中国雾霾治理的生态伦理与履行责任的长效机制

李萌

导读：中国新一轮雾霾具有覆盖面积广、污染严重、持续时间长和演变过程更加复杂的特点。在工业化进程中，世界上很多国家都遭遇过大气污染的问题，有的甚至非常严重，其中最广为人知的包括发生在美国洛杉矶的“光化学烟雾”和1952年发生在英国伦敦的“杀人雾霾”。因此，我国在雾霾治理方面，既要有应急的措施，更要靠长效机制。要积极倡导生态伦理，唤醒各行为主体的生态责任感，增强环境保护的责任实践能力，形成全社会、全人类共治雾霾的局面。

关键词：雾霾治理；生态伦理；长效机制；政策建议

中国经济经历了几十年的快速发展，人民生活发生了深刻变化，但也付出了资源环境方面的沉重代价，空气污染就是备受诟病的问题之一。去年下半年入冬以来，中国大面积的雾霾再次侵袭，继东三省发生严重雾霾之后，京津冀一带也连发橙色、红色警报。此次雾霾覆盖面之广，污染之严重，来势之迅猛，为历年罕见。人们不禁要问，我们的空气怎么了？问题究竟出在哪里？本文将就去年下半年的雾霾发生情况进行回顾，对政府与社会治理雾霾的努力及成效进行总结分析，论述雾霾治理的难点，以英国为例找寻可以借鉴的雾霾治理国际经验，并提出相关的政策建议。

一、中国新一轮雾霾污染的特点

一是覆盖面积广。以2015年10月16日为例，我国中东部地区普遍遭遇雾霾天气，吉林、河北、北京、山东、江苏均出现不同程度的雾霾，很多地方空气质量指标达到了重度污染水平，能见度降低，影响到了道路交通和市民出行。

二是污染严重。据环保部发布的数据，北京市自2015年11月27日凌晨开始即已达到重度及以上污染级别，并持续近110个小时，部分地区PM2.5甚至出现了超过900微克/立方米的极端峰值浓度，为去年以来最严重的污染过程。

三是持续时间长。由于降雪和连日来的静稳天气共同作用，从2015年11月27日起，北京及华北地区遭遇了持续5天的大范围雾霾。再如山东省会城市济南，环保部数据显示2015年11月15日10时，当地空气质量指数（AQI）突破200，达到重度污染级别，部分点位为严重污染级别，雾霾持续到当月17日夜间才逐渐消散，济南遭遇了下半年来持续时间最长、污染最重的一次雾霾。

四是演变过程更复杂。以北京2015年11月底发生的雾霾为例，30日6时的PM2.5浓度仅为57微克/立方米，18时则迅速窜升到526微克/立方米，12小时内增长了近10倍，PM2.5浓度出现了此前未见的剧烈增长，而本次雾霾的消散速度也非常快，其演变过程呈现出新的变化趋势。

二、中国雾霾治理的努力及成效

雾霾的主要成分为大气中的颗粒物，即PM2.5，其大气浓度高时对人类健康的危害迅速增加，其危害程度并不是每立方米50微克、100微克、200微克这样简单的线性关系。美国《国家科学院学报》的一份研究报告指出，严重的雾霾天气导致呼吸道疾病患者增加，提高了肺癌、心脏病和中风的发病率，将使中国北方居民寿命平均缩短5.5年。中国工程院院士、著名呼吸内科专家钟南山指出，“PM2.5污染严重可能不会短期内直接导致人的死亡，但对国民素质的长期影响比非典严重得多，PM2.5引发的是关乎国家安全、社会稳定、百姓民生的公共卫生问题，关乎每一个人的健康”。WHO的标准是每立方米的浓度超过25微克则将对人类健康产生影响。研究显示，PM2.5每立方米增加10个微克，呼吸系统疾病的住院率可以增加到3.1%，每立方米的浓度增加到200微克，则日均病死率将增加到11%。空气污染已经成为最严重的环境问题和发展障碍，其首要污染物雾霾对人体健康造成了严重影响，由此付出的健康成本十分巨大。雾霾的治理在我国已经被当作政治任务大力推进。

2013年环境保护部出台了最严厉措施治理雾霾，对火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大行业实施大气污染物特别排放限值。2014年，政府安排100亿元，对重点区域大气污染防治实行“以奖代补”的政策。各省市也各出奇招，为治理大气污染问题各尽所能。

自实施2013年9月“大气十条”效果显著。从环保部的统计数据看，2014年，我国京津冀、长三角、珠三角三大重点区域省份PM2.5浓度较2013年均出现不同程度下降。7个省区中，北京2014年PM2.5年均浓度为85.9微克/立方米，较2013年下降4%，其余地区的PM2.5年均浓度降幅都很大，均在10%以上。2015年上半年，根据358个城市公开的实时监测数据分析，尽管仍有约80%的城市空气质量仍未达到国家二级标准（35微克/立方米），但与2014年同期数据相比，整体城市空气质量已有明显提升。

被称为“史上最严”的新环保法也于2015年1月1日开始实施，笔者在山西、安徽、天津等地调研发现，有些地方环保部门用按日计罚等新手段硬措施查处了一批污染企业。10月下旬，环保部公布数据显示，前8个月，全国范围内实施按日连续处罚污染行为的共400多件，罚款数额达3亿多元。前7个月，全国范围内实施查封、扣押的共2065件，实施限产、停产的共1347件，移送行政拘留的共927起，移送涉嫌环境污染犯罪的共863件。

国家在减排控排方面也做了大量的努力。国务院办公厅印发《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》，进一步硬化节能减排降碳指标、量化任务、强化措施，从八个方面明确了推进节能减排降碳的三十项具体措施，提出2014～2015年，单位GDP能耗、化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以上，单位GDP二氧化碳排放量两年分别下降4%、3.5%以上。将能耗增量控制目标、燃煤锅炉淘汰任务、主要大气污染物减排工程任务、黄标车及老旧车辆淘汰任务分解落实到了各地区，显示了节能减排的决心，推行力度非常大。

进入2015年，工信部、财政部联合发布了《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》，在焦化、工业炉窑、煤化工和工业锅炉等4个工业耗煤重点领域对焦化、工业煤窑炉进行清洁生产技术改造，从源头减少煤炭消耗及污染物产生，同时推进煤化工向深度、高效方向发展，实现产业升级，力争到2020年节约煤炭消耗1.6亿吨以上。

进一步关停并转，淘汰“两高一低”落后产能、过剩产能，特别值得一提的是，继“十二五”规划中期检查之后，能源结构调整加速，新能源和清洁能源占一次能源消费的比重已达11.1%。就地方上而言，北京市环保局已在2015年一季度就提前完成了《2013-2017年清洁空气行动计划》的一批重点治理工程。再如，河北保定等城市对纳入保障范围的工业企业全面实施限停产，主要建筑工地全部停工，同时启动机动车单双号限行措施；山东省除济南、德州、淄博、滨州四个列入国家保障控制区的城市外，主动增加东营、聊城为重点城市，均按北京市重污染预警级别提升一级应急响应，其余11个地市也采取了相应减排措施，有力地保障了“阅兵蓝”，为维护我国的国际形象作出了贡献。大气污染的区域间联防联控、共同治理已经成为共识，京津冀八部门合力投入1.4亿元推行协同发展，其中大气污染防治就是重要内容之一。

在雾霾的预警能力建设方面，也有了长足的进步，除了重要地市的空气指数实时监测和公布，在预警预测方面也初步展示了实力。比如北京市，本次新一轮雾霾发生、发展乃至消散的过程都做到了准确的预报。各地也都制订了详尽的应急预案，并在根据实际执行情况不断对预案的触发机制和执行细节进行优化调整。

三、中国当前雾霾治理的难点

一是成因复杂，难以靠某一条措施解决问题。雾霾的形成通常要经历霾气溶胶积累、霾雾转化和混合及减弱三个主要阶段。这里既有污染源确定的困难，也有颗粒物在特定的条件下发生生化反应引起二次污染的问题。过度的工业污染物排放、交通运输中产生的机动车尾气、裸露工地产生的扬尘、农田里的秸秆燃烧、露天烧烤乃至我们日常生活中厨房里的油烟都对雾霾的形成起到推波助澜的作用。本次新一轮雾霾发生后，环保部要求9个城市监测分析各自雾霾成因，如北京市归结为机动车尾气排放、石家庄则认为当地雾霾源自燃煤排放。虽然各有数据支撑，但也有其他说法，雾霾的成因不应该这样单一。结合前文所指出的今年入冬以来各地雾霾从发生到消散全过程的特点看，雾霾的形成已经不再是各种细颗粒的简单混合，而是存在着较为复杂的生化反应。

二是治理的协调性差，存在治理的碎片化及不同部门博弈的“囚徒困境”等流弊。大气污染问题的跨地域性质，决定了区域间联合治理的必要性，但各方利益协调是一个难题。目前，我国空气污染的府际协同治理水平仍停留在初级阶段，缺乏制度化规范、合作治理机构，组织化程度较低。京津冀区域大气联合治理开启了府际合作长效机制的探索，但其实际效果还有待进一步观察。

三是气候条件带来的不确定性。有研究表明，雾霾天气的形成与厄尔尼诺现象有关。厄尔尼诺现象使北半球出现暖冬，极地冷气团向南伸展的幅度会缩小，因而我国的大风几率将减少，容易出现静稳天气，导致“雾霾”出现的频率增加、污染程度加重。2015年是有历史统计以来的“最强厄尔尼诺年”，本次厄尔尼诺于11～12月达到峰值，将至少持续到2016年春季。受此影响，华北地区大范围处于“高湿度”、“低风速”、“强逆温”的极端不利气象条件，助推了污染持续积累，2015年下半年入冬以来北京的雾霾正是受此影响而变得更为严重。虽然说雾霾来临时政府采取了一系列的措施缓解和控制空气质量的进一步恶化，但我们也很无奈地看到，驱散雾霾还是只能靠风，这也说明了保持空气流动性的重要，给各级城市规划、城市设计部门提了醒。

四是人类活动加剧，污染物的排放一直在增加。我国大范围雾霾的形成有气候方面的自然因素，但究其本质则是源自于人为的因素，依然粗放的经济发展模式是雾霾产生的根本原因。有研究显示，一座城市的工业增加值占GDP比每提高1个百分点，则其雾霾天数将增加约4天。而在污染源的控制方面，各方的博弈也很激烈。以部分城市实行的机动车限购限行为例，争论一直很激烈。我国正处在工业化、城镇化、现代化过程中，要完成发展经济、消除贫困、改善民生等任务，也面临着保护环境、应对气候变化等挑战。雾霾和工业化、城镇化都有一定的关系，但无疑，我们不可能因噎废食。雾霾的成因有很多，有天气条件，但更多的是污染，人为造成的各种污染，包括汽车尾气、燃煤、扬尘、工业排放。

五是产业结构能源结构是根本性的决定因素，但其优化调整的难度是有目共睹的。有研究通过分析中东部各省市的煤炭消费强度、汽柴油消费强度和污染物排放强度等指标，揭示了高能耗、高污染排放是雾霾天气发生的根源。产业结构与雾霾污染呈正相关关系，即工业占GDP比重的增加会加剧雾霾污染程度，城市化进程的推进对雾霾污染具有正向影响；地区生产总值与雾霾污染显著负相关，金融危机虚拟变量和贸易开放度与雾霾污染显著正相关，能源消费和人力资本对雾霾污染的影响不显著；城市化水平越高，产业结构对雾霾污染的影响越大，产业结构越不合理，城市化对雾霾污染的影响也越大。沿海地区产业结构和城市化以及二者的交互项对雾霾污染的正向影响均大于内陆地区。2014年，我国的煤炭产量为38.7亿吨，占一次能源生产的72%；煤炭消费量则为41.6亿吨，占一次能源消费总量的66.2%。环保部数据显示，中国现有燃煤工业锅炉约62万台，年煤耗量达7亿多吨，大部分燃烧方式粗放，缺少末端处理环节，且使用点分散，难以监管和整治。分析显示，以煤炭为主的化石能源燃烧排放烟粉尘、二氧化硫、氮氧化物占我国空气污染物的比例分别为70%、85%和67%，但是富煤贫油少气的能源资源禀赋特点，决定了今后相当长一段时期内，煤炭作为我国主体能源的地位难以改变。我国中东部地区城镇人口密集度高，火力发电厂密布，产业发达，尤其是东北地区，产业结构偏重型化，能源消费以煤炭为主，在中小城市和乡村集中供暖不足，因而在环境容量进入临界状态后，在特定的气象条件下极易发生雾霾。

此外，我国雾霾污染治理还存在着治理模式落后、治理对象单一、法律规范缺乏等问题，制约了雾霾治理绩效。这些都说明了消除雾霾任务十分艰巨，必须要有长期努力的准备。在治理的手段上，既要有应急的措施，更要靠长效机制。

四、雾霾治理的英国经验借鉴

在工业化进程中，世界上很多国家都遭遇过大气污染的问题，有的甚至非常严重，其中最广为人知的包括发生在美国洛杉矶的“光化学烟雾”和1952年发生在英国伦敦的“杀人雾霾”。随着社会发展和人类对环境问题认知的深入，保护大气和改善生态环境，已经成为全人类的共识，需要全世界的共同努力。即使在空气污染已引起全世界高度重视且花了大力气进行治理的今天，雾霾也是一再发生且并不是发展中国家或地区的“专利”，一些发达国家也面临着严峻的雾霾侵袭，2015年就有法国巴黎、英国伦敦、印度新德里、智利圣地亚哥、马来西亚吉隆坡、新加坡、蒙古乌兰巴托、埃及开罗，沙特阿拉伯利雅得、俄罗斯莫斯科、墨西哥城等城市遭遇了各种霾。可以说，地球上除南极洲之外的各大洲的国家都遇到过不同程度的雾霾。

就空气污染治理的周期来看，发达国家的经验表明，这不是一蹴而就的事情，如英国伦敦，为消除雾霾，采取了科学规划公共交通，车辆限行，控制汽车尾气、减少污染物排放等措施。

雾霾的治理，英国人已用了近60年时间。1952年12月，伦敦出现了持续4天的雾霾，期间死亡人数为4703人，大大超过了前一年同期的1852人。调查显示，雾霾是导致伦敦死亡率骤然上升的元凶。从那时起，英国即开始了其漫长的雾霾治理过程。其主要举措如下：

一是严格立法。雾霾事件发生4年后，英国政府于1956年讨论产生了世界上第一部空气污染防治法案——《清洁空气法》，规定关闭伦敦城内的电厂，要求工业企业建造高大的烟囱以更好地疏散大气污染物，大规模改造城市居民的传统炉灶，逐步实现居民生活燃气化，减少煤炭用量，冬季采取集中供暖，等等。1968年以后，又出台了一系列空气污染防控法案，严格约束各种废气排放，并制定了明确的处罚措施，有效减少了烟尘和颗粒物。1995年，英国又制定了国家空气质量战略，强制各城市限期实现空气质量达标。

二是治理措施要适应时代要求。上世纪80年代后，交通污染取代了工业污染，成为威胁伦敦空气质量的首要因素，政府随机出台了一系列抑制交通污染的措施，包括优先发展公交网络、限制私家车发展、减少机动车尾气排放以及整治交通拥堵等。根据伦敦市政府的《交通2025》方案，限制私家车进入伦敦，计划在20年内，减少私家车流量9%，此举将使每天进入拥堵区域的机动车减少6万辆以上，废气排放降低12%。伦敦市大力倡导以自行车为标志的“绿色交通”，从首相到市长都是“绿色交通”的崇尚者。据估计，目前伦敦每天有55万人骑自行车出行。2003年，开始对进入市中心的私家车征收“拥堵费”，此笔收入被用于改善公交系统。欧盟要求其成员国2012年空气不达标天数不得超过35天，否则将被课以4.5亿美元的罚款。

三是积极改善生态环境。在寸土寸金的伦敦市中心，保留着海德公园以及詹姆斯公园等大片绿地。自上世纪80年代开始，伦敦市即在城市外围建设大型环形绿地，至今其面积已达4434平方公里，人均绿化面积24平方米。2007年9月，英国政府宣布将在全国建设10个生态镇。政府要求从2016年开始，所有新建住宅都必须是“零排放”，达标住宅将享受免缴印花税的政策优惠。

四是改善产业和能源结构。作为老牌的工业化国家，英国已经摆脱了对制造业的单纯依赖，开始大力发展服务业和高科技产业。按照英国政府2012年的计划，到2020年，可再生能源在能源供应中要占15%的份额，40%的电力来自绿色能源，既包括对依赖煤炭的火电站进行“绿色改造”，也包括发展风电等绿色能源。到时英国温室气体排放要降低20%，石油需求降低7%。

此外，英国在治理空气污染的过程中，也十分注重采用先进的科学技术。如伦敦就尝试在人口嘈杂、污染严重的城区使用一种钙基粘合剂吸附空气中的尘埃。

英国经验最根本的一条就在于强调政府的责任主体，实施综合性治理。可以看出，在“杀人雾霾”发生后的50多年时间里，英国不间断地发挥价格、税收、补贴、罚款等激励、约束措施，包括采取必要的技术手段，强有力地发挥了政府的导向作用，努力地降低乃至消除大气污染。在这样投入巨大人力物力的持续努力下，今天伦敦的雾霾已大为减少，而2015年4月再次的雾霾侵袭，也说明了伦敦的雾霾防治还在路上。

五、中国雾霾治理长效机制政策建议

第一，引领全球积极应对气候变化。气候是引发雾霾的重要因素之一。习近平总书记在巴黎大会上的讲话指出，中国一直是全球应对气候变化事业的积极参与者，已经把应对气候变化融入国家经济社会发展中长期规划，坚持减缓和适应气候变化并重，通过法律、行政、技术、市场等多种手段，全力推进各项工作。通过《中美元首气候变化联合声明》、《中法气候联合声明》，在气候问题上中国和欧美达成了一定程度的互信，在《中国国家自主贡献》中提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，凸显了减排的诚意。我们需要抓住有利时机，排除干扰，在国际交往中积极倡导绿色话语体系，积极思考和探索未来全球治理模式，推动建设人类命运共同体。

第二，切实发挥政府治理雾霾责任主体的作用。马上要进入“十三五”，我们面临着全国人民同步进入小康和实现农村贫困人口完全脱贫的重要任务，雾霾治理攸关人民群众身体健康和生活品质的提高，必需形成倒逼机制，把雾霾治理摆上各级政府的重要议事议程，常抓不懈。在国家层面，我国已经提出了绿色发展的理念，各项发展战略要据此进行调整，用一个、两个甚至更多个五年计划，真正实现产业结构的绿色循环低碳转变；在地方层面，则要通过改进政府绩效考核指标体系，加大对环境质量尤其是空气质量相关指标的权重，促使其工作重心向此偏移。

第三，建立健全雾霾治理的法律法规。虽然号称“史上最严”的新环保法已经开始实施，但从近一年的执行情况看，也暴露了一些问题。由于地方利益的驱动，环保执法实际上是受到各种因素制约的，因此必须进一步加强和完善法律保障。十八届五中全会提出，实行“最严格的环境保护制度”，省以下环保机构监测监察执法实行垂直管理，可以有效地避免地方干预监测数据，加强对地方环保责任的追究。生态环境是一个整体，大气、生态环境的治理如果各自为政、跳不出一亩三分地的思维，就很难取得理想的效果，在空气污染严重、雾霾频发的重点区域，加强环境公益诉讼，统一大气排放、环境保护等方面的标准，统一监管，统一执法。雾霾应急预案需要纳入法规或规章的范畴，避免其启动的随意性。

第四，彻底转变以化石燃料为主的能源结构。如果不注重环境的整体效益，如已经发生问题的风电、光伏等产业任其无序发展，则结果可能适得其反。要把握住能源结构调整的瓶颈问题，清洁能源、新能源除了产能的建设，要特别注意消费环节。

第五，动员各方力量形成雾霾治理的合力。除了发挥政府这只有形之手的作用，还要发挥市场这个无形之手的作用，一方面要建立污染权、碳汇等交易市场，另一方面也要通过碳税、硫税、拥堵费、垃圾费等税费机制，促进清洁生产的技术进步和消费行为的绿色化。倡导生态伦理，唤醒各行为主体的生态责任感，增强环境保护的责任实践能力，构建政府、企业、公众的多层次雾霾治理机制，调动非政府组织等社会资源参与进来，积极开展国际合作，众志成城，形成全社会、全人类共治雾霾的局面。

责任编辑：张炜