精准扶贫：治理现代化视野下的新型贫困村治理模式

2016-03-16宋超武汉大学政治与公共管理学院湖北武汉430072

广东省社会主义学院学报 2016年3期

宋超（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

宋超
（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

摘要：贫困村治理是我国乡村治理的重要组成部分。在治理现代化视野下探讨贫困村治理模式的创新发展具有重要的理论和实践意义。传统的贫困村治理模式在乡村治理“乡政村治”模式下，具有单向被动、单元主导和粗放漫灌等三大缺陷，从而使贫困村治理陷入困境。治理现代化内涵四大基本特征：治理主体具有多元性、治理过程的上下互动、政府角色和地位的转换和公众参与治理过程。治理现代化为贫困村的治理提供了机遇和挑战。精准扶贫作为新型的贫困治理模式，能有效的解决贫困村治理困境。且其内涵参与式、多元合作式和精准式三大治理理念，不仅顺应了国家治理现代化的趋势，也能实现贫困村的有效治理，从而为我国基层农村治理提供有效的治理模式。最后针对完善精准扶贫模式，实现贫困村的有效治理，本文提出了干部下乡、政府主导，多方协同、参与治理，转变职能、规范管理等三条建议。

关键词：精准扶贫；治理现代化；“乡政村治”模式；贫困村治理

农村治则天下兴，农民富则中国强。贫困村治理是我国乡村治理的重要组成部分，也是我国乡村治理研究的重要切入点。改革开放三十多年来，随着我国农村不断地深入改革，我国农村的扶贫开发工作取得了长足的进展。但是传统的贫困治理方式在农村的发展中并没有取得预期的效果，也没有从根本上改变传统的“乡政村治”治理格局，从而很快又陷入了新一轮的治理困境。“治理”理论兴起于二十世纪八、九十年代，并迅速席卷了西方公共管理领域。我国也于2013年提出要实现现代化的“第五化”——国家治理体系和治理能力现代化。那么作为新兴的贫困治理模式的精准扶贫是否符合治理现代化的趋势，能否破解当前贫困村的治理困境从而实现贫困村治理的现代化成为本文关心的核心问题。为此，本文在治理现代化的背景下加强对贫困村治理模式创新发展的研究，具有重要的理论和现实意义。

一、治理现代化与贫困村治理

治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊文。作为统治（government）一词的替代词，治理是在对政府与市场、社会、公民关系的反思中产生的。如今，治理理论已经成为中西方社会科学领域的核心概念和主流范式。在我国，“治理现代化”是十八届三中全会在论述全面深化改革的总目标时提出的，并指出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上凸显“共产党领导下的多元主体协同治理”的新趋势。

国内外学术界对治理内涵的理解有同有异，相同的是大部分的学者都认同治理作为公共管理领域的新型理论范式和实践模式，最终目的是追求最大化的公共利益。根据联合国开发的流行定义，治理是指“各种公共或私人组织、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。根据俞可平教授的理解，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。综合中外学者的论述，可以发现治理理论及治理现代化内涵着如下特征：

第一，治理主体具有多元性。在治理概念中，政府不再是唯一的治理主体，各种公共或私人组织、个人或机构，诸如民间组织、市场主体、社会公众等也成为治理主体的组成部分。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。“治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作”。事实上，随着第三方力量的成长，国家越来越把原先由其独自承担的责任转给公民社会。在现代化的治理过程中，政府部门与私人部门和第三部门在内的主体，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，避免“公地的悲剧”和“集体行动的困境”，扩展了治理的公共性。

第二，治理现代化是一个上下互动的管理过程。统治机制下，权力与资源的运作是从上至下。而治理机制可以是多个向度，是自上而下或者自上而上的互动协商或博弈的过程。治理过程中，公共事务的运转并非单单委托给政府或行政当局，还涉及国家和社会团体的合作，“这是一种运用民主方式是公共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力”。

第三，治理现代化意味着政府角色和功能的调整。传统的统治模式往往是运用发号施令来达成目标。随着国家与社会关系的变化发展，公民对高高在上的政府统治者和管理者的角色产生质疑，并对公共产品和服务提出了更高的要求。在治理模式下，政府为了增强回应性，更好地服务社会，从过于重视强制和命令向更加注重协调和合作转变，由着重政府管理社会向注重政府与社会组织、公众协作治理社会转变。因此，治理现代化的提出意味着传统管理含义已经发生变化，治理弥补了原有管理内涵的不足，并推动了政府角色和职能的转变。

第四，公众参与治理实践。现代社会中，公民对“利维坦”式政府的效能产生质疑，增加了公民直接监督行政部门的力度，也强化了公民直接或间接参与公共政策制度的意识。公众参与治理既是对公民权利和权益的维护，也提高公民对政府决策监督程度。同时，公众参与治理过程有助于理解政府行为，提高政策实施绩效，培育公民社会，为政府职能转变创造环境，通过外部力量促进政府改革，建立新型的政府治理模式，从善政走向善治。

总之，治理现代化既是一种理念，又是一种机制。治理现代化的提出深刻影响着我国治理理论和实践，也为我国贫困治理带来新的机遇与挑战。

二、传统贫困村治理模式的困境与精准扶贫

（一）传统的贫困村的治理方式及其困境

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的推行和人民公社体制的废除，我国乡村逐渐形成了“乡政村治”的治理结构和模式。所谓的“乡政村治”，即中国乡村并存着两个不同层级且相互独立的治理主体——自上而下代表国家行政管理权的乡镇政府和代表村民自治权的村委会，乡镇党委政府、村委会和党支部、村民三方在互动博弈中，维持着乡村社会的运转和秩序。然而随着我国乡村政治和外部经济社会环境的深入发展，“乡政村治”治理模式常常产生不协调甚至严重背离制度设计初衷的现象，乡镇政府和村委会在乡村治理场域中处于强势地位，而农民的合法权益往往得不到有效的保护，其他社会主体更是无法在其中发挥作用。

中国是世界上最大的发展中国家，也是贫困问题最突出的国家之一，因此贫困村治理是我国乡村治理的重要组成部分。在以往的传统贫困村治理中，国家政府主要是以扶贫救济、项目进村扶贫、取消农业税等进行治理，虽然给传统的贫困村发展带来了新的希望，然而传统的扶贫方式在“乡政村治”乡村治理模式下，一方面，扶贫资源永远掌握在自上而下的科层制体系手里，容易产生大量的利益寻租和资源浪费。另一方面，国家提供的资源，在乡村变成了乡村精英寻求其合法性的工具，它隔断了政府和农民之间的联系并从中获利。总之扶贫开发中的低质低效问题严重影响了贫困村民们对政府扶贫工作的满意度和信心，甚至陷入了新一轮的贫困治理困境。具体而言，传统贫困村治理的困境表现在以下几个方面：

1.单向被动式贫困治理。我国的农村贫困治理先后呈现出农村经济体制改革为主、贫困县瞄准为重点、贫困村瞄准为重点等方式。然而在这些传统的扶贫治理方式中，贫困主体被客体化，政府自上而下的形成扶贫决策不一定符合贫困村民的需要，造成需求的不对接和资源的偏离性浪费。贫困村民很少能参与到贫困治理中来，导致贫困村民脱贫积极性和参与度不高，例如：贫困村民数据来自抽样调查后逐级往下分解，有没有扶贫项目、有什么扶贫项目，农民缺失发言权。贫困村民底数不清，扶贫资金“天女散花”。贫困村民不能充分发挥参与脱贫过程，逐渐形成“等靠要”的不良思想。

2.单元主导式贫困治理。政府在扶贫开发工作的处于绝对的主导地位，因而受到的约束力不够，并没有有效的履行职责，容易滋生腐败。对区域而言，许多地区经过多年的扶持开发已经脱贫致富，但仍舍不得摘掉“贫困县”或者“贫困乡镇”的帽子，挤占和浪费国家扶贫资源；就个人而言，扶贫工作中的“人情扶贫”、“关系扶贫”现象频发，造成“应扶未扶、扶富不扶穷”等社会不公现象。

3.粗放漫灌式贫困治理。随着扶贫开发工作的不断推进，我国贫困人口总量大幅减少。但现存的贫困人口地域分布和贫困原因呈现出多样性，以往“一把尺子量到底”的漫灌式扶贫方式政策效应递减。扶贫的识别标志模糊不清，扶贫办法缺乏针对性和科学性，不仅导致扶贫效率低下，也导致了“年年扶贫年年贫”的恶性循环。

（二）新型的精准扶贫治理模式

回顾人类扶贫政策变迁，在二十世纪六、七十年代，扶贫政策普遍偏向普惠式扶贫；而到了八十年代，无论是发达国家还是发展中国家，扶贫政策已经完全转向瞄准式扶贫。2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西考察时提出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号”，首次将精准扶贫上升为国家政策。随后李克强总理在2014年年度政府工作报告中特别指出“中共中央、国务院要建立精准扶贫工作机制，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”。自此，精准扶贫才真正进入学界理论研究视野。因为我国学界对精准扶贫研究起步比较晚，真正以精准扶贫为研究对象进行的研究也是从近两年开始，因此对其学理性解剖和相关研究仍有很大的不足。目前国内研究精准扶贫的代表性学者有汪三贵、黄承伟、李小云等，而当前学界研究的重点主要集中在精准扶贫的内涵界定及特征描述、精准扶贫的路径及对策、精准扶贫的经验总结及个案分析等方面。而对于精准扶贫模式内涵的理论意蕴及其与当前治理现代化大背景的联系着墨较少，这也是本文研究的主要切入点。

目前学界对于精准扶贫的内涵界定各有侧重点。王思铁认为精准扶贫重在精准，“所谓的精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境和贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。黄承伟，覃志敏通过回顾我国农村贫困治理体系的演进历程，认为精准扶贫是新时期下我国扶贫治理体系不断调整和下沉的结果。精准扶贫的目标在于“到村到户”，实现扶贫资源和扶贫政策的直接对接，增加贫困个体的参与积极性。马尚云则重视精准扶贫的合作性，他指出精准扶贫即是重点运用专项扶贫政策措施，运行社会、市场、政府“三位一体”的大扶贫格局，动员全社会资源，做到“真扶贫、扶真贫”。李鵾，叶兴建从精准扶贫的内核特征入手，认为“精准扶贫，是在农村扶贫开发中实施精确识别、联动帮扶、分类管理、动态考核以及相关配套措施的减贫、治贫方式”。总体而言，上述研究为我们的深入分析和探讨奠定了初步的基础。

精准扶贫是一种新型的贫困治理模式，主要体现在其符合治理现代化背景下的治理新趋势。具体而言主要体现在以下三个方面：

第一，精准扶贫内涵的参与式治理理念。传统的贫困治理方式呈现出自上而下、部门主导和行政推动的特点。不管是以贫困县为瞄准重点还是以贫困村为瞄准重点，都没能直接对接贫困主体，深入了解贫困村民的需求，从而造成资源的浪费和腐败的滋生。精准扶贫重新重视贫困群众的主体地位，充分调动、积极引导其参与贫困治理的全过程。这种参与式的贫困治理新理念，将以往处于“被脱贫”地位、参与脱贫工作缺乏积极性的贫困群众转变为积极主动、自愿的参与扶贫开发工作中来，从而提高扶贫工作的效率和满意度。

第二，精准扶贫内涵的多元合作式治理理念。过去的贫困治理过于强调政府在扶贫治理中的主体作用，而对市场、社会、社区、个人的作用重视不够。贫困治理不是单一主体的责任，也不是政府一力所能解决的问题，因而往往会出现投入不足、效率不高、管理不当等政府失灵现象。随着我国经济社会转型的加速和市场经济体制的建立，政府的职能相应转变，政府的角色也从“划桨”转变为“掌舵”，并且随着我国民间力量的兴起，他们有兴趣也有能力参与到扶贫治理中来。

在精准扶贫模式中，不仅要强调政府的主导作用，也要遵循市场规律，将政府、社会、市场、社区、农户统一起来，形成五位一体的贫困治理模式，充分发挥各自优势，合力推动贫困治理的有效展开。

第三，精准扶贫内涵的精准式治理理念。随着经济社会发展环境的变化，扶贫治理日趋复杂多变。贫困人口并非只是局限于传统的经济贫困，其致贫原因更加多元化，贫困表现也更加多样化。与之相适应，当前贫困人口的需求已经从单一的家庭收入增长扩展至社会参与、生态环境保护等方面，政府不仅要高度关注解决其就业、增收等问题，同时要重视、完善、保障其医疗、养老和子女教育等条件。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出，我国扶贫开发工作从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。这对作为扶贫治理主体的政府的要求也日益提升。

（三）精准扶贫与贫困村治理

精准扶贫模式强调贫困治理过程中的多元主体互动，它更突出在完善贫困村治理的行为模式和治理模式上起到推手作用。与以往传统的扶贫治理相比，如今村民的参与合作积极性热情高涨。从整体来看，“精准扶贫”实践促进农民积极合作，化解贫困治理困境，实现国家与农民良性互动，党政领导下的多方参与协调管理的新型乡村治理模式。具体而言，精准扶贫在完善贫困村治理模式上有以下几点优越性：

1、以民为主提高贫困村治理活力

扶贫开发的主体是农民，其目的也是为了提升贫困农民的生活质量和当地的经济发展水平。农民是反贫困的主导力量，而以往的贫困治理往往将贫困农民客体化。随着“精准扶贫”的介入，通过“接地气”、扶弱助残、资金帮助等行为，越来越多的村民积极参与扶贫项目中，从某种意义来看，村民的参与合作积极性高涨，实现了从以往“惊慌失措”到“理性合作”的大转变，实现国家与农民形成互动和互联。

2、引进第三方实现贫困村治理有效

实践证明，当前长期一元政府的贫困治理效果并不尽如人意。究其原因：一是政府在贫困治理中处于垄断地位，大包大揽，不能充分利用作为第三方主体的企业、团体、个人的资金、技术和理念；二是政府主要依靠“输血”手段来进行贫困治理，方式过于单一，效率低下。精准扶贫模式中政府部门、民间力量和贫困群众结合起来，将第三方的先进发展理念、发展方向、策划与建议与当地实际情况、农户需求、发展的人员力量有机的结合在一起，不断地信息交流和共享，促成双方在扶贫工作中互相促进，相得益彰。

3、“干部下乡”促进贫困村治理和谐

“精准扶贫”模式实行干部下乡政策，在村庄通过召开会议、搞活动、组织外出考察学习等形式进行帮扶，把村庄的村千部及村民凝聚起来，“精准扶贫”实践与村民自治组织形成有效的衔接和良性互动，从而能更好的解决农村社会问题。

就目前“精准扶贫”模式实施的经验来看，由于国家的扶贫资源不断地输入到贫困村，并积极调动多方参与帮扶和监督管理，各项贫困政策和资源得到有效的管理和实施。并且村民的态度和行为有了很大的转变，而且还积极的配合和参与到了村庄的贫困治理中，村庄整体的面貌也有了很大的改善，农民的生活水平有了很大的提升。

三、完善精准扶贫模式，实现贫困村的有效治理

结合前文的论述，通过梳理和探究精准扶贫模式与治理现代化的内在联系，并论证了精准扶贫模式作为一种新型的贫困村治理模式的有效性。本文对如何完善精准扶贫模式，实现贫困村的有效治理提出的具体实现措施如下：

（一）干部下乡、政府主导

干部下乡为贫困村治理提供坚强的组织领导作用。正所谓“农村要想富，全靠党支部；农村要脱贫，党建要先行”。村党支部在“黏合”村庄政治精英、村庄大众、上级有关部门、下乡资本以及社会慈善团体等各种力量，共同完成扶贫开发任务方面，发挥着核心领导作用。2015年4月30日，中共中央发布《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求向贫困村选派第一书记以加强农村基层党组织建设，实现精准扶贫、精准脱贫。干部下乡让贫困村因村级经济长期空白，导致班子软弱涣散，工作不能正常开展，组织制度形同虚设的村级组织重新得到建整。同时通过下乡干部的努力，引进信息、政策和资金，带领贫困村干部群众真抓实干，艰苦奋斗，为贫困村治理提供了坚强的组织领导作用。

政府应“有限主导”贫困治理。贫困问题是社会最大的不稳定因素，也是政府的主要工作职责。实践证明，经济增长不能自动实现减贫，政府在脱贫攻坚中责无旁贷，必须发挥主导作用。主要是，政府应在贫困治理中提供贫困地区的规划功能定位、政策资金支持、基础设施建设、教育培训和公共产品的提供等方面发挥主导作用，为谋划“治贫策”、科学“拔贫根”明确方向和路径。

（二）多方协同、参与治理

广泛动员社会各方面力量参与贫困治理中来。贫困村资源输入从上级政府拨款的单一主体转变为上级政府、市场主体和社会公众的多主体联合供给。积极动员政府各部门各单位、企业事业单位、人民团体、公益性组织、社区、社会公众等社会力量参与扶贫。逐步形成定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶、社会帮扶、志愿服务等多种形式的社会扶贫新格局。

让贫困群众参与到贫困治理全过程中来，首先，提倡贫困群众积极参与贫困人口的识别和评议，通过开展村民大会等方式让群众普遍认可的、需要扶助的“真贫”对象纳入精准扶贫范围，防止识别中的“漏桶效应”，提高群众的满意度。其次，加强贫困主体和客体之间的互动交流，要充分了解农村贫困的问题、原因，并采取相应的措施。最后，充分调动贫困群众。参与脱贫开发工作中来，坚决遏制“等靠要”等不良思想。

（三）转变职能、规范管理

转变政府职能。当前我国扶贫目标从“保生存”向“保生态，促发展，惠民生”转变。因而，针对不同的贫困对象、贫困情况和致贫原因，需要分类实施差异化治理措施，从而提高扶贫治理的精准度。如针对由于居住地资源匮乏，居住环境恶劣的贫困实行整体搬迁；针对所处地方产业单一，教育水平和生产效率低下的贫困实行产业帮扶，并对其进行劳动力职业培训；针对病残致贫或供给学术而暂时贫困的家庭，给予更多的医疗、教育和社会保障的帮助，并吸引社会各界进行捐助以缓解暂时的贫困。

坚持“阳光”扶贫。一方面，扶贫政府部门应建立并完善扶贫工作和减贫任务考核机制，加强扶贫工作考核与各级政府党政领导班子考核之间的有效衔接，将扶贫成效纳入贫困地区领导班子考核的主要指标之一。同时，构建分工明确、权责匹配、运行规范、管理到位的项目资金监管机制，提高资金使用绩效，杜绝挪用资金行为。另一方面，除了政府自身的内部监督，积极引进社会第三方力量参与扶贫监督，调动贫困群众参与扶贫监督，从而建立扶贫部门、社会、第三方等组成的“三位一体”监督体系。

加强精准扶贫的经验总结和模式提炼。对于近年来各地一些行之有效的成功经验，要及时进行总结交流。挖掘、树立精准扶贫的先进典型，提炼出可推广的成熟模式，为其他同样类型的地区提供经验借鉴。同时要坚持问题导向，对于扶贫开发中存在的问题和不足，也要不断加以修正补缺。

参考文献：

［1］Fredrickson.H.G.Whatever Happened to Pub1ic Administration？：Governance，Governance Everywhere［M］. NewYork：Oxford University Press，2005：282-304.

［2］Townseng P，Gordon D.Wor1d poverty：new po1icies to defeat ano1d enemy［M］.Bristo1：The Po1icy Press，2002：171-194.

［3］（英）格里.斯托克.作为治理的五个论点［M］.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000.

［4］（美）B盖伊彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［5］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［6］于建嵘.岳村政治——转型时期中国乡村政治结构的变迁［M］.北京：商务印书馆，2001.

［7］南刚志.中国乡村治理模式的创新：从“乡政村治”到“乡村民主自治”［J］.中国行政管理，2011（05）

［8］黄承伟，覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫［J］.开发研究，2015（2）.

［9］李鵾，叶兴建.农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析——兼论复合型扶贫治理体系的建构［J］.福建行政学院学报，2015（2）.

［10］黄承伟，覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构［J］.中国延安干部学院学报，2015（1）.