城市基层社区协同治理创新及其实践探索—以厦门市基层社区治理情况为例

康晓丽（厦门市社会主义学院，福建厦门361000）



城市基层社区协同治理创新及其实践探索
—以厦门市基层社区治理情况为例

康晓丽
（厦门市社会主义学院，福建厦门361000）

摘要：当前，基层协同治理已经成为推进国家治理现代化的重点。通过实证调研发现，厦门市基层社区协同治理主体资源和权力维度不同，导致社区治理利益共同体的建构仍面临一些挑战，社区治理的方式实际利用情况不甚乐观。然而，美丽厦门共同缔造基层社区对于协同治理的精神文化培育非常重视，这为厦门市基层社区治理制度化、信息化和创新化，提升国家治理现代化水平提供了重要的动力源。

关键词：协同治理；基层社区治理；厦门

一、调查背景与调查对象

现阶段，我国正处于城镇化的高速发展阶段，传统单一、封闭的社会治理体制已无法破解城镇化进程中的新矛盾和新问题。因此，探索多元主体共同参与、协商沟通、依法治理、多措并举的协同治理体制就成为城镇化进程中基层社会治理的必然选择。厦门市在开展“美丽厦门，共同缔造”过程中，基层治理取得了一系列成果，同时也面临诸多挑战。本调查旨在分析厦门市六区村（社区）基层治理所面临的挑战，探索基层协同治理创新之道，并借此扩大公民有序政治参与，推进厦门市治理体系和治理能力的现代化。

本调查选取2014年认定的美丽厦门共同缔造典范村（社区）和2015年拟培育打造的美丽厦门共同缔造典范村（社区）进行了500份调查问卷。采用问卷不记名方法，对调查对象进行15个题目的调查。问卷共发放500份，有效问卷499份，样本有效率99.8%。

调查对象中，社区骨干年龄分布较为平均，30-49岁之间人数最多，比例超过60%；30岁及以下占22%，50岁以上占16.2%，这说明社区骨干以年富力强的中青年为主。社区骨干的文化程度以大学本科和专科为主，本科为38%，专科为31.8%，合计接近70%；研究生及以上学历很少，仅为1%；高中、中专及以下人数比例为29.2%。这与社区对专业人才的强烈需求形成对比，说明社区骨干亟需进行专题培训，通过继续教育不断提升专业技能，更好的服务社区。

调查社区类型中，厦门基层社区治理多为老旧城市社区、“村改居”社区和农村社区，分别占29.6%、29.6%、20.4%，合计达79.6%。此外，高档城市社区、乡结合部外来人员集中的新社区和其他类型社区分别占比9.4%、5.8%和7.8%。这意味着不同的社区所面临的社区治理对象不同，所遇到的问题和困难、所采取的措施也会不尽相同，从而协同治理模式可复制可推广的范围需要有所界定。社区骨干最需要在社区治理与共同缔造的方式、方法、经验等实务工作方面给予指导，分别占比59.4%和46.8%。对于政策和理念实践的需求分别占比23.4%和26.2%。这意味着社区治理基层骨干的治理专业技能不足、社区治理的制度化模式尚未建立。同时，召开了厦门市六个区相关村（社区）骨干代表座谈会，全面了解思明区、海沧区、集美区、同安区、翔安区和湖里区在基层社区治理过程中的问题和需求。

二、协同治理视域下的城市基层社区治理现状及分析

（一）协同治理主体资源及权力维度不同

基层社区治理过程中的主体应是多元主体共同参与、相互协调、合作治理社区事务，这些主体应该主要包括政府、社区党组织、社区居民委员会、物业公司等营利组织、业委会等非营利组织、以及社会组织等。对基层协同治理参与主体的正确认知是实现基层社区治理的前提和关键。

首先，政府至今仍是社会资源的主要占有者，是社区公共产品及公共服务的主要提供者。［3］然而，在美丽厦门共同缔造的基层社区调查过程中我们发现，协同治理主体特别是居民对政府的认知仍不全面，如居民认为“以奖代补”政策力度不够，政府应在资金和社区基础设施建设方面发挥更大的作用。社区居委会扮演的更多的是基层政府的角色而非居民群众性的自治组织，特别是一般群众、低收入群体、高中以下文化程度者更倾向于认为居委会是政府基层组织。因此，理所当然就认为社区公共事务应该由社区居民委员会来负责，社区居民和相关主体对于共同缔造的认识就是政府给点钱，社区居委会做点事。这种对政府和居委会的依赖，将大大降低共同缔造过程中协同治理的社会价值，导致真正发动群众参与共谋，发动群众参与共建（出钱出力）、共管的程度不深。为了解决政府越位和缺位的问题，需要的是健全的明细的可操作性的法律以及来自居民及社会各界的监督。

其次，社区党组织是本社区的领导核心，社区居委会在法律上是居民自治组织，具有行政性质。在社区领域，党组织与居委会的关系是行政权力式的，而对于业主委员会、物业管理公司、社区企事业单位以及社区中的其他居民自治组织，则是协调的、沟通的、合作的、互助的关系，是非行政的领导。分析美丽厦门共同缔造的基层社区调查问卷我们发现，老旧城市社区、“村改居”社区和农村社区在自治过程中，两委和社区其他协同主体对自身作用的清晰认知直接决定了共同缔造的成效。两委合作程度越强，发挥作用越大，与其他协同主体的协调沟通、合作互助程度越强，社区的基础设施建设、环境整治、发动群众、项目策划和共谋等的成果越明显。如海沧区东孚镇寨后村西山社“美丽西山”生态建设，两委的作用得到了很好的发挥，激活了乡贤理事会和其他社会组织的参与共建，与老百姓结成了利益共同体，顺利完成了房前屋后整治、雨污分流、猪舍变凉亭、活泉入池塘、杆线迁改规整等生态改造，已成为海沧“百姓富、生态美”的一个样板。因此，在社区中，充分发挥两委的领导与其他主体之间的协调，可以满足新的经济组织和社会组织所需，为党员和老百姓所欢迎、拥护，为所有者、经营者所理解支持，有助于推进基层社区多元主体共同协商治理。

最后，社区中各种营利和非营利组织是基层协同治理的重要主体。在美丽厦门共同缔造基层社区治理中，老旧城市社区大多为无物业小区，均以业主委员会作为主要的协同治理主体，代行了居委会和物业的双重功能。同时其他志愿者组织、文化体育社团、老年人协会等也在不同方面实现和维护着居民的物质文化利益诉求，成了居民利益的代表。社区中各种营利和非营利组织都要通过为民服务或居民的授权和认可才能建立起权威。可以说，协同治理主体建成利益共同体，有助于社区治理的善治。

（二）协同治理方式实际利用情况不太理想

协同治理视域下的基层社区治理主要是对社区重大问题和社区公共事务的协商和共治。当前，社区治理方式主要包括社区居民代表大会（会议）、社区协调议事会以及社区听评会、评议会、座谈会、调解会等。实际上，在美丽厦门共同缔造过程中，居民参与运用这些形式的情况并不理想，即社会力量参与共同缔造的内生动力不足。

现阶段厦门社区共同缔造工作参与群体主要包括社区干部队伍群体、社区居民群体、志愿者服务群体、社会组织群体、社会力量群体等五大主体，但主要是由社区干部队伍和社区业主委员会主导，居民参与者和志愿服务者往往是离退休老年人、社区老党员、家庭妇女等群体，还未有效吸引职业群体、中青年群体、外来务工人员的参与，尤其是社会力量（如物业公司、驻区单位、社区社会组织）的参与明显不足，如何搭建载体平台，引导物业公司、驻区单位和社会组织参与服务；如何把完善基层组织建设作为组织群众、引导群众、服务群众的有效抓手，进一步激活社区活力，发动各方力量参与共同缔造和社区治理，是目前迫切需要解决的问题。

同时，调查也表明了协同治理方式的实际利用效果不明显，主要表现为：第一，协同治理未能充分发挥民智。在社区治理中，未事先充分了解群众意见，居民听评会受众面不广。此外，社区干部与群众交流和沟通方式方法不妥，操之过急。共同缔造项目确定中，事先征集、集中论证过程中群众基础不够，表面文章过多。第二，群众参与方式、渠道狭隘，导致群众实质上的参与度较低。此外，对于居民业主能解决的治理问题，社区居委会插手干预，导致矛盾产生，调解会费时费力。第三，虽然社区举办了各类听评会，但是因缺乏专业人才指导，导致社区治理项目未与村或社区实际相结合制定发展方案，造成后期工作无法推进，方案后续跟进不够，监督不足，面子工程多。最后，听评会等社区治理方式无法解决实际问题和困难，如社工机构扎根社区时未获得充足的居委会帮助。一些历史遗留问题妨碍治理进程，听评会也无法解决历史遗留问题。政府扶持资金不到位，劳务队伍及用地问题难以解决，工作推进难度大等等。这表明，协同治理的方式实际利用情况并不乐观，探索新的适合不同类型社区实际的协同治理方式是当前基层社区治理的主要挑战之一。

（三）协同治理理念建构比较积极

基层协同治理的最终成效很大程度上取决于城市基层社区治理管理过程中对协同治理理念的认同。通过调查发现，美丽厦门共同缔造基层社区对于协同治理的精神文化培育非常重视。首先，重视社区协同治理理念建构。基层社区以加快建设美丽中国典范城市为载体，从多元共治入手，重点关注社区文化的培育，邻里关怀，志愿队伍建设等协同治理理念核心的建构。但也遇到如社区工作者能力参差不齐，制约工作深入开展等现实困难。其次，注重精神文明建设，提升居民文化素质和强化志愿服务精神。某些社区借鉴台湾营造理念，以志愿服务形式参与共同缔造。但须知良性的志愿服务需要配套的激励机制，才能使居民的参与度有持续性。最后，社区居民坦诚存在过于依赖政府的心理，提出社区治理应软硬件配套发展，特别是社区文化培育。充分发动群众，让群众参与缔造，发挥民智，共同建构社区协同共治理念。具体措施有：（1）群众应参与决策全过程。决策前充分征求群众意见和建议，决策中及时沟通，决策后向群众反馈接受群众监督。如借助居民议事厅、民意访查团等载体征求意见。（2）为人民群众增收。如通过村企共建，社区“美丽工坊”项目，农家乐旅游产业等将共同缔造融入群众日常生活之中。（3）建立发动群众的机制。通过市、区、镇、社区四级联动，组建社工队伍，发动群众共同参与，特别是借助党员群众、村民小组、老人协会、志愿者等，全方位发动群众，共同参与。

三、基层社区协同治理创新发展对策

（一）基层社区协同治理手段：协商民主

协商民主有助于拓宽社会多元主体的政治参与渠道，把有序参与、平等议事、民主监督、凝聚共识、科学决策、协调各方、和谐发展融为一体，更好地保障人民当家作主。协商民主有助于推动公民广泛参与公共事务，进一步拓宽人民民主的深度和广度，有助于实现社会的法治、善治和理治，有助于推进国家治理制度化、公平化和有序化。因此，充分发挥协商民主的优势，推动协商主体对称、参与协商主体性强、公共议题讨论和沟通充足、协商方式多元，将协商民主作为基层社区协同治理的重要手段和法宝，有助于真正实现基层社区协同治理主体间的协商和共治。

1、协商主体对称

基层社区治理过程中，协商主体应最大范围的涵盖所有与社区事务相关的利益相关方，就社区公共事务和重大议题展开协商和沟通。各类协商主体的广泛参与协商，至少应涵盖政府代表、社区党组织、社区居委会、村委会、社区代表、村民代表、业主委员会、乡贤理事会、企事业单位、网格员、物业公司、其他社会组织、媒体等各利益相关方。各协商主体的资源和权力维度不同，社区相关事务协商主体的对称性成为开展基层协商治理重要的基础条件。

2、参与协商主体性强

一是既有的基层社会组织如业主委员会等要充分发挥其自身的居民自治管理职能。二是要大力培育一批新型社区组织和社会团体，吸引广大社区居民积极参与到各类组织中区，提升社区居民的组化程度，引导广大居民发挥其专业知识、行业特长，有序参与社区公共生活。三是要发动社区内党代表、人大代表、政协委员等多元主体积极参与社区服务和社区建设，真正实现共同管理、自我服务、和谐发展。此外，社区居委会还要指导、组织和监督社区内社会组织依法开展工作，维护社区居民的合法权益。［5］

3、公共议题讨论和沟通充足

社区重大事务协商民主过程中，居民的言论自由、知情权、监督权、批评权应得到充分保障，就社区相关公共事务的议题、方案规划、建设和监督应充足讨论，达成共识。首先，从征集群众最迫切问题入手，举办有效的征求意见会、项目讨论会等确定项目方案，并与群众开展更加有效的沟通，向群众介绍社区基层治理和建设的相关政策，进而推动人民群众对社区治理的理解和认识。其次，转变群众共同参与的被动心理，结合各社区实际，建构有效的制度化的居民自治机制。最后，将群众的意见贯彻于社区治理全过程。把群众评议贯彻项目始终，在建设工程中，设置征求意见栏，持续征求群众意见，适时对方案进行改进。每个节点项目完成后，都将制作群众评议表，请群众评议改造项目的成效，对仍然存在的问题及时整改，切实让群众满意。项目投入使用后，组织道德评议会，对使用过程中的不适应因素进行现场评议，进一步促进沟通和协商，达成共识。只有就议题展开充分的沟通和讨论，才能调动群众的积极性，发挥民智，实现协同治理。

（二）充分利用各种协同治理资源

首先，应完善协同治理平台，激励群众参与共同缔造。为保障居民群众参与的持久性和缔造项目的可持续性，依托社区网格化平台，建立缔造工作的反馈平台和监督平台。即利用社区网格化信息平台，将缔造项目实施和进展情况与居民的电脑或手机终端连接，建立缔造工作实时反馈平台，使居民能够利用自家电脑、自己的手机参与共同缔造项目，使居民参与缔造工作更加便捷，监督更加简便。在此基础上，建立社区缔造工作的绩效考核平台。通过将社区电子信箱和居民电脑或手机终端连接，居民可对缔造项目的管理服务绩效进行适时的监督和考核，并以年度考核评价的结果作为社区下次申请以奖代补项目的评价依据。

其次，完善社会组织参与社区治理机制。建议设置向社会组织购买公共服务专项资金并纳入政府财政预算，以发展面向社会基层公众的基础性民生需求服务为试点，政府通过采购或特定委托方式，重点在为老服务、便民服务、健康服务和安全服务等领域实行购买服务，逐步将政府直接“养机构、养人、办事”，转变为向符合条件的社会组织购买服务，实现公共服务社会化、专业化、市场化。

第三，提升志愿服务的专业化和标准化水平。建议在区、街道、社区分别设立志愿服务中心、志愿服务站、志愿服务项目队，改变以往“拉壮丁”式的召集方式，依托志愿者广场、志愿者之家、志愿者联合网，开展志愿者社会化招募，并对招募的志愿者实行登记注册制度，统一颁发《志愿者证》，规范志愿者队伍。此外，进一步整合现有的志愿者队伍，加强志愿者的信息管理，根据志愿者的专长、服务意向、服务区域、服务时间等进行分类，便于志愿服务的供给和需求进行对接。

最后，强化社区骨干队伍的挖掘、培训、激励。在挖掘方面，作为温馨宜居城市，近年来厦门吸引了海内外的优秀人才安家置业，一些到厦养老的同志中藏龙卧虎，是行业的精英，也是热心公益的居民，建议要把这些能人挖掘出来，进行必要的培训和引导，吸引他们参与社区建设。在培训方面，建议采用“厦门市第一期社区（村居）骨干及辅导员实验培训班”的模式，按照“三段式”（分享-见习-会诊）培训方式，对如何具体推进共同缔造项目、如何申请“以奖代补”资金、如何更有效地发动群众、挖掘人才等内容进行系统培训，提升社区人才队伍在提案策划、方案征集、规划论证、绩效评估等方面的业务素质。在激励方面，比照城乡居民收入增涨幅度，适当提高社区工作者的工资福利待遇，以解决社区工作者队伍不稳定、性别比例不协调、专业化水平不高，流失情况比较严重的问题。

（三）创新基层社区治理机制：建立基层社区协同治理“三化”机制

基层社区治理的根本目的在于优化权力资源配置，以此实现社区各群体利益的最大均衡化，在利益均衡中实现社区和谐。这种民主实践在最本质的意义上与现有的国家制度体系的价值取向是一致的。根本而言，能否以制度的方法确立社区治理的社会基础，能否确立一种新的法治为基础的治理规则以及一系列制度安排，是社区治理结构现代化改造的关键，也是推进国家治理现代化的基础。

一是要建立多元共治的制度化模式，社区管理建章立制，统一社区规范。建立共驻共建“轮值主席制”，实行轮值轮管。社区共驻共建“轮值主席制”，即是由社区居委会（或乡贤理事会）、物业、社区组织（特别是外延社会组织）、辖区内各企事业单位建立联席会，轮值轮管。轮值主席由各类组织负责人按季度轮流担任，联席会设秘书长一人，由社区党组织书记担任。联席会议定期召开会议，协商解决社区发展的突出问题，为各类治理主体搭建工作平台，使其找到在社区建设中自身的位置，结合社区自身特点发挥不同治理主体的优势。如“纯农村”社区发展为居民参与型为主模式、“老城区”社区建立“企业”主导型治理模式、“新城区”和“城中村”社区转向行政推动型治理模式。

二是要建立“数字社区”信息化模式，实现社区管理信息化和社区服务信息化。搭建区、街道、社区三级联动平台，实现办公自动化；开发网络版管理软件，实现区、街道、社区三级管理与服务在同一个网络环境中运行；搭建“e家人”社区事务管理网、社区电视服务网、社区电脑服务网和社区电话服务网，满足不同层次社区成员的个性化需求，并在此基础上搭建社区事务管理平台、公共服务信息平台、居民互动网络平台、居民养老服务平台、社会志愿服务平台、为民服务联盟平台，让居民享受快捷“数字生活”的同时构建社区信息安全网络。

三是要建立以社区文化建设为载体的创新机制。成立社区文化学校或社区书院，充分利用企业文化、校园文化、街居文化、家庭文化等，开展各类社区群众教育和文化活动等各种文化培训、拓展培训。社区群众教育可包括医疗卫生、休闲运动、社会福利、公益服务等知识。社区群众文化活动可包括专题竞赛类、文化人信箱、各类文化分享会、读书月、文化沙龙和论坛、联欢会、音乐会、卡拉OK大赛、趣味运动会、球类棋类比赛、运动会、登山比赛、书法、绘画比赛等，使居民在健康浓郁的文化氛围中，提高自身素质和人文修养，塑造社区文化，促进社区文明和谐。

结束语

社会协同治理，主张政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调、合作治理社会公共事务，在整合和发挥各类社会要素的功能优势中最大限度地维护和增进公共利益，推进社会有序发展，提升国家治理现代化水平。因此，基层社区治理的多元主体协同共治，需要政府、市场、非营利组织之间相互合作、协商才能达成最终目标。在我国则必须坚持党的领导、多元参与这一社区治理的重要原则，才能实现社会主义基层民主和社区善治的最终实现。通过多元主体协商并共同参与治理，是社区建设的重要目标，也是社区建设能够取得成效的关键。

参考文献：

［1］胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》［N］，人民日报，2012-11-15（1）。

［2］郁建兴、任泽涛：《当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架》，《学术月刊》［J］，2012年8月第44卷8月号，第23页。

［3］张洪武：《城市基层社区的协同治理研究》，《中共石家庄市委党校学报》［J］，2010年第3期，第39页。

［4］叶小文，张峰：《协商民主与现代国家治理的高度契合》，《中国政协理论研究》［J］，2014年第1期，第3页。

［5］梅志罡、李文献、黎园：《协商民主视域下的城市基层社区自治管理研究》，《湖北省社会主义学院学报》［J］，2015年第1期，第41页。

［6］张国献、李玉华：《乡村协商民主研究谱系：现实境遇、理论旨趣与实践路径》［J］，《行政论坛》，2014年第4期，第17页。

［责任编辑：杜联藩］

党的十八大明确提出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。［1］协同治理理论是融合自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论，协同治理理论对于解释社会系统协同发展，特别是对于有序的集体行为的发生和自组织行为的发生的治理有着较强的解释力。［2］因此，本文基于协同治理视域下的基层社区治理现状，从实证研究出发，希望探索归纳出一些有益的认识和指导性建议。

作者简介：康晓丽（1983-），女，蒙古族，内蒙古赤峰市人，厦门市社会主义学院统战理论教研室讲师，法学博士。研究方向：协商民主与国家治理现代化、统一战线理论与实践、侨务政策与侨务公共外交。

收稿日期：2015-10-17

基金项目：本文是2015年度中共厦门市委党校校级课题阶段性研究成果。

中图分类号：C912.83

文献标识码：A

文章编号：1671-6949（2016）01-0016-05