论主审法官责任制的内涵、隐患与消解

梁秋焕

(湖南师范大学 法学院， 湖南 长沙 410081)



论主审法官责任制的内涵、隐患与消解

梁秋焕

(湖南师范大学 法学院， 湖南 长沙 410081)

摘要：主审法官责任制是新一轮司法体制改革的重点概念。作为实现“审判合一”的重要措施，这一制度被寄予了厚望。然而对于这一制度的内涵，学说以及立法并无形成统一。各地法院应中央政策纷纷出台实践方案，却因对这一制度的理解不同而各有差异。通过对学界观点和各地试点方案进行比较探析，阐明主审法官责任制的内涵，分析实践中存在的问题并寻求解决方案在当下至关重要。

关键词：主审法官;主审法官责任制;司法改革

十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“完善主审法官、合议庭办案责任制，落实谁办案谁负责。”随后最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要》，提出“完善主审法官、合议庭办案机制”等司法体制改革措施，选定上海、广东、吉林、青海、湖北、海南等六个试点省，并鼓励有条件的省市区先行先试。但是理论和实务界对于何为主审法官，主审法官责任制应如何定义等问题并没有统一认识。主审法官责任制在实践的过程中出现了那些问题？又当如何消解？笔者不辞浅陋，结合各地试点方案尝试进行分析，以期厘清主审法官责任制的内涵，并试图给出其制度构建的方案。

一、主审法官和主审法官责任制的意蕴

主审法官责任制一词之中包含了两个关键词，即“主审法官”和“责任制”。因此，要解析主审法官责任制的内涵，应从两个方面入手：一是主审法官的定位，二是责任制的构成。

(一)“主审法官”的定位

“主审法官”一词自十八大四中全会决定与最高人民法院“四五改革纲要”出台后即炙手可热。但对于主审法官的内涵与定位，至今未有统一的意见。主审法官的概念界定与定位有三种常见观点：

1.以主审法官指代具体案件的承办人，相当于案件的承办法官。此种说法常见于媒体对具体案件的报道。一般而言，媒体对具体案件的报道中所称的“主审法官”，均指的是该案件的承办法官，例如“薄熙来案主审法官”、“林浩森案主审法官”。

2.认为主审法官是具体案件审判组织中的一个程序性角色。在此观点之下，主审法官是一个临时性的角色，与具体案件相结合，其职权职责范围与具体案件相联系，在具体案件中，主审法官具有独立审判权，但脱离具体案件，其又与一般法官无异，并且主审法官仅存在于合议庭审理的范域之下。代表性的观点有：“主审法官是衍生出来的，不能等同于行政职务单独存在，是法官在合议制审判范域下根据庭审分工形成的角色身份，而不是设有固定名称的职务。”[1]

3.第三种观点认为主审法官是一种资质，成为主审法官应具备一定条件，经由选任，主导具体案件的审理，并承担相应责任。有学者认为：“主审法官制度构建过程中，要极力避免主审法官性质的异化，还原其为依法独立审判案件权限的资格。”[2]最高人民法院关于主审法官的定义亦与此相同。

一般认为，自十八届四中全会之后，现今司法改革语境下的主审法官应区别于过去司法实践中的“承办法官”、“案件承办人”，因此，第一种观点所说的主审法官非是本文所要讨论的主审法官。笔者认为，根据司法改革的精神，主审法官责任制改革的重点在于主审法官独立行使审判权，独立审案、独立形成意见、独立签发裁判文书，排除行政干扰，并且相应地独立承担责任。因此主审法官必须具备深厚的理论素养，过硬的审判技能和高尚的职业操守，因此进一步的遴选就成为了必要之举。经过正当程序的遴选使得主审法官具备了一定的资质(如同高校中的教授一般)，以匹配的从行政院长、庭长手中转移而来的对案件审判的主导地位、程序控制权和独立决策权。一般而言，为保证主审法官的中立性和独立性，该资质非因法定事由(如考核不通过或者出现违法违纪现象)不应取消。既是如此，就不存在所谓的“临时性”角色之说。若只是需要一个可临时控制程序的角色，那么何须另外遴选？程序控制也大可由审判长完成，何须再设主审法官？由此笔者将主审法官定义为：主审法官是具备一定条件，经由选任，在案件审理工作中居于主体地位，独立行使审判权并承担相应责任的审判权主体。

(二)主审法官“责任制”的构成

笔者认为，主审法官责任制中的“责任”应包含两方面的内容：一是职权范围，即主审法官职责所在；二是应承担的责任，即主审法官对所审理的案件应当承担的司法责任。虽然目前学者们对主审法官责任制的表述各有不同，最高人民法院“四五改革纲要”未做明确定义，各地试点方案依其不同理解又各有其做法，但总体来说，理论和试点实践方案还是在几个方面达成的一致：

1.强调主审法官的主体地位。虽在表述上有些微差别，但学者基本认同主审法官应是具体案件审理工作的主导者，案件适用简易程序，则由主审法官担任独任法官，全面负责案件审理工作，独立主持庭审，独立核实和认定证据，独立形成心证，独立拟制裁判文书，独立签发裁判文书，独立承担案件司法责任；案件适用普通程序，则由主审法官牵头组成合议庭并担任审判长，组织并全面负责案件审判，主审法官控制审判进程，组织证据核实和事实认定，组织合议庭成员进行合议，共同形成决议和承担责任。对于主审法官的主导地位，学者代表性的表述有：主审法官“在诉讼活动中居于中立主导地位”[2]、“在办案中居于主体地位，由其独任或牵头组成合议庭对所承办的刑事、民事、经济等各类案件全面负责审理”[3]等；各地试点方案对主审法官主体地位的突出则多表现为以主审法官为核心，配备一定数量的法官和司法辅助人员组成审判团队的模式，对组织和负责案件审理工作。

2.掌握对程序的控制权。学者们基本上一致认同应赋予主审法官对审判程序进程的控制权，例如有观点认为：“主审法官是整个案件审理工作的程序启动者、程序主持者”[3]，“在诉讼程序上享有诉讼程序指挥权”[4]。而试点方案中多赋予主审法官庭审主持权和组织管理权。

3.具有对具体案件独立的判断权和决策权。将对具体案件的判断权和决策权还权于具体承办案件的法官，取消行政层层审批的裁判文书签发制度是主审法官责任制改革的灵魂所在。不论是学者的讨论，抑或是各地的试点方案，都普遍强调主审法官独立发表意见、独立制作和签发裁判文书的权力。强调主审法官独立发表意见以及制作和签发裁判文书，本质在于强调法官独立行使审判权——独立发表意见、制作和签发裁判文书为审判合一的重要体现。主审法官独立行使审判权，应当包括主审法官独立认定证据和实施，独立决定法律适用，独立形成判决意见，独立制作和签发裁判文书，不受任何行政领导的干涉。换句话说，主审法官应对其审理的具体案件将有排除干涉的决断权。

4.按照权责一致的原则对其所承办的案件承担相应的责任。主审法官对其所审理的案件享有排除外力干涉的判断权和决策权，必然意味着主审法官要对其判决承担相应责任，这是权责统一原则的要求，也是防止主审法官专权的必要手段。

综上所述，主审法官是具备一定条件，经由选任，在案件审理工作中居于主体地位，独立行使审判权并承担相应责任的审判权主体。主审法官责任制要求主审法官在具体案件的审判程序中居于主体地位，要求赋予主审法官对程序的控制权和对案件实体的独立判断权和决策权，并要求其承担相应的责任。因此，笔者将主审法官责任制定义为：主审法官责任制系由具备一定条件、经由选任、在案件审理工作中居于主导地位的主审法官独立行使审判权，全面地负责案件审理工作，并对案件承担相应责任的制度。

二、主审法官责任制和司法改革

从目前的试点实践情况来看，主审法官责任制在解决审判分离、司法行政化的道路上有其进步意义。其一，取消案件请示制度和裁判文书签发制度，有益于司法去行政化；其二，主审法官对具体负责，有利于审判独立和审判合一；其三，改革审判委员会制度，弱化其决断作用而强化其理论研究和经验总结的作用，还原了审判委员会的本色；其四，配套方案的实施有利于促进司法独立，例如上海的改革方案中，分类管理、职业保障、司法责任、人员管理、经费管理五个方面同步进行，回应了学界对于主审法官责任制改革进程的担忧。

但同时也应该看到，由于对政策理解的偏差和利益的博弈，改革在取得进步的同时，也面临着新的风险。

(一)行政等级优先，主审法官选拔标准有失偏颇

提高对主审法官专业素质和业务能力的要求是主审法官责任制改革的必然结果。主审法官的选任标准至关重要。在主审法官的选任标准和选任方案上国家给予了试点地区高度的裁量权，各地选任方案虽存在差异，但笔者注意到，在多个地方的试点当中，行政等级是一个重要的选任条件。有的地区甚至在选任方案中提出：“院长和民商事审判的分管院领导、审判委员会委员、庭长、副庭长为当然的主审法官。”[5]“行政等级”这一选任标准应辩证看待。首先，实践中法院的许多法官确是因审判能力突出、具有丰富的审判经验方而获得行政职务，毋庸置疑，这一部分法官足当大任。其次，也应看到：在实践中，院庭长等行政领导有的是从司法机关以外调任而来，有的甚至未经过专业的法学教育；即便是因专业水平高、业务能力优越而成为院长、庭长的那一部分行政领导，也有部分人因为繁重的行政工作而长久脱离办案一线。行政职务作为选任条件，考量的本是院领导、庭长等经年累月的丰富经验，部分地区却以行政职务为先，专业素养和业务能力为后，无疑本末倒置。再者，员额制改革同步进行，许多法院的法官名额可能面临大幅削减。目前各地试点公布的法官员额基本在33%或39%左右。有限的员额中，除去给行政领导预留的职务，只怕所剩无几。如此必然打击年轻法官的积极性，甚至可能导致主审法官队伍在未来“青黄不接”。

(二)新的行政化隐有形成之势

从改革的初衷来看，主审法官应是一种独立审判和独立承责的资质，主审法官责任制则是主审法官职权职责落实的机制。从最高人民法院的《改革纲要》上看，主审法官是一种身份，但在各地的主审法官责任制改革中，主审法官却更像是一个职位。《改革纲要》中合议庭的成员可能都是主审法官，作为审判长的主审法官比其他合议庭成员只是多了程序控制的权力。但在多地试点方案中，主审法官却是审判团队的负责人：即由一名主审法官带领若干普通法官及司法辅助人员组成审判团队，在合议庭审理的案件中，主审法官是审判长，其他合议庭成员由主审法官从审判团队中调出组成合议庭办案；部分地区的试点方案中主审法官作为审判团队的管理者，除拥有裁判文书签发权外，还拥有行政管理权甚至是考核权和奖惩权。这令人不免担忧：以主审法官为首的新型行政化会否乘改革之帆粉墨登场？首先，主审法官作为审判团队的领头羊，案件分配、工作安排、业务监督和文书签发甚至是考核奖惩均由主审法官负责，主审法官负责制与行政式的首长负责制几近无异。其次，行政优先并且存有高度裁量空间的选拔标准，会否使主审法官沦为行政领导其固守权力的新战场；改革会否演变成行政化未去，却误伤了无行政职务的优秀法官。

(三)“主审法官负责”可能冲击合议庭功能

各地的主审法官责任制改革无一例外强调主审法官的职权和职责,部分地区的改革方案甚至赋予了主审法官强大的行政权力，乃至奖惩权。难免让人忧心主审法官责任制会对合议庭制度产生冲击：首先，主审法官强大的行政权力很可能动摇合议庭的基础。旨在以共同决策的方式抑制个人偏见、防止个人专断、制约权力的合议庭中，平等、独立的表决权以及少数服从多数为其存在基础。而在部分地区的改革方案中，主审法官作为审判团队的首长，拥有对审判团队的行政管理权、乃至考核奖惩权，使得普通法官的“生杀大权”掌握在主审法官手中，平等表决、独立表决的基础被动摇，合议庭无异于名存实亡。其次，合议庭成员之间相互制约、相互监督的可能性被切断。当审判权落实到主审法官头上，合议庭成员之间贯穿全程的内部监督显得尤为重要。但在合议庭由审判团队人员组成，审判团队以主审法官为首的情况下，主审法官强大的行政权力切断了合议庭成员之间相互制约、相互监督的可能，使得合议庭内部监督流于形式。再者，最高院和司法部发布《人民陪审员制度改革试点方案》，部署人民陪审员试点改革，旨在保障人民陪审权，真正发挥人民陪审员制度的作用。充分发挥人民陪审员制度的作用，除要扩大参审范围和参审渠道，关键在于人民陪审员的意见在合议庭中要能充分有效的表达。倘若主审法官和合议庭的关系不能平衡，主审法官责任制与人民陪审员制度改革将会成为彼此的绊脚石。

三、消解主审法官责任制实施过程中的隐患意见

(一)明确划定主审法官权力和责任范围

权责统一是主审法官责任制改革的目的之一，也是避免主审法官滥用权力、纯粹法官队伍的良方。权责明确且权责一致，则权难滥用，责难退却；追责机制完善，则错案可纠，滥权可惩。因此，在改革中，一方面，需明确主审法官的职权范围，独任审理的案件由承办案件的主审法官行使全部的审判权；合议庭审理的案件，主审法官与其他合议庭成员平等行使审判权力，担任审判长的主审法官行使相应的程序控制权。另一方面，要明确主审法官、合议庭的责任范围，权力和责任相适，独任审理的案件由承办案件的主审法官承担全部责任，合议庭审理的案件则由合议庭共同负责。同时，还要建立完备的责任追究机制，落实办案终审负责制。如此，权力落实，对审判者是一种激励；责任到位，也有利于敦促不能胜任主审法官者自觉退出竞争。

(二)完善法官选任制度

单凭权责统一，自然优胜劣汰还不足以成就一个真正的精英法官团队，科学的选任机制也必须确立。首先，要根据具体情况确定法官员额，这需要法院系统作详细的调研评估，上海33%、52%、15%的员额就是在调研的基础上完成的；其次，要科学设定主审法官的选任标准，避免以行政职务作为绝对的取舍标准，避免主审法官成为行政职务的转换机，使得有才干却无行政职务的法官无辜牺牲于员额制改革；再者，法官的选任标准要进一步完善，除了取得司法从业资格外，还要侧重从事实调查、证据认定、法律适用以及各种问题分析处理能力等业务能力方面以及法官的职业道德方面进行考察，保证法官团队的专业素养和道德品质；最后，应拓宽法官的选任渠道，例如效仿国外，从律师队伍中挑选有专业水平、经验丰富的律师进入法官队伍；最后要明确选任机构和选任程序，主审法官选任机构应由经验丰富的资深法官和学者组成，选任程序要保证主审法官的选任公平、公正、公开。

(三)完善法官评价和监督体系

主审法官责任制实现预期的效果，奖惩制度的完善必不可少。主审法官责任制改革中，必须建立完善的评价和监督体系。首先，要确立科学的评价体系。过往法官纳入普通公务员编制进行管理，采用普通公务员的评价体系，弊端重重。法官作为一个具有高度专业性的队伍，应具有与其特点相适应的评价体系，沿用普通公务员的评价体系实为不妥。因此，应当重新建立一套有针对性的评价体系。其次，要有明确的监督机构和监督程序。例如像有的试点那样设立法官遴选(惩戒)委员会，统一管理法官的监督奖惩事务，同时设计相应监督程序，既要保证对法官的监督和奖惩依法进行，又要保证法官的陈述申辩权，保证程序公正。

(四)充分合议庭的作用

强化合议庭的作用，改变“合而不议”的境况，使合议庭集思广益、相互监督和制约的功能有效发挥。首先，要明确合议庭成员在事实认定、法律适用、案件评议和文书制作等各个环节的共同责任，责任在肩，为避免错判而影响自身事业和名誉，合议庭成员将会认真对待自己的工作，充分而谨慎的行使自己的职权；其次，要打破合议庭长期固定的传统，防止行政化或利益交换的形成，具体案件和合议庭随机组成，审理的案件范围应多元化，打破之前特定类型案件恒由特定科室负责的传统；最后，要明确合议庭成员享有独立发表案件评议意见的权力，并且有相互监督的责任与权力，发挥合议庭的监督作用。

参考文献：

[1]刘伟超.主审法官的司法定位[J].法制博览,2016(1):154-154.

[2]叶青.主审法官独立行使审判权的羁绊与出路[J].政治与法律,2015(1):60-67.

[3]郭人菡.主审法官责任制的价值革新与范式重构[J].行政与法,2015(4):82-88.

[4]石东洋,刘新秀.主审法官责任制的理论逻辑与制度设计[J].中共南京市委党校学报,2014(5):71-77.

[5]胡月.推行主审法官负责制[EB/OL].(2014-11-03)[2015-08-20]http://news.gmw.cn/newspaper/2014-11/03/content_101789045.htm.

收稿日期：2016-04-07

作者简介：梁秋焕，女，广西南宁人，硕士生，研究方向：程序法基本理论。

中图分类号：D915

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2016)06-0053-04

The Connotation of the Presiding Judge Responsibility System and Solution of Risk in Implementation

LIANG Qiu-huan

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081)

Abstract：The presiding judges responsibility system is one of important measures in new round of reform of the judicial system and it does not conform to unity trial and judgment.But we don’t agree on the concept of the presiding judges responsibility system yet the district courts carried it out with different ideas.To clarify its concept,we should compare difference between district courts’ implementation and then find out the solution of the present risks.

Key words：presiding judge;presiding judges responsibility system;judicial reform