论有效管辖视野下我国历史上的南海管控

张　磊

(安阳师范学院 历史与文博学院， 河南 安阳 45500)



论有效管辖视野下我国历史上的南海管控

张磊

(安阳师范学院 历史与文博学院， 河南 安阳 45500)

摘要：管辖的有效性是当代关于领土判定的重要标准。中国历代王朝均以国家或政府为主体，对南海部分和当前所主张范围海域和海岛进行了力所能及的管控，主要包括军事和行政管辖两个方面。前者主要体现为具有军事性质的海上巡防、海上拯救等内容；后者则包括测绘与地图标绘、行政区划编制与管理等。体现国家意志的同时，这些活动一再反映了王朝或政府对南海诸岛及其海域的实效性管辖。这成为当代我国主张相关权益的基础和当代南海管控的有益借鉴。

关键词：南海诸岛；军事管辖；行政管辖；南海权益

关于南海诸岛的主权及其他相关研究，学界开展了较为广泛而丰富的研究，其中体现出历史与国际法学的紧密结合。特别是“最早发现、最早命名、最早经营开发”等方面的论证为我国的主张奠定了坚实的基础，但南海海域和海岛管控，以及具有法律属性的“管辖”研究仍有进一步深入之必要。本文不揣浅陋，仅就我国对南海诸岛及其海域的有效管辖进行梳理和研究，不当之处敬请方家指正。

一、有效管辖的国际法内涵及其理论价值

有效管辖，又称有效控制，是指权利主张方在纷争地区执行管辖权“有效性”的比较，它在国际法层面对领土主权判定发挥重要作用,是国际法关于领土取得方面的参考性要素，在国际法庭的判例中多有体现。

如英法之间“敏基埃岛和埃克利荷斯岛”案中，国际法院确立了英国的主权而驳回了法国的主张，其依据是“较近的与行使管辖权和当地管理权有关的行为，以及与该领土相关立法的性质”*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，北京：北京大学出版社，2011年，第399页。以下所引此书皆出于此版本。。英国在岛上更加深入的主权活动使其管辖具有更强的有效性，从而获得法庭支持。印度尼西亚与马来西亚关于利吉坦岛和西巴丹岛的争端中，国际法院将二岛主权判给了马国，重要依据是马国对二岛足够长时间内持续的有效治理。马国(包括英国)对二岛的管辖虽不多(缺乏自然基础和经济价值而少有常驻人口)，但设立了多样化政策且持续了很长时间，包括立法、行政和准司法等，和平、实际、充分而持续性地实现了其行使主权的意图。同时，印尼和荷兰并没有对其行为提出过抗议。*密晨曦：《“有效治理”在最新国际判例中的应用》，高之国主编：《国际海洋法问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第193-196页。其他如“帕尔玛斯岛案”、“东格陵兰案”、“曼基埃群岛和埃克里荷斯群岛案”的裁决中，国家活动的客观事实及主权国家的体现等内容均是法庭确定结果的重要指标。

事实上，这一原则曾蕴含在国际法传统原则中，比如旧的领土取得方式：先占、时效*此外，添附、割让、征服、合并也是传统领土获得方式。如[日]松井芳郎：《国际法》，中国政法大学出版社，2004年，第101页；[日]岩田一政，[日]小寺彰，[日]山影进：《国际关系论》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第80页。。这种以罗马法为基础建立的传统领土取得方式，因为其广泛的影响，在国家间领土纷争或额外领土的取得中发挥过较为广泛的价值，有参考性意义。它们能够发挥效力，某种程度上是建立在实施有效控制基础上的。*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，2011年，第396页。

先占又称“占领”，是国家有意识地取得无主地的领土主权。包含如下基本要素：第一，先占的对象必须是无主地*所谓“无主地”，指不属于任何国家的或为原属国放弃的土地，包括无人居住的荒岛、荒原、没有形成“文明国家”的土著人居住的土地。凡在社会上和政治上有组织的部落或民族居住的土地不能被认为是无主地，不能成为先占方式取得领土主权的对象。见梁西：《国际法》，武汉：武汉大学出版社，2011年，第132页。；第二，实施先占的主体必须是国家(或以国家名义，或为国家行为，或私人在事后得国家授权或认可)；第三，需要实行有效的占领；第四，“先占范围以有效占领的土地为限，不能主张连带占有”。后两个要素中本质上反映为“有效占领”。*梁西：《国际法(第三版)》，武汉：武汉大学出版社，2011年，第132-133页。

先占主要包括两个层面的内涵：(1)先占行为实施方必须明确将该无主地置于其主权之下，并可以在国家公开声明或外交文件中明白表示；(2)行为国必须对无主地行使主权，即实行有效的占领和行政管辖，并使之可以在发生争端时保持。*梁西：《国际法(第三版)》，武汉：武汉大学出版社，2011年，第133页。奥本海认为：“占有和行政管理是构成有效占领的两个基本事实。”《奥本海国际法》上卷第一分册，北京：商务印书馆，1989年，第76页。于是，在确定占领的范围或先占的有效限度上，“行政管辖是重要的”*周忠海：《周忠海国际法论文集》，北京：北京出版社，2006年，第52页。。即在占有土地之后，必须建立某种行政(体系)，表示该土地是由新占领者真正统治的。*[英]派特劳特修订：《奥本海国际法》上卷第二分册，北京：商务印书馆，1989年，第77页。之所以要求“有效占领”，是因为当今作为先占先导的“发现”一般不构成先占的权利，它只能赋予行为国一种初步的权利(Inchoate Right)，在一定的时间内仅“有暂时阻止他国占领的作用”*周鲠生：《国际法》，武汉：武汉大学出版社，2009年，第382页。。若要产生法律效力，就必须在一段时期内继以“有效占领”。*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第397页。

时效原则是指占有国以非法或不正当方式占据他国领土，并长期而安稳地占有、实施事实上的主权行为；被占国则默认或不提出抗议，造成该状况是合乎国际秩序的认识或错觉，从而由占领国获得被占领土(名义上的)主权。它不同于先占(占领)对无主地的占领，而是非法侵占他国之领土，目的是对(非法)事实的合法化，即因时效而“合法”取得主权。*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第397页；梁西：《国际法(第三版)》，第133页。换言之，(非法)管辖的延续性与假定前主权国的默认，可以赋予占领方主权权利，使主权权利合法化。

对时效的讨论，通常也集中于两点：(1)关于时效所需的时限问题。这缺乏一致性的认识，如格老秀斯主张以100年为限，奥本海则主张视不同情况而定。通常情况下，这也取决于案件的各种情形，包括领土性质、有无其他竞争主张等等。*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第399页。第二，形成(主权)所有权的条件具体内容。在时效时限内，占领国获得主权包括何种必要的行为或步骤。“博茨瓦纳/纳米比亚”案中，双方曾就获得所有权之条件达成一致意见，“即占有必须出于主权行为(à titre de souverain)、和平和不间断地，公开地做出并持续了一段时间”。对此，法院并未提出异义。*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第398页。因此，第二点实际上也提出这样一种趋势：若欲通过时效获得主权，则要求占领国行使具有主权意义的管理或管辖行为。此外，我们也不能忽视时效原则下，“默认”对主权获得的重要作用。时效的成立依赖于前主权者对新事态的默示同意；前主权者的抗议(在当代)可能完全消除任何时效的主张。*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第398-399页。

先占与时效在是否非法的问题上虽不同，但双方为获得最终的主权都需要有“一段时间内有行使主权行为的证据”。*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第398页。因此不免引起伦理上的纷争，在实践中二者难以明确地区分。*“因为对一块土地的主权或许会逐渐消逝，由此引发该土地是否被遗弃成为无主地的疑问。”而领土的放弃需要丢弃的事实外加放弃的意图。这十分罕见：参见例如“德拉瓜湾”案(Delagoa Bay),C. Parry, British Digest of International Law, Cambridge, 1965, vol.V, p.535，以及“边境领土”案， ICJ Reports, 1959, p.209. 另参见：Brownlie, Principles, pp.138～139. 见[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第398页。在绝大多数情况下很难在先占与时效之间作出清晰的划分。因此，“趋势是不指明特定的取得方式与何种传统定义确切相关”*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第398页。。即不再严格明确取得方式是传统方式中的某种*如主张时效方可能也要求先占主张方实施诸如时效三条件(出于主权行为、和平和不间断地，公开并持续一段时间)那样的证据，从而一定程度上模糊二者定义上的鸿沟。，而改为对有效性，即行使主权行为的强调。

前文案例“敏基埃岛和埃克利荷斯岛案”中，国际法院驳回了法国主张，显然其判决依据并非先占或时效，而是竞争国家之行为。因此，根本上是一种行为有效性的比较判定。该原则重点在于判断权利主张方在纷争地区执行管辖权的程度。

关于“有效控制”或“有效管辖”，它的实施深刻影响着(除割让和添附等以同意和主权作用之外的)领土的主权获得，其核心是“像所有权那样……持续和平地展示领土主权”*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第410页。。这里强调的是体现国家权力的充分行使等实际而非名义上的占有；实际上也表明这样一种要求，即国家主权及其行为在相关领土或区域上的展示(或称为主权意愿的表达)。同时，控制的公开或开放特性也是不可或缺的。与此相对应的，是直接相关方基于同意的默认、承认或禁止反言等随后行为因素，从而一定程度上保障了有效控制的非决定性，弥补了有效原则的不合理之处。即，前主权国或纷争国的强烈抗议，使之不可能通过时效产生主权。*周忠海在文章中实际否定了有效控制的原则，但他也忽略了在影响有效控制中的随后行为的因素的作用和意义。参见周忠海：《周忠海国际法论文集》，北京出版社2006年版，第54页。

简言之，有效控制是获得主权的手段和方式之一，对其产生影响的因素除却在随后要素外，主要体现为内在问题，即具体而有效的管辖行为；明确的国家意愿；和平的、实际的、充分的、持续的实施或展示主权价值的活动。有效控制还体现为相对性。它在一定程度上源于相关领土的性质和主张国的主权行为或控制的方式，并影响着相关活动的效能和主权权利的合法获得。正如“克利珀顿岛仲裁案”仲裁员强调的那样：“实际的而非象征性的占领是先占的必要条件”，(但)“此类占领可根据有关领土的性质而采取不同方式。”*[英]马尔科姆·N·肖：《国际法》，第404页。

显然，有效管辖是权利主张方关于区域控制更加广泛和深入的相对概念。它是传统领土取得方式新的发展，是解决领土纷争的重要原则。因此，在有效管辖视野下对我国南海岛屿与相关海域之主权进行研究有重要价值。

二、中国历史上南海管辖的史实研究

关于南海诸岛的官方管控，我国史籍中具有较为丰富而悠久的记载，主要可分为两个方面的内容：军事和行政。这也成为我们一再重申自己主张的基础和依据。

(一)南海诸岛的军事管辖

从军事上对南海诸岛及其海域实行管控，是体现国家意志的重要途径。由于地理条件和交通工具的限制，对远离大陆的岛屿实行驻岛管辖，在中国古代史上几乎是不可能的。因此，水师巡视就成为古代中国政府对海外岛屿进行管辖的主要方式。

宋代之前，鲜有对南海诸岛直接而具体的军事管控记载，但相关文字表明当时在相关海域已经出现国家武装力量。公元411年春，“卢循袭破合浦，径向交州。慧度乃率文武六千人拒(卢)循于石碕，交战”*[梁]沈约：《宋书》卷92《杜慧度传》，北京：中华书局，1974年，第2264页。。谢灵运《武帝诔》也曾记东晋“虎骑骛隰，舟师涨海”*[清]严可均，校辑：《全宋文》卷33《谢灵运·武帝诔》，《全上古三代秦汉三国六朝文》，北京：中华书局，1958年，第2618页。。即东晋时期，卢循领导下，起义军于自合浦至石碕(即石桥或石塘，今西沙群岛)与晋军交战。相关考古工作在西沙北岛发现印有南朝宋“大明”年号(公元457-464年)的瓷器残底，进一步印证了南朝宋在南海诸岛的活动。与卢循起义军在西沙海域作战，表明南海诸岛在东晋时期就已经在王朝海军统辖之下。

宋代，南海军事管辖开始明确出现在相关记载中。由宋仁宗“御序”、曾公亮撰著的《武经总要》中就有这样的记载。作为北宋时期专门记载宋朝军国大事的重要资料，该书记载了宋水师设置水师营垒，定期巡弋西沙海域的情形：“命王师出戍，置巡海水师营垒……从屯门山，用东风西南行，七日至九乳螺洲，又三日至不劳山(原注：在环州国界)。”*[宋]曾公亮：《武经总要》前集卷20《广南东路》，《景印文渊阁四库全书》第726号，台北：台湾商务印书馆，1983年，第574页。西沙海域(九乳螺州)已在宋水师巡海范围之内。作为中西贸易的重要航道，增设泉州市舶司后，巡海水师不再限于纯粹的军事行动，同时具有巡辖以保护贸易的性质，并大量招收巡海水军，备战守之役。*韩振华：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社，1988年，第38页。相关史实也反映在《读史方舆纪要》、《防海辑要》、《洋防辑要》等书中。此外，南宋末年(1277年)，在元军的追赶下，宋端宗及其水军曾远至七洲洋暂时驻跸，俞如珪被元军所执。*[元]脱脱：《宋史》卷47《二王附》，北京：中华书局，1977年，第944页。元代不但继承了南宋的海上利益和力量，而且曾远达南海岛礁，跨海征讨诸国。

明代水师在南海活动更加频繁，不但有郑和下西洋的壮举，正德七年(1512年)更于海南万州设海防营分巡洋面。当时巡防范围包括“万州东长沙(中沙群岛)、石塘(南沙群岛)”*韩振华：《从近代以前中国古籍记载上看南海诸岛历来就是中国的领土》，《南海诸岛史地研究》，北京：社会科学文献出版社，1996年，第57页。。黄佐《广东通志》记载明水师设巡海备倭官军曾于七洲洋(西沙群岛)巡海、防寇，“海寇，有三路，设巡海备倭官军以守之，春末夏初，风迅之时，督发兵船出海防御，中路自东莞县南头城，出佛堂门，十字门，冷水角，诸海澳(原注：《海语》自东莞之南亭门放洋，至乌潴、独潴、七洲三洋，星盘坤未针，至外罗，坤申针，则入占城，至昆仑洋，直子午收龙牙门港，则入暹罗，若番贼海寇则入十字门打劫，故防之)”*[明]黄佐：《广东通志》卷66《外志三夷情上番夷海寇》，明嘉靖37年木刻本，第71页。转引自韩振华：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社，1988年，第52页。。其中“乌潴洋”在珠江口下川岛一带；“独潴洋”在万宁县海外；“七洲洋”当指西沙群岛。清代胡端书《万州志》、牛天宿与朱子虚《康熙琼州府志》分别记载了明代派万州海军经南海诸岛到国外并护送外国入京朝贡*[清]胡端书总修：《道光万州志》卷4《边海外国》，《海南地方志丛刊》，海口：海南出版社，2004年，第323-324页。、中国军队护送外国使者来京贡献的情形*[清]焦映汉修、贾棠纂：《康熙琼州府志》卷8《海黎志·边海外国》，《海南地方志丛刊》，颜艳红等点校，海口：海南出版社，2006年，第751-752页。。《琼山县志》卷14“金石条”也记有明海南卫“统兵万余”，巡逻“海道几万里”。显然，明代时南海诸岛在水师巡逻范围之内。

清代水师依旧定期巡视南海诸岛。康熙年间，广东水师副将吴陞(康熙四十九年至五十一年在任)曾巡防“七洲洋”，达到海上宁谧的局面。*[清]怀荫布、黄任、郭赓武修纂：《乾隆泉州府志》(三)卷56《国朝武迹》，《中国地方志集成》，上海：上海书店，2000年，第177页。“七洲洋”即今之西沙群岛，吴陞对西沙的巡视是宋以来水师巡辖南海的延续，巡防范围“周遭三千里”较以前历代有所扩大。清后期(1840-1911年)，对南海诸岛的军事管辖进一步加强，使之成为清政府的海防要域，并在官方形成了领土(海)意识和地位。清政府在海南岛南部设崖州协水师营，“分管洋面。东自万州东澳港起，西至昌化县四更沙止，共巡洋面一千里，南面直接暹罗、占城夷洋”*[清]明谊修、张岳崧纂：《广东省琼州府志》卷18上《海防》，《中国方志丛书》第47号，台湾：成文出版社，1967年，第412页。。显然这一范围已经将南海诸岛置于它的巡辖之下了。清晚期广东水师依旧远达“七洲洋”(西沙群岛)，每年依例巡查。*[清]李瀚章、廖廷臣等：《广东舆地图说·卷首·录例》，《中国方志丛书》第107号，台湾：成文出版社，1967年，第8页。宣统元年四月，受两广总督张人骏派遣，水师提督李准巡查西沙群岛，在遍勘诸岛的基础上命名、升旗、鸣炮，并筹划对西沙的开发、建设和保卫工作。收回东沙岛后，清政府也十分注重对其的管理，不但派驻包括护勇在内的人员进驻东沙岛，而且由水师提督派军舰运送粮食并巡视东沙一带洋面，保卫领土。*陈天锡：《西沙岛东沙岛成案汇编·东沙岛成案汇编》，上海、香港：商务印书馆、香港印刷局，1928年，第79、83、210、146页。

民国时期，特别是抗日战争时期，中国的海军力量遭受了毁灭性打击。政府在南海的管辖主要体现在行政方面(如1935年对南海诸岛的命名等)。军事方面的管辖，则主要表现为抗日战争结束后对南海诸岛的接收和海岛驻兵等。根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，中国政府于1946年11月至1947年3月，完成了南海诸岛的接收、派兵驻守等工作。1948年，又有海军官兵一百余人进驻南海诸岛换防。中华人民共成立后，中国政府也十分重视对南海的管辖，不但组建南海舰队武力维护国家在南海的主权，而且分别在1974年1月中旬、1987年3月中旬通过与南越和越南的西沙海战和南沙海战以实际行动表达了保卫主权的决心和能力。经长期发展，中国在南海不但有海军，还有海警等执法力量，在南海实现了全方位的有效管辖。

对南海遇难外国船只的救助也是沿海国家海上管辖工作的体现之一。《宋史》和清胡端书《万州志》记载了宋官员胡则接济外国遇难船舶的事迹。他认为“彼以急难投我，可拒而不与邪”*参见《宋史》卷299列传第58《胡则》，北京：中华书局，1977年，第9941页；[清]胡端书：《道光万州志》卷4《边海外国》，《海南地方志丛刊》，海口：海南出版社，2004年，第323页。。清代文献中也有相关记载，分别是：乾隆二十年(1755年)，接济没来由国遇难船员并送其至澳门搭船归国。*北京故宫博物院明清档案，转引自韩振华：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社，1988年，第69页。乾隆二十七年(1762年)，打捞并抚恤暹罗副贡船。*北京故宫博物院明清档案，转引自韩振华：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社，1988年，第70页。道光二十年(1840年)送安南遭风破坏兵船回国等。*[清]王之春：《各国通商始末记》卷9，光绪乙未年(1895)宝善书局承印，第6-7页。转引自韩振华：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社，1988年，第71页。相关记载反映中国历代政府在南海的有效管辖的同时，也表明暹罗、安南等东南亚国家当时在南海的航海水平有限，不但船只质量易遭风浪破坏，而且对航路和航道并不熟悉，或因风而迷失方向，或撞礁沉没。

(二)南海行政管辖演变

对南海的行政管辖，主要涉及疆域归属、行政区划、机构设置以及海上测量等内容，各历史时期均有所侧重。一般来讲，呈现为随历史演进而不断发展、在形式和内容上不断丰富的过程。

关于汉唐时期对南海的行政管辖，韩振华先生有独到的见解。他认为：“汉朝的政府官员，往来越南者，‘皆从涨海出入’”，“东汉时，中国地方官员原有每年定期出巡所管辖地区(‘行部’)的制度，我国南方的地方官员也不例外，还是定期出巡南海诸岛，所谓‘行部’‘涨海’即此之谓。”*韩振华：《从近代以前中国古籍记载上看南海诸岛历来就是中国的领土》，《南海诸岛史地研究》，北京：社会科学文献出版社，1996年，第54页。而“行部入海”直至晋朝依然有记载：“汝南陈茂，尝为交趾别驾。旧刺史行部，不渡涨海，刺史周敞，涉(涨)海遇风。”*《太平御览》卷60地部25《海》，北京：中华书局，1966年，第287页。据此，韩振华先生认为，自汉晋时起，中国政府已经对南海诸岛行使主权——进行管辖(“行部”)。*韩振华：《从近代以前中国古籍记载上看南海诸岛历来就是中国的领土》，《南海诸岛史地研究》，北京：社会科学文献出版社，1996年，第54页。

宋代时南海诸岛被明确纳入到海南的行政单位，属广南西路琼管范围。《琼管志》记“千里长沙、万里石塘”已然属宋广南西路琼管吉阳军的海疆管辖范围。*[宋]王象之：《舆地纪胜》卷127《广南西路吉阳军风俗形胜》，北京：中华书局，1992年，第3622页。元明清时期的方志等文献也常引用该资料，如元末明初蔡微《琼海方舆志》、明唐胄《琼台志》等。据赵汝适《诸蕃志》记载，宋代对南海诸岛的行政管辖是对唐代设治的延续。*[宋]赵汝适：《志物》，《诸蕃志校释》，杨博文校释，北京：中华书局1996年，第216页。相互印证，南海于宋代开始被明确纳入中国行政管辖范围之内已无异议。这为以后历代对南海诸岛行使主权，进行管辖奠定了基础。

郭守敬的“四海测验”是元代集中体现南海管辖的重大事件。郭氏所测“南海”即在南海东部，今黄岩岛(东经117°45′，北纬15°08′)及其海面。而非太史院另一派所认为的海南岛以南北纬15°左右，即当时占城外罗山及其海面(东经109°07′，北纬15°22′)作为“以域华夷”的“分水”洋。韩振华先生认为：“我国疆域的南海，其东、西二部的起迄点，就是以今黄岩岛和外罗山附近的海面作为分水洋，自元代在全国举行《四海测验》以后，一直被以后的明、清两朝沿用下来。”*韩振华：《元代“四海测验”中的中国疆域的南海》，《南洋问题》1979年第6期。“四海测验”的意义在于确认元代南海疆域，表明南海诸岛事实上已经成为元代疆域的组成部分。中国官员进行天文测验，毫无疑问是行使主权和管辖权的体现。

明代对南海的行政管辖，主要包括文献和图籍中涉及的南海行政归属的表达。南海在明代行政范围上先后隶属于海南万州和崖州，在不同的时期分别是它们的海防范围的一部分。*林金枝：《石塘长沙资料辑录考释》，《南洋研究》1979年第1期，第105页。吴凤斌先生通过对明代《混一疆里历代国都之图》、《广舆图》和《郑和航海附图》及其相关地图进行比较研究后，认可了它们所具有的主权价值，并明确表示：“《郑和航海图》和《武备秘书地利附图》已明确把南海诸岛划入我国范围之内的。从图中可以看出，石星石塘、石塘和万生石塘屿是绘在广东洋图中，它与越南‘交趾界’和‘交趾洋’是明显区别分开来的。”*吴凤斌：《明清地图记载中的南海主权问题的研究》，《南洋问题》1984年第4期，第96页。即在明代的相关地图中，南海相关岛屿和海域被划入了中国疆域所属的范围之内。明代对南海的管辖愈加明确且深入了。

在历代基础上，清代将南海隶于万州辖属并列入中国版图，在南海诸岛行使了有效管辖。李国强先生曾例举了“千里长沙、万里石塘”明确列入广东省琼州府管辖下万州版图内的文献资料。主要包括：康熙十五年(1676年)由两广总督金光祖修纂的《广东通志》“山川万州条”；雍正三年(1725年)由经筵讲官户部尚书蒋廷锡等校修、雍正四年(1726年)雍正皇帝御序钦定的《钦定古今图书集成》职方典琼州府志山川考二万州条；雍正九年(1731年)广东总督郝玉麟等修纂《广东通志》山川万州条；道光二年(1822年)两广总督阮元总裁、广东巡抚李鸿宾等监修的《广东通志》山川略十三琼州府万州条；康熙十八年(1679年)万州知州李炎等原著、嘉庆二十四年(1819年)万州知州汪长龄主修、道光八年(1828年)万州知事胡端书续修的《万州志》川条；道光二十一年(1841年)明谊修、张岳崧纂的《琼州府志》万州海防条等。*李国强：《南中国海研究：历史与现状》，哈尔滨：黑龙江教育出版社，2003年，第158页。这些均为官方文献，在明确海南诸岛为清代有效管辖疆域方面具有无可争辩的意义。

将南海划入中国疆域的地图在清代也大量出现。具有官方性质的包括：雍正二年(1724年)刻制的《清直省分图》之《天下总舆图》；乾隆二十年(1755年)以前印行的《皇清各直省分图》之《天下总舆图》；乾隆三十二年(1767年)印行的黄证孙《大清万年一统天下全图》；乾隆三十二年(1767年)以后印行的朱锡龄《大清万年一统全图》；嘉庆五年(1800年)印行的晓峰《清绘府州县厅总图》；嘉庆十五年(1810年)印行的《大清万年一统地理全图》；嘉庆二十二年(1817年)印行的陶晋《大清一统天下全图》；光绪二十一年(1895年)印行的《古今地舆全图》等。*李国强：《南中国海研究：历史与现状》，哈尔滨：黑龙江教育出版社，2003年，第159页。这些具有官方性质的舆图在将南海诸岛标绘入中国版图的同时，也明白无误地表明了清政府长期且持续地对南海行使了有效管辖。此外，更多的非官方地图，也同样全部或部分地标绘了将南海诸岛划入了中国疆域范围之内。

清代在南海行使主权和管辖权，还表现为1883年抗议德国在包括西沙和南沙群岛内的南海诸岛进行非法调查和测量、处理东沙岛事件、调查东沙岛和西沙群岛(并成立筹办西沙岛事务处(1900年)和管理东沙岛委员会(1910年))、将海南岛南端崖州榆林港和三亚港作为经营西沙群岛根据地、筹建无线电台和灯塔等，以及对东沙和西沙群岛的开发和经营等等。*陈天锡：《西沙岛东沙岛成案汇编·西沙岛成案汇编》，上海、香港：商务印书馆、香港印刷局，1928年。

民国时期，对南海诸岛的管辖与开发相结合，并进一步深入。1911年广东省政府宣布将西沙群岛划归海南岛崖县；1921年3月中华民国军政府正式决定将西沙群岛划归广东省崖县。在广东省建设厅的推动下，继续推进对东沙和西沙的开发，多次分别批准对东沙岛和西沙群岛的商业开发，拟定了相应的招商承办章程。

相关活动具体来讲包括：1925年在东沙岛建立气象台、无线电台和灯塔，并派驻工作人员值守，东沙群岛附近禁止日本人的采捕活动，以维护主权；对东沙岛的考察和调查报告，以及设立东沙岛管理处等也是政府实施管辖的重要内容；1947年后广东省建设厅将东沙岛海产经营权交南方渔业公司。

西沙群岛1921年划归崖县后，广东省政府及相关部门，常派人赴西沙群岛调查和视察。1922年和1928年分别由崖县官员和广东省多个单位去西沙群岛调查。1929年政治会议广州分会议决将西沙群岛磷矿拨为中山大学管理。1933年广东省三年施政计划说明书有“拟管理西沙岛计划书”。此外，1930年决定、1936年完成的在西沙群岛设立观测台、无线电台、灯塔，以及1933年和1947年针对法国对南沙的不法行为，所展开的调查、交涉等也不容忽视。而如上文所涉及的关于官方命名、制图等行为同样应重视。

“九段线”的出现也是民国以来南海管辖的重要内容。这条线关系着当今中国在南海的权利主张之基础。它的出现是历史上中国在南海诸岛行使管辖的必然结果和主权之体现。20世纪30年代，在法侵占九小岛的促动下，国民政府内政部水陆地图审查委员会开始对南海中英地名的审定和公布。1935年4月该委员会出版的《中国南海岛屿图》将北纬4°曾母暗沙标志在中国范围内，这些均成为今日“九段线”的雏形。二战胜利后，国民政府积极接收南海诸岛，不但在西沙和南沙群岛进行考察，而且还于1946年秋季至12月间竖立了主权碑，并在永乐和太平岛留下军队驻守。然而，此时的南海还不平静，法国和菲律宾都想将其控制。在此情况下，中国政府一方面将南海诸群岛之名称调整，“团沙群岛”改为“南沙群岛”、“南沙群岛”改为“中沙群岛”，另一方面由内政部邀请各机关派员决定：①南海领土最南端至曾母滩；②西、南沙群岛由内政部命名后复具图说、备案，并通告全国周知，在此之前海军尽可能进驻各岛；③保护南海渔民、运输、通讯等。与此同时，1947年内政部方域司印制了《南海诸岛位置图》，不但标识有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，而且第一次出现U形线(“十一段线”)，其最南端即北纬4°左右。这就是“九段线”正式出现的过程。新中国成立后不久，北部湾内2段线被去除，从而形成了今日之“九段线”。尽管对“九段线”之国际法地位有不同的认识*目前关于南海诸岛及其海域的国际法定位主要有：①历史性水域；②历史性权利；③海上疆域线；④岛屿归属线。其中，尤以岛屿归属线更受青睐。参见李金明：《南海断续线：产生背景及其法律地位》，《现代国际关系》2012年第9期，第7-14页。，但其反映的民国政府和中华人民共和国政府对南海诸岛的管辖是毋庸置疑的。

总之，民国时期对南海的行政管辖，内涵日益丰富，方式越来越多样化，深刻体现出与西方管辖方式接轨的特点。中华人民共和国成立后，经过数十年的努力，南海已经建立了基本完整的管辖体系。

三、中国南海管辖史评价

通过对我国历史上南海管控的梳理，不难发现其中基本具备了管辖的有效性，并主要体现为如下几个方面。

首先，相对性是其中的重要方面。历史与自然环境决定了中国在南海的历史存在适用于有效管辖的相对性。受航海技术、南海严苛的地理和生存条件的限制，在南海诸岛长期驻防是无法想象的，因为这需要强大的海上供给能力。当时包括中国在内的多数国家皆不具备这一能力。特别是在船只动力主要依赖人力和风力的时代，往返南海诸岛所需要的时间、物资和人力成本亦难以估算。这种受制于客观条件而无法长期驻守的管辖，其中的法律价值难以被否定。但这种情况，随着航海、造船、定位等技术发展，以及人们在南海海域航行经验的丰富，开始逐步改变。明清时期，南海诸岛被明确划入海南琼州府海防范围，文献和地图资料均明确记录了相关范围、航道和海防巡逻事件等。晚清时期，各主要岛礁开始出现长期住岛生产的中国人。自此，通过行政组织、经营开发内容出现，南海行政管辖的内容更加丰富。

其次，具体而有效的管辖与积极的国家意愿是明确的。中国对南海的长期管控是具体而有效的。作为主权表达的南海军政管辖，在历史上不但充分显示了由中国王朝政府最早开始的事实，也表明自汉唐以来得以长期延续且不断发展的客观过程。其中行政和军事管辖，是对南海管辖的重要内容，并长期以军事巡防为主。直至明清时期，二者的比例在南海管辖中的作用未发生根本变化。军事巡防在相当长的历史中是对南海管辖的主要形式，主要表现为水师巡防(没有军事驻岛防卫)。显然，若王朝和政府缺乏对南海诸岛及其附属海域的管控意愿，那么在有限条件下的长期而不间断的军事管控，以及明确的行政隶属与版图测绘，也是毫无意义和价值的。

再次，渐进性、延续性、多样性是我国南海历史管辖的特点之一。事物的发展往往不是一蹴而就的，对南海的管辖亦然。自明确记录在南海进行海防巡视的宋代《武经总要》，至今日丰富而完善的海洋管辖体系初步构筑，经历了近千年的漫长演进。即便从清末始普遍受到西方理念的影响算起，也经历了一百余年的历史。这一历史过程尽管缓慢，但对南海的管辖形式、深度却发生了巨大的变化，军事与行政管辖的成分在其中发生了一定的变化。军事管辖虽然受制于各类技术、自然环境等客观条件，但始终没有断绝。行政管辖则逐步丰富，不但包括疆域归属、行政区划、机构设置，还有海上测量、海上救助、相关测量和考察等。清末，随着对南海的重视和相应条件的满足，各政府开始在南海诸岛派驻军事和科研人员，建立气象站、无线电台、灯塔，成立相应的管理和开发机构，并制定相关计划等。*陈天锡：《西沙岛东沙岛成案汇编·西沙岛成案汇编》，上海、香港：商务印书馆、香港印刷局，1928年。

复次，直接相关方基于同意的默认、承认或禁止反言等随后行为也表明了中国的权利。在相对低下的航海和造船技术前提下，航海能力受到极大制约。特别是近代之前，南海周边各国受航海技术等方面的影响，几乎难以深入南海海域，这就导致他们不但缺乏当时管辖和开发的痕迹，而且没有也不可能有资格发出对南海主权和管辖权的质疑。它们对南海主权和管辖权的要求，则要到中国经历了漫长的军政管辖之后才出现。但毫无疑问，在历史上持续、不间断、没有受到质疑的南海管辖中，中国已经形成了对南海的所有权。近代以来，中国对南海诸岛的主权主张获得了普遍的国际承认，国际社会在一定时期分别发表过承认中国对南海相关岛屿和海域的权利，其中不但包括所谓英法美日等域外国家，而且包括所谓权利声索国，比如越南等国家。*参阅韩振华：《我国南海诸岛史料汇编》第四编， 北京：东方出版社，1988年。

最后，对南海地理空间的确认是历代政府实施管控的前提和基础。事实上，我国人民对南海的认识经历了一个漫长的历史过程。虽然汉代时期“涨海”已经用来泛指南海，但确实的记录所指范围却难以准确确定。经考证，汉唐期间，其范围主要限于近海以及东沙群岛、西沙群岛局部海域，但对南海有了初步认识。宋元时期，其范围进一步延伸到中沙群岛、西沙群岛的整个海域和南沙群岛局部海域。至明清时期，已经几乎覆盖了南海诸岛整个海域，基本确立了南海疆域基本范围。清代古籍甚至明确将南海分成了“南澳气”(东沙群岛)、“万里长沙”(中沙群岛)、“万里石塘”(南沙群岛)和“七洲洋”(西沙群岛及附近海域)，而且“七洲洋”被划为清王朝的一个府，南海疆域范围日渐明朗。*吴凤斌：《明清地图记载中南海诸岛主权问题的研究》，《南洋研究》1984年第4期，第92-111页；林金枝：《石塘长沙资料记录考释》，《南洋研究》1979年第1期，第108-113页。这一时期对南海诸岛的命名，体现出对南海的认识和开发因不断的加强等而形成的一定的繁乱性。这种情况，直至20世纪对南海命名的标准化和统一化的最终实现才得以改变，并通过从无序化向标准化命名的演变，更加坚定地表达了中国对南海所拥有的主权和管辖权。

总之，国家的管辖，不仅是主权行使的重要内容，也是获取主权或相应权利的重要前提。中国在历史上对南海进行了长期不断的军事和行政管辖，且在非常长的时间内没有受到任何的质疑，相反却获得了相当多国家的认可。这一切，从今天的国际法角度来看，已经使中国获得了坚实的南海管辖权和主权基础,并将为当前南海管控提供借鉴。

(责任编辑：袁宇)

The Control of the South China Sea in the History of China from the Perspective of Effective Jurisdiction

ZHANG Lei

(SchoolofHistoryandArchaeology,AnyangNormalUniversity,Anyang455000,China)

Abstract:Nowadays, the effectiveness of jurisdiction is an important norm for the determination of the territory. Various dynasties in China had, with the state or the government as the main body, done whatever possible to govern part of the South China Sea as well as the sea area and islands now within the claim scope, including the military and administrative jurisdiction. The former is mainly embodied in the military maritime patrol and maritime rescue, etc., and the latter includes mapping and map plotting, administrative division formation and management etc. Besides reflecting the will of the state, these activities have demonstrated the effective jurisdiction over the South China Sea islands and their waters on the part of Chinese dynasties of past ages, which can become the basis for our country to claim relevant rights and can offer useful reference for our country’s current control of the South China Sea.

Key words:jurisdiction; military jurisdiction; administrative jurisdiction; rights and interests of the South China Sea

中图分类号：D993.5

文献标识码：A

文章编号：1674-5310(2016)-03-0116-04

作者简介：张磊(1982- )，男，河南安阳人，安阳师范学院历史与文博学院讲师，博士，主要从事中国海洋历史与现状、中国边疆史研究。

收稿日期：2016-01-20

基金项目：2015国家社科基金西部项目“中国海洋疆域的形成与管理研究”(编号：15XZS005)；2015年河南省哲学社会科学规划项目“以东、南中国海为中心的历史上我国海疆管控研究”(编号：2015BLS003)