现行的生态补偿组织体制是一种分割性体制具有“部门主导”和“地方分治”特征。[3]所谓“部门主导”，是指生态补偿制度分别由不同的政府主管部门负责分头落实，如林业、国土、环保等部门各自管理其业务领域内的生态补偿；所谓“地方分治”，是指各地方政府分别对自己管辖范围内的区域负责，缺乏整体性的治理目标和协调机制。比如，一条河流因为流经不同地区而由各地方政府实施分段治理，各管一段。分割性体制的弊端很明显，主要体现为生态补偿责任主体不明确，管理职责模糊，补偿力量分散，等等。简言之，生态补偿机制需要考虑整体生态利益，但各政府及其部门往往考虑地方利益和部门利益。

为了实现生态补偿机制的公平性和一体化，在不同政府和部门之间很有必要建立起横向的生态补偿机制。北部湾经济区的地域范围覆盖了数个市级行政区域，不同市、县之间的经济发展目标和环境保护力度不可能自动协调，必须建立一个能够在不同层级的群体之间实现对话沟通和利益平衡的机制，否则，各市县肯定只会注重本辖区的经济发展和环境生态，而忽视相邻市县区域的环境利益。以南流江为例，南流江作为北部湾最大的入海河流，全长287公里，流经玉林多个县区，过钦州浦北县，在北海合浦县流入北部湾。近年来，北海大力整治河流污染，“然而，部分违法企业却往上游走，脱离北海市的监管辖区，继续非法排污。对此，北海市的环境监管只有鞭长莫及。同样，钦州市对玉林市服装水洗行业给流域造成的环保压力也是非常头疼”。[4]

（二）地方性生态补偿制度的可操作性不足

近年来，广西以及南宁、北海等地陆续出台了一些有关生态补偿的规定，但多数存在权威性和约束性不足的问题，另外，从内容上看，这些规定通常是原则和抽象的，缺乏具体、细致的操作规程，导致可操作性不强。比如，2015年12月通过实施的《南宁市五象岭保护条例》第六条规定：“市人民政府应当建立五象岭生态环境补偿机制，对因生态环境保护受到损失的单位和个人给予一定的经济补偿”。但是，具体的补偿范围、主体、标准、程序、方式等内容，都语焉不详，如此一来，条例中规定的生态环境补偿机制是否规范以及能否有效操作，都很难评价。生态补偿机制的建设，需要确立起生态补偿标准体系、生态价值评估体系、生态环境监测评估体系、生态权利义务体系，但现在来看，由于还缺乏统一、权威的指标体系和测算方法，以至于人们难以在制度建设上取得相应的共识。

总体来看，由于缺乏明确的法律制度支持和成熟的经验参考，目前北部湾经济区的生态补偿机制还没有有效确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成。广西地方性立法在生态补偿机制方面，还需要结合北部湾的实际情况，大胆而务实地进行观念创新和制度创新，从地方立法的角度推进北部湾生态补偿机制的顶层设计。

（三）生态补偿力度不足

从公平观的角度来看，建立生态补偿法律制度是在生态保护者和生态受益者之间寻求一种结果的平衡，维持生态系统内各种物质和能量存量的稳定性。[5]那么，生态补偿机制的合理力度，应当在综合考量社会利益、个体利益、经济目标、生态质量等诸多要素的基础之上，能够达到生态保护者、生态受益者等相关主体之间的基本利益平衡。

目前的生态补偿力度显然不足以弥补环境保护者所做出的牺牲。一是补偿范围偏窄。现有生态补偿范围主要集中在森林、矿产资源开发等领域，而北部湾经济区中具有重要生态价值的河流、湿地、海洋等，还没能纳入补偿范围。二是补偿标准普遍偏低。以北海的森林生态补偿为例，2012年，北海市森林生态效益补偿项目面积9.25万亩，中央补偿资金59.74万元。每年每亩林地补偿5—10元[6]。可以看到，森林生态补偿方面的补偿标准偏低，每年每亩5—10元的补助数额，在经济快速发展和物价高居的目前阶段，还不足以强化人们的生态保护观念和激励人们的生态保护行为。

（四）生态补偿方式单一

从国际经验来看，生态利益补偿机制的资金来源主要是政府财政。为了满足社会公共需要，政府财政向提供公共产品或公共服务的人给予补偿，是公共财政的题中之意。生态资源是社会共享的公共产品，政府为此支付一定的对价是应当的。除此之外，很多国家也会充分利用市场手段，比如企业投资、社会捐赠等来扩大生态补偿资金的获取渠道。另外，在资金支持的同时，非货币化补偿方式也日益受到社会的重视，如产业扶持、技术培训等。

在北部湾经济区，生态补偿的资金来源渠道和补偿方式都比较单一。资金来源主要依靠政府财政支付，社会资金的投入很少。补偿方式上，除单纯的资金补助外，扎根于地方生态保护的产业发展、技术支持、就业培训等方面的市场化补偿方式，还没有得到充分的发展和运用。简单说，就是没有建立多元化的补偿方式。

三、构建北部湾经济区生态补偿机制的若干建议

（一）建立跨行政区的横向生态补偿机制

纵向生态补偿机制具有效率、公平等方面的优势，但也具有条块分割、地方保护等较为明显的不足，这些不足需要通过横向生态补偿机制来弥补。在北部湾经济区的各市县之间，如果要改变条块分割、各自为政的局面，实现区域经济发展和环境保护的总体协调，就需要对生态补偿实行统一领导、统筹管理、协调运行，也就是在优化完善现行纵向补偿机制的基础上，建立起公平、高效的横向生态补偿机制。

北部湾经济区横向生态补偿机制涉及南宁、钦州、北海、防城港等不同的行政区域，为达到高效、务实的效果，必须站在北部湾经济环境一体化的角度进行顶层设计。简单说，起码应该在如下两个层面建立起基础性的生态补偿制度：一是在北部湾经济区建立生态补偿协商合作机制，成立生态补偿区域合作委员会。该委员会应当打破各政府部门之间的条块分割和各自为政，形成一个包括各级政府和社会组织在内的共同参与机制，统一制定北部湾经济区的经济补偿政策和制度，协调区域合作，监督执行到位。二是在生态补偿的技术要素和制度建构上达成共识，建立统一、公平的指标体系和测算方法，并形成切实可行的生态补偿标准体系、生态价值评估体系和生态权利义务体系。

（二）明确生态补偿的基本要素，推进北部湾经济区生态补偿机制的建设

生态补偿机制需要在不同行政区域、不同利益群体、不同自然禀赋之间产生制度平衡作用和经济引导作用，这注定了生态补偿不能依靠一个或几个孤立的制度，而是需要建立一套符合生态规律和经济价值的制度体系。当前，国家层面还没有建立起完整的生态补偿制度体系，相关各项制度的指标、赋值、规则还没能系统地实现制度化定型，《生态补偿条例》的出台也有待时日。但是，各地包括广西都已经在生态补偿的实践方面取得了较为丰富的经验，不少地方甚至形成了规范性制度。《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》、《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》、《南宁市五象岭保护条例》等广西的地方性法规都有关于生态补偿的规定，这些制度对于探索和固定生态补偿机制的内在构成，对于北部湾经济区建立健全相关的生态补偿制度体系，都提供了鲜活、务实的立法经验，极具参考价值。

据此，我们应当清晰界定生态补偿制度的各项构成要素。可以根据北部湾经济区的实际情况，参考已有的实践经验和立法成就，制定专门的《北部湾经济区生态补偿条例》，明确生态补偿的基本原则、补偿范围、补偿对象、补偿标准、补偿方式，明确相关主体的责权利关系。只有走上法制化轨道，才能建立起生态补偿的长效机制。

（三）兼顾生态价值和经济价值，建立财政层级支付制度，加大生态补偿的财政支付力度

要切实贯彻“谁受益谁付费、谁破坏谁治理”的责权利一致原则，达到保护人、受益人之间的利益平衡，经济补偿是必然的优先选择。从现有的成熟经验来看，生态补偿的经费来源主要依赖于政府的财政支持。对此，在北部湾经济区建立有效的生态补偿机制，要根据财权事权相对应的原则，建立起层级财政支付制度。首先要争取中央财政的支持。根据国际经验，中央政府财政投入是生态补偿主要力量。我国中央政府掌握了多数财权与事权，理应承担相应事责。更重要的是，针对基层政府“权小责大，力有不逮”的局面，要积极增加其财力，减少其事责，真正建立财政生态补偿的长效机制。[7]其次，扩大生态补偿的范围，考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，扩大生态补偿对象，将海洋、湿地、河流等具有重要生态价值的区域都纳入生态补偿范围。第三，设立北部湾经济区生态补偿专项资金，完善资金分配办法，加大生态补偿的比重，提高生态补偿的标准。

（四）积极倡导公众参与，建立多元化生态补偿机制

生态环境的保护永远不是政府的独角戏，社会力量共同参与才能够实现人与自然的和谐相处，实现经济环境的可持续发展。公众参与一直是环境法的基本原则之一，生态保护关系社会公益，需要全员参与，群策群力。因此，完整的生态补偿机制必然是多元参与和多措并举的，应当能够充分体现政府主导、社会参与的原则。因此，在资金投入上，既要坚持政府主导，不断加大财政投入，又要积极拓宽资金渠道和补偿模式，动员社会力量加入；在生态补偿方式上，除了财政补偿外，还可以积极探索市场化补偿模式，比如，可以因地制宜选择对口协作、产业转移、人才培训、园区共建等方式。

总之，在法治规则下，政府应当动员尽可能多的社会力量参与到生态保护中来，鼓励符合生态规律和生态价值的补偿方式创新和运用，集思广益，建立起兼具生态效益和社会效益的多元化生态补偿体系。

［1］郑新立,梁云凤.公共产品价值补偿与现代财政制度构建［J］.中央财经大学学报,2014,(7).

［2］课题组.京冀间流域生态环境补偿机制研究［J］.宏观经济研究,2009.(9).

［3］李荣娟,孙友祥.完善我国生态补偿机制的几点建议［J］.宏观经济管理,2011(8).

［4］广西海洋生态状况调查:建设海洋生态文明需跨区域协作［EB/OL］.中国经网,2015,07,10.http://district.ce.cn/zg/ 201507/10/t20150710_5901952.shtml

［5］高清.生态补偿法律制度略论［J］.河北法学，2008 (9).

［6］北海市森林生态补偿工作获百分［N］.北海日报，2013,1.10.

［7］史丹,吴仲斌,杜辉.国外生态环境补偿财税政策的实践与借鉴［J］.经济研究参考,2014(27).

［责任编辑：蒋庆红］

On the Construction of the Ecological Compensation Mechanism in the Beibu Gulf Economic Zone

Mo Chu-ming
（Guangxi Institute of Political Science and Law Nanning Guangxi 530022）

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