社会体制改革：全面深化改革的关键一域

孙霄汉（东莞市委党校，广东东莞 523000）



社会体制改革：全面深化改革的关键一域

孙霄汉
（东莞市委党校，广东东莞 523000）

摘 要：相对经济、政治、文化领域而言，我国社会领域的改革启动较晚，社会体制改革明显滞后，这也成为发展失衡的重要原因。社会建设与其他领域联系紧密、相互渗透，社会体制改革滞后制约经济、政治、文化及生态体制改革向纵深推进，已成为全面深化改革一个必须克服的瓶颈，推进社会体制改革将是全面深化改革的关键一域。推进社会体制改革，需要重构治理理念、重析社会空间、重塑基层社区、重划政府职能。

关键词：全面深化改革；社会体制；突破

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央励精图治，继往开来，以“四个全面”统领新时期党和国家发展大局，开创了中国特色社会主义事业建设新局面。十八届三中全会在深入分析新时期社会矛盾和发展新任务的基础上，对我国各项改革进行了全面部署。全面深化改革，内容覆盖经济、政治、文化、社会、生态各个领域，是实现“两个一百年”目标和中华民族伟大复兴中国梦的改革路线图。改革已全面铺开，宏图正在展现。笔者认为，深入推进社会体制改革，是全面深化改革取得决定性胜利的最关键一域。

一、社会体制改革相对于其他领域的改革明显滞后

中国的改革是从经济体制改革开始的。新中国成立之初，我国按照前苏联模式，经过“三大改造”，逐步建立起高度集中的计划经济体制，这种体制在特殊时期为新中国建设起步发挥了重要作用。但随着时间的推移，过分集中的体制弊端越来越凸显，经济社会发展的活力渐渐丧失，以至中国与一些发达国家的差距拉大了。邓小平同志作为核心的第二代中共领导集体，开创了市场化改革的时代。市场化改革成就几乎超出了所有人的预期，不仅成就了经济发展的“中国奇迹”，而且实现了中国经济体制由计划经济到市场经济的深刻变革。虽然我国社会主义市场经济体制还有不少需要完善的地方，但总体看来，大局已定。

与经济体制改革相伴随，我国政治体制改革也稳步推进。有一种具代表性的观点认为：中国政治体制改革滞后于经济体制改革。而稍加分析，不难看出这种观点是站不住脚的，甚至是别有用心的。新中国成立之初，我国建立了中国共产党领导的国家政权和政治制度，虽然政治体制不能说很健全、很成熟，但基本的框架已确立，如人民代表大会制度、多党合作的政治协商制度、民族区域自治制度等。遗憾的是，这种制度的进一步改革完善因各种因素特别是十年“文革”动乱而中断，甚至使已经建立的制度遭致严重破坏。十一届三中全会后，在推进经济体制改革的同时，我国政治体制的重建和改革悄然推进，人民代表制度得以恢复，人民政协制度逐步完善，民族区域自治制度有新的发展，基层群众自治制度得以创建，党和国家的领导制度进行了一系列改革，各种民主监督制度相继建立，法治化进程不断向前推进，中国特色社会主义法律体系基本确立，这些政治制度的重建和政治体制改革也使得人民的民主权利有了基本保障。尽管我国政治体制实践中确实还有很多需要改进完善的方面，但我国政治制度与体制建设的目标和任务已非常明确，中国特色社会主义民主政治制度优势不断显现。

从文化建设与文化体制方面看，还在改革开放初期，邓小平等领导同志就高度重视在发展经济的同时要抓好精神文明建设。十二届六中全会专门作出《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，明确了精神文明建设的战略地位、根本任务和重大方针；十四届六中全会形成《关于加强社会义精神文明建设若干重大问题的决议》，明确社会主义精神文明的主要任务；十五大报告中“有中国特色社会主义的文化建设”成为一个独立部分，十六大报告专门阐述了“文化建设与文化体制改革”问题，十七届六中全会作出的《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》则不仅确立了建设社会主义文化强国的目标，明确了文化建设的主要任务，而且对我国文化体制改革进行了战略规划和部署。党的十八大关于文化建设的论述是“扎实推进社会义文化强国建设”，强调的是“扎实推进”，这表明，文化体制改革的目标和任务其实已经非常清晰。即便是生态文明建设问题，十八大也提出了优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设四个方面的要求。十八届三中全会强调“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”生态文明建设体制也已然清晰。

社会建设和社会体制呢？一方面，社会建设与社会体制改革成为党的工作议题时间较晚。如2002年党的“十六大”报告中，分别对“经济建设和经济体制改革”、“政治建设和政治体制改革”、“文化建设和文化体制改革”进行了系统阐述，却尚未对社会建设与社会体制进行专门研究和部署。2006年十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》是我们党正式把社会建设作为一个独立的议题提出来研究；十七大首次提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，并强调要推进社会体制改革，虽然对教育、就业、医疗、分配等民生领域的改革提出了要求，但还未在宏观层面形成社会体制的改革规划；直到党的十八大才正式提出了我国社会体制改革的四大框架：要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。

改革实践推进需要理论的支撑。从理论层面看，与社会建设、社会体制改革相关的的理论研究相较一些学科也比较滞后。直到目前，理论界甚至对社会建设、社会体制等重大概念和范畴的内涵、外延等的理解都还存在较大的差异。相对经济学、政治学、法学等学科领域的研究队伍，我国社会学、社会治理领域的研究力量也比较薄弱。

二、社会体制不健全导致发展失衡、目标偏向

经过30多年的发展，中国经济总量陆续超过西方一些发达的经济大国成为仅次于美国的第二大经济体，人均GDP已达7800美元左右，外汇储备近4万亿美元。以这样的经济发展水平，民生供给应当有比较好的物质保障，公共财政能力的不断提升应当可以支撑较高水平的公共产品供给。但从我国实际看，主要的民生产品供给和基本公共服务状况还很不理想，社会事业发展明显滞后。在教育领域，由于教育资源供给不均衡，部分农村、边远山区和低收入家庭义务教育供给不足，教育过于功利化的现象导致教育质量下降，尤其是高等教育饱受不能培养创新型人才之诟；在医疗卫生领域，公立医院职能扭曲，过度市场化、逐利化，药品价格虚高，导致“看病难、看病贵”现象；社会保障方面，虽然近些年来在社会保障“广覆盖”方面加大了力度，但总体看来，社会保障体系还很不健全，“体制外”的居民和广大农民所能享受的保障水平还很低。分配领域的乱象也饱受诟病。经济发展过程中一定程度的收入差距拉大本是正常现象甚至是有利于经济发展的。收入分配是否合理，一要看导致差距拉大的主要因素是否是因为制度不公引发，二是差距的幅度不能过大。如果收入差距拉大主要不是因为制度不公引发，这种差距的社会负面后果会比较小。如美国作为一个比较崇尚个人能力的国家，其社会收入差距也较大的，基尼系数超过0.4，但其民众对这种差距比较能接受。如果收入差距拉大，如果主要因制度不公引发，则社会负面后果会比较严重。不幸的是，我国分配收入差距拉大，很大程度上是诸多不公正的制度造成的。非法富起来的有钻改革空子侵吞国有资产者，有违法经营如制假售假、偷税漏税、走私贩私者，有以权谋私搞钱权交易者，有通过各种形式的垄断获得超额利润者，等等。财富获得的无规则性、非法性不仅严重破坏了正常的经济秩序，而且极大地影响了社会公正。从收入差距程度看，众所周知，基尼系数在0.3-0.4之间是基本合理的，如果超过0.4以上，社会不稳定的风险会加大，超过0.5就可认为是存在两极分化趋势了。实际情况如何呢？根据官方公布的数据，我国2014年基层系数为0.469，最高的年份为2008年的0.491［资料来源于国家统计局公布数据。］；另有一些研究机构的数据显示，我国的基尼系数已超过0.5。邓小平同志曾经深刻地指出，“社会主义有两个非常重要的方面，一是以公有制为主体，二是不搞两极分化。”“如果改革导致两极分化，改革就失败了。”［《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年10月第1版，第138页、139页。］收入差距的不合理拉大会极大地影响人们对改革的价值评价，影响人民群众的“获得感”。这是值得高度重视的。我们党的宗旨是为人民服务，我们进行改革开放，发展经济，根本目的是让人是过上更好的生活。邓小平同志明确指出“社会主义本质是共同富裕”，“三个代表”思想把“代表最广大人民根本利益”作为根本要求，科学发展观坚持“以人为本”为核心，习近平同志强调“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，这些都贯穿着发展为民的根本要求。改革开放以来我们发展经济的目标都实现了，而且很多指标是提前实现了，但民生保障水平没有相应地提高。还在2000年前后，当我国经济总量达到人均GDP2000-3000美元的时候，一些学者关注和担心我国患“拉美病”问题；十七大前后，随着我国人均GDP迈入中等收入国家水平，学界把这一问题转化为“中等收入陷阱”问题，研究的重要着眼点还是期待我国在经济增长的同时更好地关注民生，防止出现社会动荡。进入新世纪后我国社会矛盾频发的现象并未有大的缓解，迈入“中等收入国家”的水平，矛盾冲突似乎依然。原因何在？对此，有人从经济体制上找原因，有人认为是市场化改革不到位，也有人认为是改革走过了头，不该市场化的领域市场化了，却很少有人从社会建设与体制方面来分析。有一个认识误区是：社会领域不创造财富，搞社会建设是要花钱的事，既然人花钱就得要先发展经济，经济发展好了，社会建设就自然会搞好了，实际工作中社会建设似乎只有在“维稳”中才能找到位置。社会建设被忽视，人们的生活质量、幸福指数就难以随着经济发展而提高，发展失衡和目标偏向就难以避免了。

三、社会体制改革制约其他领域的改革

有关社会体制的内涵、外延学界还存在不同的看法，这里先作简要分析。要探讨社会体制，首先要对社会的概念做个界定。“社会”可从多个层面来理解。最广义的社会，是与自然相对的一个范畴，包涵人类经济、政治、文化各个领域。中义的社会可从“大社会”（广义的社会）的主体及其功能来分析，一般把“大社会”分成三个部分，一部分是公共部门，其主体是政府，第二部分是私人部门，主体是企业；其余是第三部分是“社会”，即中义的社会，主体主要是社会组织。狭义的“社会”则是指人们生活的特定空间或场域，它可以指一个很小的区域，如一个社区，也可以指一个城市、一个国家，甚至跨国家区域，如“华人社会”，还可以指虚拟性的网络社会。而笔者认为，“社会体制”之“社会”，应当从中国特色社会主义“五位一体”的格局来视角来分析，即与经济、政治、文化、生态领域相对的社会空间。党的十八在论述社会建设时，作了两大方面的论述，一是“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，并强调必须在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展；二是“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革”，概括为四个方面：要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。十八届三中全会《决定》则把社会领域的改革分成推进社会事业改革创新、创新社会治理体制两个部分来部署。这就有个问题需要探讨：“社会体制”所指“社会”是否包括社会事业呢？笔者认为，既然社会事业或者说民生建设是社会建设的重点，推进社会事业改革创新也应当属于社会体制改革的内容。

综上分析：其一，社会建设是与经济建设、政治建设、文化建设、生态建设相并列的一个领域；社会建设的重点任务改善民生、构建社会良序、促进社会和谐。其二，改善民生必须有相应的制度支撑，这种制度安排、运行机制就是“社会体制”。有了这样一个视角，我们再来看社会体制与其他领域改革的关系，就不难发现，经济、政治、文化等领域的改革一些方面不到位或变形走样都归结到了社会体制上，或者说社会体制改革已成为影响和制约改革全面深化的一个重要瓶颈。

从经济领域看，1993年十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》就明确了社会主义市场经济的五大框架，既现代企业制度、现代市场体系、国家宏观调控、收入分配制度、社会保障制度。这五个内容中，前三个方面的改革都已基本完成，后两个方面即分配制度和社会保障改革相对滞后，这两个方面从经济体制角度看是“重要支柱”，从社会角度看，则更是社会体制的核心内容。

从政治领域看，我国政治制度与体制基本框架已经定型。当然也存在需要进一步完善方面，比较突出的问题如：公权力运行不规范、不公开问题；基层群众的权益被冲击、引发群众上访问题，如前些年一些地方屡有发生的征地拆迁引发冲突事件；还有人民群众深恶痛绝且极大损害党的形象、侵蚀党执政合法性的消极腐败现象问题，这些问题是深化政治体制改革的任务，但也更是人民群众关注的社会问题。

在文化领域，社会主义主流价值观受冲击，道德滑坡、诚信缺失等问题；教育体制不健全导致教育质量下滑、思想道德教育跟不上；生态领域，环境问题实质是人与自然的关系问题，所以既是生态问题，也是社会问题。因此经济体制、政治体制、文化体制乃至生态体制，都牵连着社会体制，社会问题成了牵一发而动全身的问题。如果能够从社会领域入手，系统推进社会体制改革，必将可以为全面深化改革开创一个全新的局面。

四、社会体制改革的重点突破

十八届三中全会对社会建设领域的改革是从推进社会事业改革创新和创新社会治理体制两个方面来阐述的。而社会治理体制创新又阐述了改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面。如果把这四个方面理解为社会体制，显然太过简单，因为这四个方面显然还不是“社会体制”本身而是社会体制改革要实现的目标或要求。强调“创新”社会治理方式，显然也意味着社会体制还需要探索。所以从一定意义上说，我国社会体制改革才刚刚开始，如何选择重点实现突破呢？笔者认为可以从以下方面入手：

其一，重构治理理念。“治理”理论是新公共管理理论的重要思想。它强调的是多个主体参与社会共治。党的十八届三中全会确立了“社会治理”的理念，体现了对这一理论的重视与借鉴，这也是我国社会治理走向现代化的必然要求。结合我国社会建设实际，从“管理”向“治理”转变，一是要从根本上改变政府对社会事务大包大揽的格局，让社会组织、企业、公众等社会主体都能参与社会共治。二是要改变我国社会组织事实上成为政府附属的状况，强调其作为社会主体的平等性、合作性，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。现实中，一些政府部门及其工作人员面对企业和社会组织居高临下的心态与观念必须改变。三是强调从应急性管理向制度化管理、从人治向法治的转变。

其二，重析社会空间。现代社会治理的基本格局应当是公共部门、私人部门、“第三部门”均势发展，协同共治。在高度集中的计划经济体制下，政府大包大揽吞噬了社会的空间。过去30多年的改革，我们大体上完成了一项任务，就是市场部门发展起来，现在面临的任务是：社会的空间仍然非常狭小，社会组织非常弱势。重析社会空间，就需要大力培育和发展社会组织。要实现这一目标，恐怕得要像80年代扶持民营经济一样支持社会组织发展。

三是重塑基层社区。社区是社会的基本单元，是社会治理的基础。在传统中国社会，依仗血缘和地缘关系所形成的乡村社会和城市社会，维系着中国传统社会的稳定与绵延。改革开放30多年，伴随着人类历史上最大规模的城市化过程，中国传统基层社会遭受三大冲击：

其一，乡村青壮年大部分涌入城市特别是发达地区，大量乡村消失或空壳化，在一些欠发达地区，留在乡村的多是妇女、儿童和老人，而现有的土地制度，又使传统的乡村精英生产机制被阻断；其二，从上世纪50年代起实施的城市二元户籍制度，使进城的2亿多农民工无法真正融入城市，成为规模巨大的边缘群体；其三，城市的大规模扩张和旧城改造，一方面使传统城市社区大量解体，另一方面新增了大量楼盘式小区，而我国基层社会治理体制并没有相应跟进，社区居民委员会与新的小区居民大多处于疏离状态，社会治理主体残缺不全。因此，必须重塑基层社区。

一方面要充分重视新型农村社区建设。要按照新农村建设要求和新型城镇化思路，规划农村社区发展。通过有序推进农村土地制度特别是宅基地制度改革，鼓励城市精英回流乡村，再造乡村精英生产机制，健全农村社会治理体系。另一方面，要着力开展城市社区建设。要培育城市社区治理主体，加强社区基层党组织建设，健全社区综合服务体系，支持和规范业主委员会发展，培育其他社区公共服务组织，明确各方主体职能和活动规则，形成社区事务多方参与、协同配合的良性治理机制。

四是重划政府职能。在过去经济体制改革过程中，为建立现代企业制度，我们努力推进政府转变经济职能，把应当由市场负责的经济事权转给企业、还给市场。这一过程虽然艰难，但基本完成。目前我国社会事务仍主要由政府在承办。改革的任务是，加快培育社会组织，逐步把社会事务交给社会组织承办，把政府从承办一般性社会事务中解脱出来，主要从事制定公共产品的标准、进行公共服务发包、监督社会主体按标准提供相应的公共服务，从既当运动员又当裁判员，转向主要当好“裁判员”、“监护工”。

重划政府职能，需要加快相关立法。一是通过法律法规形式，明确政府的责任，要以权力清单的形式，明确政府社会事务的责任边界和方式。二是要加快社会组织立法。在进行经济体制改革的过程中，我国出台了规范企业行为的《公司法》，目前我国尚无《社会组织法》，这使得社会组织发展、监管都面对无法可依的尴尬局面，制定《社会组织法》已成当务之急。三是要加强政府向社会组织购买公共服务的立法。政府与社会组织不像政府与企业的关系那么简单，“政府负责”的社会治理原则要求政府在提供公共产品中承担主导性责任，因此，政府向企业购买公共服务一环至关重要。目前我国不少地方在探索政府向社会组织购买服务，但缺乏统一的规范，存在一些隐患，处理不好可能引发新的腐败现象。需要在总结各地经验的基础上尽快出台相应法规，明确政府向社会组织购买服务的原则、范围、内容（目录）、方式、监督保障等。

推进社会体制改革，需要消除一个重大认识误区：担心社会组织发展后会削弱党的领导、影响政府的主导地位。中国特色社会主义现代化治理是党领导下的治理。加强党对社会领域的领导，一是可以通过党领导制定社会组织相关法律法规，把党对社会组织发展的主张变成国家意志，引导社会组织健康发展；二是政府可以通过相关法律对社会组织活动进行监管，“政府负责”不是直接承办社会而主要是监督；三是可以通过在各类社会组织中建立党的基层组织，发挥党员先锋模范作用，引导社会组织健康发展、服务公众。

参考文献：

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［责任编辑：余伟］

中图分类号：D61

文献标识码：A

文章编号：1671-6949（2016）03-0108-05

收稿日期：2016-04-12

作者简介：孙霄汉（1964-），男，东莞市委党校文化与社会教研部主任、教授。