历史文化名城保护的演变轨迹与路径依赖

何雨

导读：经过三十余年的扩员，中国的历史文化名城也经历了从无到有、从少到多的历程。但是单纯的线性的数字变化，根本无法体现出30年间历史文化名城保护的动力机制与行动逻辑的巨变。只有以保护为优先选择，充分借鉴与利用人类文明中以保护促发展的成功经验，才能真正做到保护与发展的融合，这也是现阶段中国的历史文化名城保护走出忒修斯之船困境的关键所在。

关键词：历史文化名城；忒修斯之船；盲目复古；法治思维

什么是历史文化名城？根据1982年公布实施的《中华人民共和国文物保护法》第八条规定，历史文化名城是一个法定概念，指的是“保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市”。可以说，历史文化名城不仅是城市各个阶段发展的历史见证，更是人类地方文化多样性的重要组成。

一、历史文化名城保护：从责任到权利

随着国函（2015）132号文批复将江西省瑞金市列为国家历史文化名城，中国的国家历史文化名城数量已经达到了127座。1986年《关于请公布第二批国家历史文化名城名单的报告的通知》进一步确立了历史文化名城的自下而上的审定原则：（1）不但要看城市的历史，还要着重看当前是否保存有较为丰富、完好的文物古迹和具有重大的历史、科学、艺术价值。（2）历史文化名城和文物保护单位是有区别的。作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。（3）文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理使用这些历史文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。

保护历史文化名城的直接动因在于是在工业化与城市化的冲击下，全国各地对古城、文物古迹、风景名胜的破坏情况十分严重。为了不断送数千年积累下来的历史文化遗产，1982年国家基建委、国家文物局和国家城建总局经批复选择了24个具有重大历史价值和革命意义的城市。1986年又公布了第二批历史文化名城38个；1994年再公布了第三批历史文化名城，合计37个。2001年起，中断了6年之久的历史文化名城批复重新启动，河北山海关区、湖南凤凰县成为新成员。进入2007年后，历史文化名城批复工作掀起了小高潮：该年批复7家，2009年批复1家，2010年批复1家，2011年批复6家，2012年批复2家，2013年批复4家，2014年2家，2015年3家。根据《中国统计年鉴2014》，截至2013年底，中国共有地级及以上的城市290家，可以测算出中国有43.79%的城市属于历史文化名城。

经过三十余年的扩员，中国的历史文化名城也经历了从无到有、从少到多的历程。但是单纯的线性的数字变化，根本无法体现出30年间历史文化名城保护的动力机制与行动逻辑的巨变。历史文化名城保护的动力机制可以归结为一个问题，即“为什么要保护？”类似的，历史文化名城保护的行动逻辑同样可以归结为一个问题，即“如何来保护？”厘清了这两个问题，也就理解了中国历史文化名城保护的演变轨迹及隐身于其背后的监管难题。

（一）为什么要保护历史文化名城？

1982年2月15日新华社发布的《经国务院批准二十四个城市定为我国首批历史文化名城》通讯对这个问题作出了官方回答：“我国是一个历史悠久的文明古国，许多历史文化名城是我国古代政治、经济、文化的中心，或者是近代革命运动和发生重大历史事件的重要城市。在这些历史文化名城的地面和地下，保存了大量历史文物与革命文物，体现了中华民族的悠久历史、光荣的革命传统与光辉灿烂的文化。”这一官方话语仅仅强调了保护历史文化名城的重要性。除此之外，另一个极为重要的原因却没有给出来，那就是保护历史文化名城的紧迫性。1994年《关于审批第三批国家历史文化名城和加强保护管理的请示》以官方内部文件的形式对这一回答进行了补充：“近年来，城市开发建设速度很快，一些历史文化名城，片面追求近期经济利益，在建设时违反城市规划和有关法规规定的倾向又有所抬头，必须引起各级政府和有关部门的高度重视，及时予以纠正和处理。”其核心观点就是，“建设性破坏”已经对大量的历史文化名城造成了灭顶之灾，保护历史文化名城刻不容缓。显然，我们可以看出，直到1994年，历史文化名城保护的动力机制是自上而下传导的。国务院及中央部委认识到“以经济建设为中心”对城市历史与文脉的破坏，基于对历史负责与长远发展的需要而强制性地要求地方政府在经济建设时要保护城市的历史文化。由于中央部委并不负责地方具体的历史文化保护，因而让地方政府承担保护的责任。在此阶段，推动历史文化名城保护的动力源头主要在中央政府，在中央集权的压力体制下，地方政府并非情愿亦非彻底地贯彻着这一要求。事实上，直至2000年前后，真正能够约束地方政府来保护城市历史文脉的，也只有《中华人民共和国文物保护法》和《城市规划法》中有限的几条相关规定。但是，到了2000年后，保护历史文化名城的动力机制开始发生变化。地方政府认识到，推动经济发展的除了资本与土地外，还有城市自身特有的历史与文化资源。特别是随着国家层面推动经济发展模式的调结构、促转型，使得旅游业成为各地方政府产业规划的新亮点，各地纷纷打出旅游牌。旅游业的兴起，在相当程度上改变了地方政府对保护历史文化名城的态度。从数据上我们也可以看出，2007年之后，国家陆续批复了一大批历史文化名城。在这里，请注意用词。此前历史文化名城的名单，基本上是由中央部委批次性地公布；现在则是采用了“批复”。差异在于，前者是中央政府对地方政府的责任要求；而后者则是地方政府主动要求进入国家历史文化名城序列。到此，从名义上看，保护历史文化名城已经由中央政府的强制性要求，变成了地方政府的主动作为。当然，这种作为的意图，显然是功利性的，依然是为了发展地方经济。

（二）如何保护历史文化名城？

正如保护历史文化名城的动力机制变化那样，如何保护也经历了两个阶段。在2000年之前，主要形式是中央政府的强制性要求与地方政府的消极性应对。其结果就是，进入国家级名录的城市历史与文化遗迹得到了较好的保护，但是那些没有进入名录的历史与文化遗迹就没有那么好运了。大规模的旧城改造与城市建设，让一批又一批的城市历史与文化遗迹消逝。在旅游业的推动下，新千年后地方政府的城市历史与文化保护，兴起了复古主义风潮。一方面是大量原生形态的历史文化遗迹被破坏，另一方面又人为地仿建各种历史文化遗迹，使之成为新的城市景点与城市标志。在权力与商业力量的合谋下，大拆大改、拆古建新、拆真造假，斥资百亿元甚至千亿元，占地少则几十亩多则几千亩，重建历史文化名城。如，河南开封计划4年重造宋都汴京，2012年启动，投资1000亿元，规划占地20平方公里。陕西韩城古城改造项目，2011年启动，投资30亿元，规划占地62.24公顷。在2012年6月召开的“纪念国家历史文化名城设立30周年论坛”上，仇保兴副部长点名山东聊城“成片历史街区被拆掉，统一建仿古建筑，一个设计图纸、一个时间建出来的”。

二、忒修斯之船：历史文化名城保护困境

古希腊的史学家、传记作家普鲁塔克（Plutarch）曾经描述过这样的一艘忒修斯之船（The Ship of Theseus）：归功于不间断的维修和替换部件，有一艘可以在海上航行几百年的船。只要一块木板腐烂了，它就会被替换掉，以此类推，直到所有的功能部件全部被替换掉。普鲁塔克的问题是，这艘所有部件已经全部被替换过的船，是否还是原来的那艘特修斯之船，还是一艘完全不同的船？如果不是原来的船，那么在什么时候它不再是原来的船了？著名哲学家霍布斯（Thomas Hobbes）进一步延伸了普鲁塔克的问题，即如果用忒修斯之船上取下来的老部件来重新建造一艘新的船，那么两艘船中哪艘才是真正的特修斯之船？历史文化名城，就像古老的忒修斯之船，历经千百年的沧海桑田，见证了无数王朝的兴衰更替。遵循着普鲁塔克与霍布斯的问题，不妨提出一个历史文化名城保护的忒修斯之船设问：一个已经被置换一空的、旧貌换新颜的历史文化名城，还是原来的历史文化名城吗？换言之，面对当前城市化与工业化狂飙猛进的时空境遇，我们能走出历史文化名城保护的忒修斯之船困境吗？抑或说，忒修斯之船困境已经成为历史文化名城保护的宿命？如果无法超越历史文化名城保护的忒修斯困境，我们在历史文化名城保护上又应何以可能、何以可为？

（一）在走出忒修斯之船困境上，全球何以可能、何以可为？

从全球的角度看，历史文化名城保护的忒修斯之船困境也是各发达国家在工业化与城市化进程中共同遭遇的问题，而历史文化名城保护意识与行动的兴起，是对工业化与城市化破坏效应的被动回应。无论是伦敦，还是巴黎，抑或是罗马，经过工业化与城市化洗礼之后，它们都已经不再是中世纪的城市样貌。在进步主义与现代主义思潮的影响下，历史与文化遗迹成为落后与低级的代名词，也是现代主义与进步主义城市发展必须要征服与超越的对象。幸运的是，并不是所有的人都陷入现代主义城市发展的癫狂理念中的。面对工业化与城市化对历史与文化的破坏，1933年国际现代建筑协会通过了《雅典宪章》，提出了“有历史价值的建筑和地区”的保护问题。1964年5月《威尼斯宪章》进一步拓宽和扩大了保护的基本概念和范围，确定了保护的基本原则、目标与措施，成为文化遗产保护的奠基石。经过长时间的试错与纠偏后，西方国家走出了一条符合自身文明特色、与经济社会发展相适应的历史文化名城保护之路，也为中国的历史文化名城保护提供了希望与经验。

（二）在历史文化名城保护上，我们何以可能、何以可为？

与基本走出了历史文化名城保护忒修斯之船困境的西方国家不同，忒修斯之船困境依然像个魔咒一样在中国城市身上游荡。从客观角度上看，忒修斯之船魔咒之于中国有其经济社会现实基础。作为追赶型经济体，发展是硬道理！非均衡战略是打破经济社会发展低水平循环陷阱的关键所在。非均衡战略的核心是，让部分领域、部分地区、部分群体率先发展起来。其实践后果就是，必然有部分领域、部分地区、部分群体要作出牺牲。以是观之，我们就会发现历史文化名城就是属于要被牺牲的领域。中央部委层面的保护行动，更主要的是为某些历史文化遗产提供庇护所，或者延缓被破坏的时间，通过以时间换空间，为以后的城市历史与文化保护留下希望。如果站在这一逻辑上思考，我们就能想象到发展至上的思维，必然会对城市的历史与文化造成不可修复的后果，形成了政策话语里的“空前重视”与名城保护实践中的“空前破坏”相悖而行的局面。正如2012年纪念国家历史文化名城设立30周年的《北京宣言》指出的那样：“面对不断加快的工业化、新型城镇化和经济社会全面转型发展，与会代表深感文化遗产保护喜忧参半，形势依然严峻。”

事实上，1986年在扬州举行的“中国历史文化名城经济社会发展研究会议”上，与会者就察觉了历史文化名城保护与经济社会发展的复杂关系问题。在《关于历史文化名城发展战略研究工作的几点意见》中，时任文化部文物局文物处副处长的郭旃曾希望：“要牢固确立文物必保和保护文物古迹同发展经济相统一的观点……把完善地保护优秀的文化遗产，实现城市生产、生活的现代化和繁荣社会主义经济，作为历史文化名城发展的目标。”与会者也一致认为历史文化名城的保护与建设不能脱离经济社会的发展，如果结合得好可使保护与经济社会发展相得益彰、两全其美，反之则会相互对立，两败俱伤。令人遗憾的是，三十年前的会议共识一语成谶。直面当前的我们，不难发现，直至今日，虽未两败俱伤，但是历史文化名城的保护与经济社会建设依然相互对立，特别是在经济社会建设面前，历史文化名城保护依然是一个可有可无的口号。或者是为经济建设让路，或者是成为经济建设工具。其结果是，大量古城风貌和文物古迹遭到破坏，绝大多数城市的城墙、城楼和街市公共建筑，如城楼、钟鼓楼、牌楼等被拆除。国务院《关于加强文化遗产保护的通知》（国发（2005）42号）文件中明确指出：“随着经济全球化趋势和现代化进程的加快，我国的文化生态正在发生巨大变化，文化遗产及其生存环境受到严重威胁。不少历史文化名城（街区、村镇）、古建筑、古遗址及风景名胜区整体风貌遭到破坏。”

三、保护与发展的融合：历史文化名城的新希望

保护与发展是历史文化名城的永恒主题，如何正确处理保护与发展的关系，仍是历史文化名城保护制度最突出、最核心的根本问题。如果说发展至上的思维，迫使人们在保护历史文化名城与经济社会建设之间，只能非此即彼地选择后者，那么随着中国经济社会发展进入了新常态，城市的历史与文化保护也迎来了新的契机。从大的逻辑来看，在新常态下，一方面跟以前相比，经济建设的紧迫性要缓和很多：另一方面人们对作为集体记忆与核心表征的城市历史与文化也有了更多的理解与期待。尽管具体的实践还有误区，但是人们总算找对了方向，那就是保护与发展的融合。从当前各地的探索实践来看，在推动保护与发展融合上，主流的基调依然是把城市的历史与文化遗产作为经济社会发展的新亮点。例如，各个城市绞尽脑汁、挖空心思地寻找地方历史与文化资源，目的并不是为了保护，而是为了商业开发，打造旅游景点，发展旅游业及其关联产业。显然，这并非是保护与发展相融合的科学内涵。

我们认为，保护与发展的关系是一种动态变化的过程。单纯地强调保护或者单纯地强调发展，都是一种理想化的美好愿望。强调保护与发展关系的动态性就在于，要把保护与发展置于中国经济社会发展的宏观背景中来认知。在旧常态下，发展压倒了保护，原因在于发展是当时整个经济社会的优先选择。相反，特别是随着发展压力在相当大程度上的缓和，以及城市历史与文化资源所遭受的不可修复的损害，保护应该成为新常态下的优先选择。从保护与发展的相对重要性与紧迫性上看，应该告别旧常态下把保护工具化、以牺牲保护来推动发展的旧路径，而应确立新常态下保护的相对优先性。发展是在保护的基础上衍生出来的，良好的保护本身就能带来发展的溢出效应。只有以保护为优先选择，充分借鉴与利用人类文明中以保护促发展的成功经验，才能真正做到保护与发展的融合，这也是新阶段中国的历史文化名城保护走出忒修斯之船困境的关键所在。在厘清了理念上的保护相对优先性后，必须采取行之有效的对策来打破地方政府在历史文化名城问题上的发展优先的路径依赖。大致来说，可以从下述几个方面考虑：

（一）坚持法治思维，全面贯彻历史文化名城保护

经过多年的努力，中国已经基本形成了历史文化名城保护的相对完善的法律体系。《文物保护法》《城乡规划法》《非物质文化遗产法》和《文物保护法实施条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规，也基本覆盖了历史文化名城保护的方方面面，但是必须改变“有法律，轻执行”的局面。按照十八届三中全会提出的全面依法治国要求，以法律法规为准绳，捍卫不得改变文物原状的真实性原则，坚持整体保护历史文化名城名镇名村的传统格局、历史风貌和空间尺度，摒弃大拆大建和拆真造假，停止以土地有偿出让为目的、对历史文化名城名镇名村进行开发改造。

（二）强化边界意识，明确地方政府名城保护的主体责任

城市决策者和管理者是历史文化名城保护与发展的第一主体，直接决定着城市历史与文化保护的方向与路径。如果在政绩冲动下，以牺牲历史与文化遗产为代价，片面追求经济指标增长，其后果将是灾难性的。为此，应明确要求地方政府不以打造城市文化品牌为理由，对历史文化名城名镇名村进行过度建设开发、旅游开发和商业地产开发。防止采取大跃进式城镇化，避免再度造成中国历史文化名镇名村、传统村落和非物质文化遗产的消失与泯灭。

（三）推进有效监管，坚决制止名城保护的各种乱象

监管应包括地方政府职能部门的自我监管与中央政府的垂直监管。考虑到在实践中，地方政府的自我监管基本失灵，应强化中央政府职能部门的监管力度。包括：采取有力措施，及时制止发生在历史文化名城名镇中的盲目复古重建之风。坚决制止擅自复建、重建已经全部毁损的文物和历史建筑倾向。对因传承具有特殊价值的历史文脉需要，必须复建、重建文物和历史建筑的，应当遵循法律法规的规定，严格控制，有序引导。

责任编辑：张炜