深圳终身教育政策的历史演变与特征分析

刘剑, 梁艾曦

（1.深圳广播电视大学，广东 深圳 518001；2.华侨城中学，广东 深圳 518053）

深圳终身教育政策的历史演变与特征分析

刘剑1, 梁艾曦2

（1.深圳广播电视大学，广东 深圳 518001；2.华侨城中学，广东 深圳 518053）

伴随着信息社会和第四次科技革命的到来，终身教育对个人和社会而言变得越来越重要。20世纪八十年代，深圳开始将市场机制引入到成人教育领域，取得了显著的成绩。九十年代，深圳顺应终身教育和学习化社会的国际潮流，积极鼓励社会力量办学，大力发展成人教育。进入21世纪以来，深圳努力推进终身教育和全民阅读，探索符合深圳实际的学习型城市发展道路。面对第四次科技革命的挑战，深圳需要构建以人均受教育年限为核心指标的终身教育评价体系，构建终身学习社会服务体系，提高在职劳动者的职业能力，为实现现代化国际化创新型城市的发展目标创造有利条件。

成人教育；终身教育；政策变迁；政策话语分析

教育是一种群体性的传授知识、价值观和技能的正式制度和学习过程。终身教育将学习活动变成贯穿人的一生的持续过程。政策研究是一个对未知的社会世界的探索过程，也是一个自身精神生命的成长过程。终身教育政策是关系到一个国家经济繁荣和社会进步的重要战略要素。研究改革开放三十多年以来深圳终身教育政策的历史演变，就要先探索成人教育和终身教育的起源问题。

一、成人教育与国际终身教育政策的话语演变

教育政策是一个受到全社会高度关注的公共政策议题。从宽泛意义上讲，“公共政策是特定的政治制度处理公共问题的动态的和价值高度涉入的过程，包括政府公开表达的意图和官方措施，以及政府一贯的外在行为和内隐行为模式。”[1]本文正是从这一动态意义上使用“政策”这一术语。从这个角度，可以把教育政策定义为公共权威对教育活动的一种行政管理活动，具体可以包括政策文本、政策活动、政策产出和政策舆论。[2]本研究主要关注针对在职劳动者的终身教育政策。在本文中，终身学习和终身教育是指主体不同的同一件事。当强调作为学习者的个体时，使用终身学习；当强调作为调节个体学习的政府和教育机构时，使用终身教育。

（一）成人教育的起源与内涵变化

从地缘来看，成人教育起源于欧洲和北美，后来传播到全世界，并且成人教育的领域扩展到了所有为成人组织的、以个人发展或集体利益为目的的教育过程。从实践来看，成人教育可以追溯到18世纪。在19世纪，成人教育和儿童教育逐渐分离，大众教育运动的重心转移到成人需求方面。到19世纪和20世纪，成人教育在欧洲（尤其是北欧）和北美逐步发展成为教育体系的独立组成部分。

英国最早使用“成人教育”这一术语，但直到19世纪后半期才开始广泛使用，在20世纪才用它来表示一个特殊的、连贯的知识体系和实践行为。在美国，成人教育直到20世纪才开始被普遍使用。其他许多国家的成人教育发展得要比英国晚。在19世纪，成人教育给人造成一种低级教育活动的感觉。在英国以及其他具有相同传统的英语国家，职业教育并不属于成人教育。20世纪初，挪威和瑞典开始建立成人教育的志愿组织也没有把职业教育作为它们的功能。

二战结束以后，成人教育完全整合到教育体系中，并开始成为一种世界性现象。1949年6月，联合国教科文组织第一届国际成人教育大会在丹麦的埃尔西诺尔召开，这次大会正式提出了成人教育的内容。然而，只有106名来自27个国家和21个国际组织的代表参加这次会议，他们大都来自西欧和美国。因此，“成人教育”从一开始就带有欧美的烙印。

随着教育民主化和知识经济时代的来临，成人教育逐步从教育的边缘地带转变为社会的重要部门。1976年，联合国教科文组织通过了《发展成人教育的一般建议》。1990年5月，在泰国通过的《世界教育宣言》，宣布将为满足全世界儿童、青少年、成年人的基本教育需求设定基本目标和行动框架。《世界教育宣言》肯定了终身教育的原则，认为学习知识不应该局限于学校或者其他教育机构，而应该包括在各种文化背景下使用各种语言的不同年龄的人在家庭或在工作场所中进行的学习。[3]20世纪90年代以来，以终身教育和终身学习理念为指导的成人教育已经成为一种全球性现象。

（二）从成人教育到终身教育：国际成人教育政策话语的演变

20世纪后半期，社会科学领域出现了一种“语言学转向”，话语分析成为一个重要的分析方法和研究视角。从公共政策研究的相关文献来看，话语分析更多地被应用于社会政策的研究之中。教育政策是社会政策领域的一个重要分支，因此，从政策话语变迁的角度考察成人教育政策的历史演变是一条可行的研究途径。

成人教育从19世纪开始存在，比现代学校教育的历史要短得多。1945年，联合国教科文组织开始将成人教育作为提供人类政治和社会价值观的手段而加以重视，在其成员国中大力促进个人和社会学习，重视扫盲教育和基础教育。二战结束后，科学技术的迅猛发展迫使各个国家不论大小都不得不把对教育的承诺延伸到成年人口。

自从20世纪50年代起，成人教育政策与制度日趋精细和完善。1965年，法国成人教育学家保罗·格朗格在联合国教科文组织的成人教育会议上首次提出终身教育思想。他认为，学校教育只是一个人受教育过程的一个阶段而不是全部，终身教育应该是一个人从摇篮到坟墓的持续进行的过程。终身教育作为一股教育思潮，从20世纪70年代兴起，倡导贯穿从婴儿开始贯穿人一生的教育，使教育和人的生活密切结合。

20世纪80年代以来，工业化国家一方面面临着技术短缺和失业率上升，另一方面面临着教育公共投资零增长。在这些国家中成人教育的市场化越来越成为发展的趋势，同时它对成人教育的促进者和教师来说既是希望又是挑战。市场化增加了成年人继续教育的选择和途径。各种学习指导服务和学生辅助学习系统有利于成年学习者在社会所需要的各种学习途径中做出合理的选择。

20世纪90年代，成人教育被看成是一个与终身教育原则有关的理论和实践的知识领域。1996年召开的OECD教育部长会议正式通过一项决议，建议经合组织国家建立终身学习体系，使终身学习最终成为现实。21世纪初，终身教育和终身学习的概念在各国公共政策中的出现是政府对成人教育的关注日益增加的直接结果。知识经济、信息社会和第四次科技革命的来临，让现代国家和政府不得不对公民的学习能力和学习需求做出积极反应，即有效的学习化社会管理需要在国家及其公民之间建立一种全新的关系。

简言之，二战结束以来，国际成人教育的政策话语经历了成人教育——终身教育——终身学习的历史演变。目前，终身学习和终身教育已成为国际成人教育的主流政策话语。改革开放以来，中国成人教育的政策话语经历了成人教育——终身教育——继续教育的历史演变。在公共政策层面，终身教育和继续教育已经成为中国教育政策的主流话语。

F.伯格勒指出，“成人教育的历史也是机构、组织、人以及他们追求终身学习的动机的历史。”[4]根据深圳市委市政府以及相关部门颁布的各种政策文本、实施的各种政策活动与政策产出以及大众媒体制造的各种政策舆论，本文可以把深圳终身教育政策的发展历程分成三个前后衔接的发展阶段：1979-1993年，1994-2009年，2010年以来。三十多年来，深圳的终身教育政策话语经历了“双补”工作（即初中文化补课和初级技术补课）——成人教育主导——继续教育与终身教育并存的重要转变。

二、1979-1993年：逐步将市场机制引入成人教育领域

深圳经济特区成立之初，各级领导和企业家逐步认识到，投资环境不仅包括能源、交通、通讯与各种基础设施，更重要的是劳动者的素质。为了实现经济现代化，深圳需要一支适应社会发展需要、具备良好的专业技能的劳动者队伍。除了从内地招聘、调入干部之外，通过成人教育、提高现有从业人员的素质是提高劳动者素质的重要出路。这一时期深圳的成人教育，将政府统筹管理与社会力量参与融为一体，办学机构独立运作，培养什么样的人才，培养多少人，采用什么方法培养，投入多少办学资金，人才如何使用，都由市场力量来解决。

第一，适应成人教育发展需要，积极进行教育行政机构改革。建市之初，成人教育由市工农教育委员会统管，下设市职业教育办公室和市工农教育办公室。1983年，市工农教育委员会易名为市成人教育委员会，其办事机构也改为成人教育办公室。同年6月，为了搞好成人教育，深圳专门成立了深圳市成人教育协会。1985年，深圳市政府正式发文，批准在市成人教育办公室的建制基础上，成立市成人教育局。同年，深圳市制定了1985到1990年的成人教育规划。1987年底，深圳市成人教育局和市教育局合并，成立市教育委员会。1988年9月，深圳市政府又重新组建市成人教育局，肯定了成人教育的相对独立性。这一撤局后再建局的举动属全国首例，引起国内同行的极大关注。

第二，深圳成立了三所公办成人教育学校和一个国际人才培训中心，大力开展成人教育。1979年，深圳市总工会成立了深圳市职业学校，主要面向职工开展文化补习、成人学历教育和岗位技能培训。1980年9月，广东省广播电视大学深圳市分校成立。这是深圳市最早成立的成人高等教育机构。1983年，刚刚成立的深圳大学就成立夜大学（后更名为成人教育学院、继续教育学院），举办英语、电脑、国际商法、家用电器、企业管理等短期培训班。1984年，广东省电大深圳市分校独立成为深圳广播电视大学。同年，深圳市成人教育主管部门打破户籍限制，提出凡持有“暂住证”的人员均可报考成人高等教育；对高中毕业程度的学生，实行免试入学制度。1992年，深圳市政府批准成立了中国（深圳）国际人才培训中心，为深圳培养各类专业技术人才和中高级经营管理人才。

第三，深圳经济特区成立初期的教育工作主要是初中文化补课和初级技术补课，后来才转向职业培训。1984年之前，为了适应特定历史时期的需要，深圳进行了大规模的“双补”工作（即初中文化补课和初级技术补课）。从1985年开始，深圳开始把工作重点转向大规模的职业技术训练，把市场机制引入到成人教育领域。到1986年底，全市有2.86万人初中文化补课合格，1.95万人初级技术补课合格，292人获得脱盲证书。[5]1987年以后，随着工业的迅速发展和外来人员大量增加，很多劳务工因缺乏技术知识而难以被工厂录用。为此，深圳市一些培训机构开设各种专业对来深务工人员进行岗前培训。接受职业训练的人数占参加成人教育学习总人数的比例，从1985年的50%上升到1987年代的80%。[6]

第四，加大特区文化教育发展的“硬件”投入，营造良好的文化氛围。1981年，深圳市从地方财政拨款231万投资文化建设。1983年，深圳市决定兴建深圳图书馆等8大文化设施。其后数年内深圳又兴建了深圳博物馆、大剧院、电视台、体育馆等文化设施。逐步创办了《深圳特区报》、《深圳商报》、深圳广播电台、海天出版社、深圳特区乐团、艺术中心、艺术学院和深圳画院，扩建了深圳市粤剧团、美术馆、深圳戏院和新华书店等。[7]

简言之，深圳经济特区的成人教育从扫盲和初中文化、初级技术补课的低起点起步，经过十余年的努力，深圳每天有数以千计的干部职工参加文化、技术学校，已经出现“成人学习热”。1988年，深圳市新闻界评选深圳经济特区两个文明建设“双十”成就，成人教育被评为精神文明建设十大成就的榜首。

三、1994-2009年：市场主导的成人教育发展阶段

1994年11月，深圳市第一届人大常委会第26次会议通过了《深圳经济特区成人教育管理条例》，对成人教育的审批、管理、招生、发证等各个方面，都做了明确的规定。这是我国第一部地方性成人教育的专门法规，标志着深圳市成人教育的发展已经步入“有法可依、有章可循”的法制化阶段。这一时期，市场主导和政府规制相互结合，深圳成人教育获得了重大发展。深圳终身教育政策的话语从单一的“成人教育”走向“成人教育”、“终身教育”、“继续教育”、“终身学习”等多种话语共存的阶段。

首先，深圳市委市政府非常重视终身教育，逐步把建设终身教育体系纳入到城市发展总体规划。1994年11月和1997年7月，深圳市人大分别通过了《深圳经济特区成人教育条例》和《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》。1997年7月，深圳市人民政府发布了《深圳市专业技术人员继续教育实施办法》，促进专业技术人员从事继续教育。1999年1月，深圳市劳动局和教育局联合发布了《关于加强深圳市成人教育社会力量办学管理的若干意见》，规范和鼓励社会力量从事成人教育。2000年4月，深圳市委、市政府颁布了《关于加快实施科教兴市战略推进教育现代化的决定》。这一时期，深圳终身教育政策的主流话语还是“成人教育”。

进入21世纪以来，深圳终身教育政策的话语开始走向多元化，开始肯定“构建终身教育体系”的发展目标，同时“夜大学”、“成人教育”等概念继续使用，处于多元话语共存阶段。2001年，市委市政府出台《深圳市教育发展十年规划（2001—2010）》，提出“全面提高基础教育整体水平，合理构建终身教育体系，实现教育现代化”。这标志着深圳市正式把构建“终身教育体系”作为城市发展规划目标。2004年7月，市委市政府出台《关于加快推进教育现代化的决定》，首次提出“创建全面学习、终身学习的学习型城市”的目标。同年7月，市委市政府发布了《关于进一步加强人才工作的实施意见》，提出“创新终身教育工作机制”、“加强终身教育规划和协调”、”建立和完善终身教育法规制度”等重要指示。

2006年7月，深圳市政府发布了《关于进一步加强技能人才队伍建设的实施意见》。2007年，深圳市委发出《关于印发〈2006-2010年深圳市干部教育培训规划〉的通知》，提出要“推动学习型政党、学习型社会建设”。接下来的数年时间里，深圳市委把建设学习型党组织放在党建乃至全局工作的突出位置，走出了一条“以学习型党组织建设引领学习型城市建设”的新路。

第二，以建设学习型城市为重要抓手，构建终身教育体系。截至2000年，深圳已经积累了超过60万的各类专业技术人才。随着知识经济时代的到来，终身教育的理念被越来越多的人接受，第一学历以后的继续教育成为新的教育趋势。在职人员的充电和学历提升，蕴藏着巨大的终身教育和终身学习的社会需求，在客观上要求深圳成为一个“学习型社会”。

深圳建设学习型城市的首要举措是举办深圳读书月，倡导全民阅读。读书月提出的“让城市因热爱读书而受人尊重”、“实现市民文化权利”等理念入选“深圳十大观念”。读书月成为深圳市民的文化庆典、城市的文化名片和实现市民文化权利的重要载体，影响遍及全国和港澳地区。

深圳建设学习型城市的第二大品牌活动是深圳市民文化大讲堂。深圳市民文化大讲堂先后被市民推选为最喜爱的“深圳市2006年十大文化事项”和“深圳市十大文化品牌”。2009年文化部授予深圳市民文化大讲堂“文化创新奖”。

深圳建设学习型城市的第三大品牌活动是社会科学普及周。社会科学普及周以向市民宣传普及社科知识为使命，拉近了社会科学与市民的距离，增强了社科普及活动的吸引力，达到培育城市人文精神、提升市民素质的目的。

2006年11月17日，《深圳商报》提出“学习是公民的文化权利，学习是一种公益行为”的理念。从此，深圳把终身学习作为市民的文化权利来看待，为市民提供各种有利于终身学习的公共文化服务基础设施，建设“图书馆之城”，公益文化场馆免费开放，保障市民终身教育和终身学习的文化权利。

第三，深圳市宝安区积极推动“全面实施素质工程”。2007年2月，宝安区委区政府做出全面实施素质工程的部署，针对党政领导干部、公务员、社区干部、社区居民、劳务工、企业经营管理人员、各类专业技术人员等七大类群体进行职业能力、法律知识、思想道德等方面的教育培训。针对农民工群体，宝安区推动了劳务工初次上岗培训及职业技能政府补贴培训，实施“企业特别培训计划”和“职工素质提升计划”，大力培养一支适应经济发展方式转变的产业人才队伍。目前，宝安区已经初步构建起“区、街道、社区、企业”四级教育培训网络。

自从2007年宝安区全面实施素质工程以来，七大类社会群体的终身教育培训工作体制基本形成，建立了资金投入机制，健全了教育培训网络，培训教育的针对性、实效性不断增强，取得了令人瞩目的成绩。从社会管理创新的视角来看，党政重视是宝安区职工素质提升获得成功的前提，企业支持是宝安区职工素质提升获得成功的关键，社会组织配合是宝安区职工素质提升获得成功的保障，公众参与是宝安区职工素质提升获得成功的表现。[8]

四、2010-至今：构建全民终身教育体系阶段

根据深圳市统计局网站公布的数据，2011年，全市各类专业技术人员108.79万人，其中具有中级技术职称已经以上的专业技术人员只有36.66万人，仅占全市总人口的3.5%。提高人口素质特别是在职劳动者的素质是深圳进行产业结构升级、建设现代化国际化创新型城市面临的重要现实问题。

第一，深圳市委市政府高度重视构建终身教育体系和学习型城市建设工作。2010年9月，深圳市委市政府发布《关于推进教育改革发展率先实现现代化的决定》，提出要“加快发展终身教育，推动高水平学习型城市建设”。2010年10月，深圳市成立深圳市学习型城市建设服务指导中心；并在《进一步建立健全学习网络建设的意见》中提出“加快建设面向未来、面向社会的多层次、全方位、立体化的学习网络体系”，为实现市民终身教育和终身学习全覆盖提供保证。

2011年，《深圳市中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020）》提出到2020年“建成高水平人力资源强市和学习型城市”。2012年1月，深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区社会建设促进条例》，第八条规定，“优先发展教育，合理配置公共教育资源，优化教育结构，促进教育公平，构建面向全民的多层次终身教育体系。”同年9月，《深圳市教育发展“十二五”规划》提出到2015年基本建成学习型城市。2013 年10 月，深圳获得联合国教科文组织授予的“全球全民阅读典范城市”称号。

2015年12月，深圳市第六届人大常务委员会第四次会议审议通过了《深圳经济特区全民阅读促进条例》（简称《阅读条例》）。这部《阅读条例》将深圳市的传统阅读活动“深圳读书月”法定化，并将每年的“4·23”世界读书日确定为“深圳未成年人读书日”。

目前，深圳市委市政府已把全民终身学习、建设学习型城市内容纳入了“十三五”发展规划。“十三五”期间，深圳市将逐步实施“深圳市全民素质提升计划”。到2020 年，全市从业人员接受继续教育达500 万人次。市政府将大力推动社区教育发展，力争使新增劳动力平均受教育年限达到14.5年，主要劳动年龄人口（20-59岁）平均受教育年限达12年，受过高等教育的比例达30%以上。9[9]

其次，深圳市政府把“全民素质提升计划”作为一项重要民生工程来抓。2012年3月，深圳专业技术人员继续教育工作全面展开。同年12月，市人社局发出《关于印发〈深圳市高技能人才技能振兴计划重点项目实施方案〉的通知》，提出“加快高技能人才队伍建设，为我市产业结构转型升级和新兴战略性产业的发展，培养造就一批具有精湛技艺的高技能人才”。2013年1月，“全民素质提升计划”写入2013年深圳市政府工作报告。2014年，深圳市政府把龙岗区开展全民素质提升计划试点工作列为2014年的重点工作。2014年4月，深圳市全民素质提升计划试点工作在龙岗区正式启动。

简而言之，全民素质提升计划是贯彻落实党的十八大提出的关于“完善终身教育体系，建设学习型社会”以及习近平总书记关于“要高度重视、加快发展职业教育，努力培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才，努力让每个人都有人生出彩的机会”重要指示的具体举措，也是破解人口素质能力难题的重要途径，有助于满足市民终身学习和就业需求，增进市民对城市的归属感，从而形成终身教育持续发展、全民终身学习的新常态。

五、结论与讨论

经过近三十多年的艰苦努力，深圳的成人教育和终身教育工作取得了令人瞩目的重要成绩。同时，也要认识到，推动终身教育和终身学习是一个非常艰巨复杂的系统工程，深圳构建终身教育体系还有很长的路要走。长远来看，深圳要构建适合城市发展的终身教育体系，还必须充分发挥互联网时代的在线教育特点，有效整合各种教育资源，为市民提供符合其需求的教育资源和机会，让市民把学习和工作、生活密切结合起来，做到工作和生活之间的平衡。同时，深圳市委市政府要继续先行先试，尽快制定《深圳经济特区终身教育促进条例》等地方性法律，在终身教育领域充分发挥政府、市场和社会组织的力量，保证提供必要的财政经费和物质条件；为促进教育发展和教育公平之间的均衡，以人均受教育年限（人均受教育学时）为核心指标构建终身教育评价体系，提高在职劳动者的人均受教育年限；建立方便适用的终身学习社会服务体系，释放终身教育的活力，促进建立基于大数据的终身学习成果认证制度，将市民的非正规学习和正规学习紧密地结合起来；为迎接第四次工业革命增创深圳发展的新优势，从而为实现现代化国际化创新型城市的战略目标创造有利的社会条件。

[1] [美]弗朗西斯·C．富勒．教育政策学导论(第二版)[M]．许庆豫 译,南京：江苏教育出版社,2007:8．

[2] 陈学飞．教育政策研究基础[M]．北京：人民教育出版社,2011:41．

[3] [4] [荷]A．图季曼 主编．教育大百科全书·成人教育(上) [M]．李家永 等译,重庆：西南师范大学出版社,2011:21,16．

[5] 深圳市地方志编纂委员会 编．深圳市志·科教文卫卷[Z]．北京：方志出版社,2004:60．

[6] 郑晰． 值得借鉴的深圳成人教育改革发展路子[J]．北京成人教育,1992 (7)．

[7] 熊贤君．深圳教育史[M]．北京：社科学文献出版社,2010:392．

[8] 刘剑,梁艾曦．社会管理创新视野下的农民工技能培训——以深圳市宝安区为例[J]．重庆行政(公共论坛),2014 (3)．

[9] 深圳市教育局．明年将是“十三五”的开局之年，我市对于全民终身学习活动有哪些未来的规划？[EB/OL]．[2015-10-29]．http://www．szeb．edu．cn/bsfw/fwxxkz_jy/jxjy/zkcjwt/ 2015 10/t20151029_ 3303093．htm．

[责任编辑：余伟]

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1671-6949(2016)04-0107-06

2016-08-28

刘剑(1982-)，深圳广播电视大学人文科学系副教授，中山大学政治学博士，研究方向为公共政策、劳动关系与政治社会学；梁艾曦（1988-），深圳华侨城中学教师，香港科技大学社会学硕士，研究方向为公共政策。