充分发挥政协作用建立基层协商民主协调联动机制

董伟

（中共北京市朝阳区委党校，北京 100028）

充分发挥政协作用建立基层协商民主协调联动机制

董伟

（中共北京市朝阳区委党校，北京 100028）

基层协商民主关系到人民群众的直接利益，也关系到社会的和谐发展，因此建立基层协商民主联动机制非常必要。在基层协商民主建设中，应以政协为牵引者或主持人，建立联动机制，通过完善基层政协机构，理清基层政协职能，建立基层协商民主联动工作机制，开展多种形式的民主协商活动来提高基层协商民主水平。同时，基层政协在牵引或主持协商民主的过程中，还必须要处理好与党委、人大及上级政协的关系。

协商民主；联动机制；基层民主

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商”。基层协商关系到人民群众的直接利益，也关系到社会的和谐发展。在基层协商民主实践中，领导和参与协商的各主体互相联合、共同行动，形成协调联动机制，开展各种形式的协商民主，对于提高基层决策科学化民主化水平、维护基层社会稳定、提高基层人民群众政治参与能力，都具有十分重要的意义。

一、建立基层协商民主建设协调联动机制的现实必要性

自从党的十八大提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”，基层协商民主就成为协商民主建设的重要内容。近年来，各地在基层协商民主建设方面进行探索，形成了多种模式，如民主恳谈会、民主议事会、公民评议会、党政群共商共治、村民会议、工资集体协商等等，为基层协商民主的进一步发展积累了丰富的经验。但总体来看，目前的基层协商民主还存在着一些共性的问题。

一是参与协商民主的主体代表性不够。协商民主的主体应该有广泛的代表性，代表基层的各个社会阶层，且应具有协商议事的能力。目前，基层协商民主的主体除了党委政府、社区居委会、社会组织及居民个人外，还应包括社会组织、企事业单位和基层人大、政协委员等主体。但在现实中，党委政府、居委会的主体地位得到充分体现，而社会组织、企事业单位、人大代表和政协委员的主体性则体现不够，导致参与主体不广泛、代表性不足。

二是代表的协商议事能力有待提高。协商议事，其意义不仅在“议”的过程，还在“议”的质量。居（村）民议事会也好，民主恳谈会也好，其议事的目的都在于解决基层群众普遍关心的问题。在确定议题环节，需要代表从众多议题中选出最该优先解决的问题；在议事协商环节，需要代表提出对政府决策有价值的意见建议。这都需要议事代表对本地区的实际情况和民众的需求进行广泛调研，总结归纳。从这一意义上说，目前基层协商民主中代表的议事能力尚需提高。

三是协商民主的工作机制有待建立和完善。一方面，各协商主体之间的角色定位尚不科学，对由谁来领导或主导、谁来组织或牵引协商民主才能发挥最大效能缺乏统一的认识，缺乏各主体之间的协调联动机制，影响了工作效率和协商效果。另一方面，民主协商的长效机制尚未普遍建立，协商活动具有随意性，有的地方出现“年头年尾热一阵，一年到头不过问”的现象，有的地方的协商活动流于形式，有的地方甚至因领导人的变化而随意改变规则。这些现象的存在降低了协商民主的实效性，也降低了群众参与协商民主的积极性。

针对上述存在的问题，建立基层协商民主联动机制，对于增强协商主体的广泛性，提高协商质量、确保协商结果落实都很有必要。

二、基层协商民主建设中的主体及其角色定位

所谓协商民主的主体，就是参加协商的公民个人或组织，包括“作为公共权威机构的政府、多元利益格局中的个体、不同文化背景中的族群，以及治理过程中的机构或团体参与者”。目前，参与城乡基层民主协商的主体包括基层党组织、政府、人大、基层群众自治组织、社会组织、企事业单位以及公民个人等等。人民政协作为协商民主的重要渠道，是协商民主的载体而非主体，也就是说，政协是协商的场域或平台，而非协商的一方。

平等是协商民主的基本要素之一，因此以上主体和载体在协商对话中处于平等地位。但是，这里的平等是指政治地位上的平等，并不意味着协商过程中责任的平等。基层民主协商的发展，必然会涉及以上主体和载体在推动基层民主协商的进程中，由谁领导、谁主持、谁参与等问题。协商必须有主持者（或称牵引者），才能采取一致行动。其中，党组织在推动基层民主协商发展的过程中起领导作用，这是勿庸置疑的。只有党的领导，才能保障基层民主协商的正确方向。有分歧的是，党领导下的基层协商民主由谁来扮演主持者或牵引者的角色？从目前各地的探索经验来看，有如下三种主要模式：

一是由党委政府主持。我国的特殊国情决定了基层协商民主首先是由基层党委政府所推动的，党委政府在基层协商民主中起着至关重要的作用。在基层协商民主发展之初，各地党委政府结合本地的实际情况，因地制宜，探索出适应本地实情的协商民主发展模式，从而在此过程中确立了党委政府的主导地位。如北京市朝阳区的“党政群共商共治”即是由党委政府主导协商民主的典型案例，其领导机构为：区委区政府成立朝阳区统筹推进党政群共商共治工作领导小组，由区委区政府主要领导任组长，区委办局为成员单位；各街乡、社区（村）设立本级党政群共商共治工作议事协商平台，由街道工委、地区工委（乡党委）或社区（村）党组织主要负责人牵头组织。成都社会协商民主中建立了基层社会协商的三级联动工作机制：成立以市委书记为组长的领导小组，在市县一级设立社会协商联席会议，以下建立乡镇(街道)社会协商会、村(社区)社会协商会，分别由乡镇(街道)和村(社区)党组织领导。这都是党委政府主导的典型模式。

二是由基层人大主持。基层人大是地方权力机关，人大代表由选民直接选举产生，与人民群众接触最广泛、最直接、最经常。基层人大应作为基层民主协商的重要主体参与活动，在联系辖区内的人大代表、收集议题、组织协商议事和监督落实中发挥作用。浙江温岭以基层人大为平台的“人大民主恳谈会参与式预算”，是以基层人大为平台进行协商民主的典型模式。温岭的“参与式预算”，是基层人大在预算决策前，以民主恳谈会的形式，召集民众参与讨论，就当地的年度预算形成初步的共识，然后再通过人大会的形式形成最终决定。这一方法后来为江苏无锡、河南焦作、黑龙江哈尔滨等地运用，成为一种典型模式。

三是由政协牵引。随着基层民主协商的蓬勃发展，各级人民政协的作用已越来越显现。在某些地区，政协已成为基层协商民主的牵引者，如湖北宜昌，政协组织通过“两进两问”（委员进基层网络、群众进协商民主，问需于民、问计于民），建立“四请两公开”制度，即政协的重要会议请群众列席，重大调研视察请群众参与，民主监督请群众参加，重大民生建设请群众参谋，面向社会公开征集提案线索，面向群众公开征求涉及重大民生问题的意见。这种模式在推动基层协商民主规范化方面，效果也比较显著。

以上三种模式都有其产生或存在的理由。党委、政府充当协商民主的主持人或主导者的角色符合中国政治文化传统，也符合政府的治理目标。但在我国目前的政治体制下，在很多事关人民群众切身利益的事情上，基层党委、政府已成为矛盾的一方，常常难以得到基层群众的广泛认同。人大是选举民主的载体，作为权力机构，人大的工作职能主要是立法、选举和监督，其工作方式、工作目标与协商民主存在着一定的距离。而且，党委政府和人大都是协商主体，作为协商民主的一方参与协商，如果担任主持人，难免有“既是裁判员又是运动员”之嫌，难以得到各方的广泛认同。相比较而言，由政协承担基层协商民主的牵引者或主持人的角色，更符合协商民主的精神。首先，政协的主要职能之一就是民主协商，与协商民主具有天然的联系，是法律规定的实行协商民主的重要渠道或载体；其次，政协在政治上具有最广泛的包容性，它包括了我国所有合法党派、主要人民团体以及各族各界的代表人物，这与协商民主广泛性的要求具有一致性；最后，政协不是协商民主的主体，其政治地位比较超脱，其组织形式和运行方式也更具民间性，且政协委员来自于社会不同界别，通常都是本领域内的社会精英和杰出人士，这些人具有更高的政治参与热情和参与能力，可以说政协是一个综合性的智囊团，提出的意见建议更具有客观公正性。因此，以政协作为基层协商民主的主持者或牵引者，易为方方面面所接受，也更能得到基层群众的认同。

三、建立以政协为牵引的基层协商民主联动机制，提高协商民主水平

（一）完善基层政协机构，理清基层政协职能

目前，政协在基层协商民主中的作用尚未充分发挥，有的地方党政领导把政治协商看作可有可无，做法上随意性大；有的政协领导或委员认为政协工作比较“虚”，又没有考核机制，因此无工作动力。而就基层协商民主的现实状况来看，十分需要政协这种超脱性的专门协商机构发挥作用，因此，在基层设立政协机构，理清政协在基层协商民主中的职能，很有必要。

按照《中国人民政治协商会议组织法》的规定，人民政协地方委员会的设置最低至县级。近年来，为适应地方经济社会发展、加强基层协商民主建设的需要，政协工作逐渐向基层延伸，不少地方设立了街道（乡镇）政协工作委员会（以下简称政协工委），与当地街道（乡镇）党委、政府共同处理地方所要解决问题，如江苏泰州、苏州，浙江杭州、无锡，广东广州、佛山等等。政协工委是依托街道基层组织、在区政协和街道党工委领导下、组织委员开展经常性活动的工作机构，负责人通常为党（工）委负责人兼任，其工作具有区域性、广泛性、灵活性等特点，对于政协健全工作网络、拓展工作空间、延伸工作触角、广集民智，提高履职水平，都具有重要意义。有的地方如广东佛山政协镇街工作委员会由本镇街的区政协委员和特邀委员组成，下设办公室、经济发展工作组、社会和法制工作组，在当地经济社会发展及协商民主建设中发挥了重要作用。

要发挥基层政协工委作用，必须理清政协工委在基层协商民主中的职能。根据《中国人民政治协商会议章程》的规定，中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”。基层政协的作用也应该围绕以上职能展开。具体地说，一是当好参谋助手，促进基层党委政府民主决策、科学决策；二是通过民主监督，促进基层政府落实和改进工作；三是聚焦群众最为关切的问题，深入进行调查研究，收集和表达社情民意，促进基层社会和谐发展；四是通过引导基层群众参政议政，提高公民参与协商民主的能力。

（二）建立以政协为牵引的基层协商民主联动工作机制

基层民主协商的制度化、规范化和程序化，离不开宏观层面的理论和制度定位，离不开中观层面的政治组织和政治生态结构的支持，也离不开微观层面的具体技术和操作机制。基层协商民主联动工作机制，主要包括领导机制和工作机制两个方面。

领导机制。基层协商民主联动工作在基层党委领导下进行，由政协工委具体负责组织驻区单位政协委员，建立基层政协协商小组，也可邀请非政协委员、但在某些领域有影响或专长的人员作为特邀代表，参加政协协商小组。各协商小组的工作由政协工委统筹协调，在当地党（工）委领导下行使职能。

工作机制。为突出政协的牵引作用，应建立政协各小组与基层政府各部门的对口协商机制，同时完善由政协工委牵头的调研机制、选题机制、重点议题与政府部门协商机制，推动政府部门协商与政协协商有效整合；建立政协与基层人大（或人大工委）的协调工作机制，重大议题在人大表决前由政协进行充分协商；建立政协与当地社会组织的协商机制，把社会组织广泛纳入基层民主协商范围；建立政协委员联系居（村）委会制度，发挥政协委员引导居民提高议事能力的作用。建立由政协小组牵头，党委、政府和政协三方共同参与的督办机制，促进协商成果的转化利用，督促政府把为民办实事落到实处。建立考评机制，将政协组织协商活动次数、调研成果、建言成果落实情况等指标既纳入当地政府管理考核，也纳入政协委员个人的评价，以促进政府提高服务质量，督促政协委员发挥作用，使基层协商民主真正成为一项具体可行、便于检查、有利问责的制度。

这里需要注重两个方面的问题。一是突出政协的牵引作用，比如由政协小组牵头与当地政府部门、人大、社会组织组成联合调研组就重大议题开展调研；由政协小组成员主持居民议事会决定重大议题的讨论。二是发挥政协委员的联络和引导作用，通过政协委员联系居（村）委会，在广泛收集民意和议事讨论过程中，引导居民提高协商民主意识和能力。

（三）开展多种形式的民主协商活动

基层政协开展民主协商的方式多种多样，包括召开联席会议、开展委员进社区活动、建立网络议政平台、开展网络协商等等。

1、联席会议

这方面全国各地已经涌现出许多有成效的做法和经验。如有的镇（街）政协采取“两头工作法”，既列席镇党委（街道党工委）会议，又列席村委会（社区居委会）重要会议，将党委政府的工作重点及时向基层传达，同时将基层反应强烈的问题及时与上级党委政府沟通。除此之外，政协还可邀请基层群众和当地社会组织代表列席政协小组会议，了解社情民意。

2、联合调研。通过建立对接-沟通机制，实现政协与党政有关部门对接，通过协商确定选题；与社会各界对接，组织专家、人大代表、基层群众等组成联合调研组，深入社区、界别、基层群众进行调研。在调研过程中，要邀请群众代表参加，虚心听取群众的意见和建议，集中群众智慧，提出符合实际情况、反映群众意愿的对策建议。

3、委员进社区（村）。目前，有的地方实行政协委员与社区（村）结对，在社区（村）设立委员工作室、委员信箱，让委员参与社区（村）换届、社区（村）共建等活动；有的实行委员报送社情民意信息考核制度，发动委员经常深入界别群众，真实了解群众呼声，及时反映社情民意；有的地方区政协要求每一位在乡镇（街道）的区政协委员在所辖镇区（街道）参与信访接访，实行轮流值日制，与当地政府部门共同接访，调处纠纷，化解社会矛盾；有的地方定期开展“政协委员进社区”活动，将政协委员编组，每组联系一个社区或村，建立起与基层群众的密切联系。这些都是值得借鉴的方法。

4、网络协商。协商的一个重要前提是信息的对称性。基层政协可以建立网络交流互动平台，如网上“委员之家”、“协商在线”、“协商论坛”、“网络议政日”等平台，让党委政府相关部门、政协组织与政协委员、人民群众在网上互动交流，一方面及时发布信息，让群众和委员了解政府、政协在干什么；另一方面收集社情民意，了解群众需要什么，加强沟通协调，探索解决问题，提高政协工作的开放性，也提升民众对政协的认可度。

四、政协牵引基层协商民主应该处理好的几个关系

如前所述，基层协商民主的主体既包括最广泛的各界群众，也包括党委政府、基层人大（或人大工委），且基层政协在工作过程中必然要与上级政协发生工作上的联系。因此，基层政协在牵引或主持协商民主的过程中，必须要处理好与党委、人大及上级政协的关系。

一是政协与党委的关系。党的十届三中全会明确指出：“协商民主就是在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。因此，党在协商民主中居于领导地位。具体到基层，各级党委既是基层协商民主的领导者，又是最重要最核心的协商主体。所谓政协牵引基层协商民主，指的是政协发挥主持人、召集人的作用，不是偏离、更不是脱离党的领导。因此，必须始终坚持党对基层政协的领导，坚决维护党的权威，这是政协存在和发展的根本前提，也是政协履行职能、发挥作用的根本保证。

二是政协与基层人大的关系。人大是人民政协协商民主的重要主体。理论上讲，“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”是协商的主要内容之一，而地方人大作为地方权力机关，有关重要决策和人事任免都属于必须在审议通过前要进行协商的“重要问题”，需要广泛听取各方面意见建议。因此，人大的作用体现在“审议通过”过程中的权威性和合法性，而政协的作用体现在“审议通过”之前、民主协商过程中的一致性和团结性。因此，人大和政协的工作并不矛盾，而是互为补充。

三是基层政协工委与上级政协组织的关系。在我国现有的政治构架下，各级政协没有组织上的上下级领导和隶属关系，而是一种指导的关系，各级政协都受同级党委领导。本文所讨论的基层政协不是一级组织，而是上级政协的派出机构，受上级政协和当地党委领导。因此，基层政协工委除了与基层党委政府保持密切联系外，还应在区县政协的领导下工作。具体地说，要建立上下联动工作机制，明确分工，各有侧重。在具体实施过程中，政协工委应在区县政协统筹安排下开展工作，及时向上级报告工作情况，争取区县政协的指导和帮助。

[1] 陈家刚.协商民主：概念、按规范编辑要素与价值[J]．中共天津市委党校学报，2005，(3)．

[2] 翟峰.基层人大协商民主的重要表现形式——人大民主恳谈会参与式预算[N]．人民代表报，2015-06-09．

[3] 刘学. 建立人民政协牵引的基层协商民主建设协调联动机—以宜昌市人民政协的探索为例[J]．理论视野，2015，(6)．

［责任编辑：杜联藩］

D628

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1671-6949（2016）04-0047-05

2016-08-24

董伟（1963-），男，中共北京市朝阳区委党校常务副校长、朝阳区政协常委。