舒缓税负神经：困境与路径探析

侯　莎



舒缓税负神经：困境与路径探析

侯莎

摘 要：近年来“两会”代表提出的税收相关提案，引发社会的广泛关注。媒体接连抛出的“工薪税”、“制造企业税”、“亲孝房税”、“雾霾税”等名词一次次刺激着纳税人紧绷的神经。从我国的税制现状来看，目前的税制体系存在原初设计缺憾、税收优惠措施调整滞后、税收立法、执法随意性过大、税收财政功能与调控功能泛化等问题，是造成纳税人对税收动向如此紧张的根本原因。从长远来看，合理设计税制结构、明确公平税负原则；合理施行税收优惠制度；改善财政支出结构，增加民生开支；建立现代税收征管制度；规范舆论媒体行为，方能舒缓民众敏感的税负神经。

关键词：税负；量能课税；税收优惠；税收征管

税收相关新闻一直是社会关注的热点。2014年国务院批准设立福建自由贸易试验区，在福建的厦门、平潭和福州三片区试行税收相关政策。一时间，如何利用政策洼地，合理减免区内包括小微企业在内的企业税收担负，成为社会热议的焦点。此外，每年“两会”代表们所提的税收相关议案更是屡屡引发关注。2016年3月全国“两会”期间，一些政协委员和人大代表接连抛出“工薪税”、 “制造企业税”、“亲孝房税”、“雾霾税”等提案，更是引发极大社会效应。

这些税收名目不过是民间对特定应税产品或行为所征税收的通俗称谓，本身并不严谨。“工薪税”是指工薪阶层在赚取工资收入后所缴纳的个人所得税；“制造企业税”主要是指国家对制造类企业所征收的包括增值税、企业所得税等在内的税收；“亲孝房税”则缘起年轻人于同一小区购买两套房屋自主和赡养老人需要交纳较重税收的现象；“雾霾税”即环境税，是指针对排污企业和排污物征收的税种。剥离这些名目纷繁的外衣，可以看出，隐含其中的税种均耳熟能详。那么，这些现有税种为何产生如此多的争议，甚至因为舆论压力，税收规范性文件也随风转舵迎合而上。诚然，纳税人对税收的戏谑态度在世界范围内十分普遍。但是，对于所谓的“加税信号”道义上的愤怒，无论多么入情入理，也不能将其作为法律分析的证据，而只能看作表征。

而且，当真正的加税信号被释放时，即便是媒体捕风捉影，纳税人便不仅仅是关注与讨论这么简单了。2015年7月，国内一些网站及部分微信公众号开始流传一篇《遗产税将于2016年正式开征》

的文章，文中提到我国将于2016年正式开征遗产税，且深圳市已公布了开征的相关试点实施措施。一时间深圳市保险业销售空前繁荣，甚至出现了多笔过亿的保费大单。虽然事后深圳市地方税务局专门发文辟谣，称其为空穴来风，但民众仍未放松对遗产税的关切，一些保险公司、移民公司借势鼓吹，掀起了保险、移民市场的繁荣。

因此，从整体上冷静分析该系列事件的成因与缘由，挖掘暗藏其后的法律真意，找到适当的路径去缓解敏感的税负神经，具有重要的现实意义。

一、相关税收新闻背后的税收涵义解读

个人所得税几乎每年都会成为“两会”代表关注的热点话题。其中，个税的起征点、征收方式、税收优惠更是尤为关注的问题。2016年，多位全国政协委员、人大代表提出应将现行个人所得的起征点由3500元提高到5000元。而回顾历届两会上，包括格力集团董事长董明珠、娃哈哈集团董事长宗庆后在内的多位代表、委员都提出过将个税起征点提高的议案。全国政协委员、国务院参事、中国作家协会副主席张抗抗更是连续三年提出相关提案。个税起征点，在税法语境下即是指个税免征额。按照我国现行《个人所得税法》第6条的规定：纳税人每月工资、薪金所得收入额减除三千五百元后的余额，为其应纳税所得额。对个人所得税的征收采用以个人为单位的征收方式，虽征收简便、征税成本较低，却无法考虑到纳税人家庭生活负担。

减免“制造企业税”，是TCL集团董事长李东生、吉利集团董事长李书福等代表提出的一项议案。作为中国制造业的翘楚，这些代表提出应降低制造企业增值税税率，取消城建税和教育费附加税，为制造业企业降低税收负担，集中精力提升企业研发创新能力，从而提升其核心竞争力。

“亲孝房税”的提法，是对我国当前居高不下房价的关注，更是对中国房产税改革是否成功的一种间接回应。从功能上，房地产税作为直接税，是通过经济手段从房地产市场的宏观调控与平衡税制结构两方面促进经济增长，降低中低收入者的“税收痛苦”等①刘剑文：《论房产税法的功能定位》，载《广东社会科学》2015年第5期，第225页。。在同一城市为实现子女与老人相邻居住而换购住房的，可以通过减免相关税费政策释放一部分人的购房需求，加强市场流动性。这种建议从政策上似乎可行，但在税法角度的合理性值得商榷。

除此之外，税收征管引发的暴力抗税事件也值得关注。有“中国童装名镇”之称的浙江省湖州市织里镇相关部门对童装业主根据其拥有的缝纫机的数量为基数核定征收营业税和个人所得税，人称“机头税”。当地税务局的做法不能说没有道理，征收“机头税”符合《中华人民共和国税收征收管理法》有关核定征收的规定。“机头税”不合理之处，在于税收执法不透明。当地税务局对所有业主按照统一标准核定征税，并没有向纳税人说明税额计算基础；缴税通知单代替发票，委托代征人代替税收专员，其执法缺憾显而易见。另外，税务机关临时要求增加税收额度，缺乏纳税人的参与。在纳税人看来，税额成了可多可少的橡皮泥，对税负缺乏稳定预期，自然不愿遵从。纳税人对程序正义的渴望不亚于对实体正义的期盼。规范税收执法行为、贯彻税收服务理念，是缓解纳税争端、提升税收遵从的根本保证。

剥离新闻媒体加冕于“工薪税”、“制造企业税”、“ 亲孝房税”、“雾霾税”和“机头税”之上的外衣后，这些税收的“真容”大多为人所熟知。从法律的角度出发，税务机关开征这些税收有理有据。但这些常见的税种税目，经过舆论改头换面，竟触及了民生税负的神经。征管机关依法征税的行为，加深了纳税人的税负痛感与被剥夺感，酝酿阶段的遗产税，还未等官方声明，纳税人已经开始真刀实枪、未雨绸缪地避税了，这让人不得不对中国的税制走向产生怀疑，对这些税收制度的原初设计是否已被现实扭曲表示担忧，对未来税收信号的释放策略加以思量。总之，民众对政府征税“风声鹤唳”的情绪源于中国税制设计的固有缺陷和行政立法、执法的过大任意性等方面。

二、敏感税负神经背后的问题探析

（一）“宽打窄用”的制度设计恶果初现

1994年分税制改革时，鉴于当时税收征管机关有限的执法能力，采用了“宽打窄用”①我国自1994年开始，实行宽税基、高税率的税收设计，目的是弥补当时税收征管率较低的现象，从而保证筹集到足够多的税收收入，简称“宽打窄用”的税收制度设计。的制度设计。根据国务院相关政府部门的调查分析显示，我国税收总的征收率，已从1994年分税制改革的50％左右提高到了2003年的70％以上。之所以出现这样大的征税空间，既与1994年分税制改革时所订立目标过高有关，也与在具体征收过程中的税收条目过多有关。由此，长期过于繁杂庞大的税制体系造成了普通民众税负较重的痛苦。一些税法专家分析，1994年分税制改革时，确实考虑到了通货膨胀率等因素，因此采取了“宽大窄用”的措施。然而，随着社会的发展，许多当时被排除于征管之外的税目在现实的语境下已经缺乏合理性，随着征管能力的提高，一些“睡着的税目”也有能力被唤醒。为了增加政府财政收入，我国在实践操作中的确已经开始唤醒这些“休眠税”。近年来，土地增值税、二手房交易营业税和个人所得税以及大小非减持征收个人所得税都已经“复活”。但是，由于纳税人习惯于税收征收管理机关长期地松散执法，忽然收紧税收征管，不仅会造成纳税人主观上的税收痛感，而且在客观上也造成了税负超重的结果。政府收费和税收名目渐繁，财政收入攀升，加之物价上涨导致的个人收入相对下滑，使得民众反“税”的情绪一触即发。在这种情况下，社会上抛出任何一种“加税”的信号，都会引起民众税负神经的紧张。

此外，从征收税种上来看，增值税、营业税、消费税等流转税种长期以来属于我国税收体系中的主体税种，这些税种属于间接税，将税收负担通过生产、消费等流通环节转嫁到普通消费者身上。对于社会高收入人群来说，相较于日常总收入，其所承担的流转税只占很小比例；而对于社会低收入人群而言，其承担的流转税在日常消费支出中则占据较大比例。而现实情况是，流转税要求所有人均承担一样税率。长期以来，必然造成富者愈富、穷者愈穷的累退效果②熊伟：《法治财政的宪法之维》，载《财经法学》2015年第6期，第65页。。

（二）税收优惠措施调整滞后，导致不同税目间关系失衡

税收优惠是政府为了配合国家在一定时期的政治、经济和社会发展总目标，通过采取按照预定目的减免税收的措施，从而减少某些特定纳税人群体的纳税义务。作为税式支出，税收优惠具有阶段性和目的性。我国的税收优惠措施调整十分滞后，诸多暂行条例中的税收优惠措施自设立至今鲜有改动。例如，对于增值税一般纳税人销售初级农产品适用13％的低税率，而对于加工食品则仍然适用17％的一般税率。随着社会分工的进一步细化，原先初级农产品与加工食品的划分标准已与现实不相适应。对于与人们生活息息相关的日常用品，如何在税收方面予以特别照顾，现行流转税制也缺乏应有的机制，导致在通货膨胀条件下低收入人群的生活质量日益恶化。

（三）税收立法、执法随意性过大，容易激发纳税人的不公平感

从总体上来看，目前税收立法非常粗糙。在我国税收法律体系中，经全国人大及其常委会制定的财税法律则较少，且条款也通常较为粗浅、抽象，而过半数的为相关财税行政机关经授权或者转授权所制定的行政法规、部门规章和规范性文件，从而形成了目前我国财税法领域“行政法规偏多、法律偏少”的格局。长此以往，难免存在着“行政部门利益法律化”的趋势，不仅损害了财税法律的正当性、权威性和公正性，也容易对纳税人的权利等方面产生消极影响。

此外，无论是全国人大制定的税收法律还是国务院制定的税收行政法规，都给税务执法留下了很大的裁量空间。在规范自由裁量权方面，尽管财政部和国家税务总局一直在努力，出台了大量的规范性文件，指导和约束基层税务执法，但是，在如何解释和适用税法方面，基层税务机关仍然享有很大的自由裁量空间。在此前提下，人情执法、差别执法难以避免。另外，在制定税收优惠政策方面，财政部和国家税务总局的权力很大，厚此薄彼的现象也不鲜见，减免税的理由有时未必充分。纳税人面对相同情况，如果得到了不同的待遇，很容易失去对税收公平的信心。即便税务机关正常执法，也容易激发纳税人的抵触情绪。此外，我国税收征管水平较为低下，征管手段比较落后。比如，个人所得税目前实行的是代扣代缴为主、自行申报为辅的征纳模式，而这两种征缴方法在申报方式、审核机制、扣缴制度等方面都不健全。按照现行这种征收个人所得税的方法和标准，无法系统、真实地体现每一个纳税人的纳税能力，同时，也无法体现出纳税人“收入所得越多、征税越多；收入所得越少，征税越少”公平承担税负的个税调控收入差距功能①吴荻枫：《社会公平与个人所得税改革》，载《特区经济》2007年第9期，第141页。。

（四）税收财政功能与调控功能泛化

在国民收入分配改革背景下，税收功能的运用愈发随意，税收工具化主义复辟倾向明显，政策出台也愈发草率。“亲孝房税”、“机头税”均是政府有意无意的政策行为所导致的不良后果。在一定意义上，政府通过课税方式来增加财政收入，是现代国家税收实践活动的主要内容。这种形式并不会随着社会的发展和时代的进步而发生改变，只是在现行社会发展趋势下拓展了税收的功能作用，从原来单一的财政需要，扩展到调控等方面的功能。但是，应该充分认识到税收的局限性，防止出现“税收万能”的论点。应该准确界定税收所发挥的作用，严格区别税收的原生性功能和继发性工具功能，防范政府行为的税收风险，才能防止对其中任何一种作用的泛化认识及其危害的蔓延。

三、舒缓敏感税负神经的路径探析

（一）合理设计税制结构，明确公平税负原则

虽然现实中不严格税收执法的行为，间接起到了缓和社会矛盾的作用。但在税收体系化发展的当下，缓解税收负担不能遵循“执法放水”的老路，应做到对税制机构的合理安排，确立合理的税收担负原则。

1. 保持税收立法品格，避免政策侵扰

税法具有宏观调控的功能，但该功能的发挥应建立在税法自身价值实现的基础之上，即在发挥调控功能时不丧失自身，保持其固有的稳定性，有助于税负公平、提高效率，从而体现效率与公平的价值。2015年3月15日，全国人大十二届三次会议修改通过了新的《立法法》，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”属于“法律保留”事项，这一修改规定不仅是对之前“税收基本制度法律保留”内容规定的细化，更是我国税收法治过程中的里程碑事件。税收作为财政制度的核心内容，意义重大。因此，落实税收法定主义的过程，是法治观念在税收领域的具体体现，也是现代财税法律回归其原有定位的过程。从英国的“无代表则不纳税”到现代的税收法定原则，无不要求任何一个税种的开征，都必须得到全民（代议机构）的同意。从这个意义上而言，保持税收本身的品质，避免过多政策侵袭，不仅是现代财税法的基本要求，也是现代法治国家的必然选择。此外，我们应清醒认识到，税收调控市场及规制市场某些特定行为的作用，需要时刻受到税收法定原则的约束，且不能将其作为税收的长期调节机制存在，因为税收宏观调控仅是一种短期调节，它是政府为应对经济波动而从宏观上通过增、减税目方式对市场进行的一种调节机制。因此，税收的财政功能是其根本，调控功能从属其存在。

另外，应当重视税收立法中的民意表达。税收的征收是将公民的私有财产转变成公共财产的过程，与每个纳税人的利益休戚相关。面对日益兴盛的公众参与意愿，财税立法的过程中也需要主动吸收和引进各方的民意呼声。应当让纳税人从广度和深度上参与税收改革，通过多种渠道听取纳税人的意见和建议，寻找税收征收和缴纳过程中存在的各类问题，提高税制改革和税收立法的合法性与合理性，从而最终保障纳税人的合法权益。当纳税人能够实质性的参与到税收立法过程并对其施加一定影响时，其税收痛感必然会有所下降。如果说个人所得税的“国税函乌龙事件”，①2011年8月26日，国家税务总局发布2011年第47号公告，内容是关于纳税人转让土地使用权或者销售不动产同时一并销售附着于土地或者不动产上的固定资产有关税收问题的。针对之前网络风传47号公告内容为《国家税务总局关于修订个人所得税若干问题的规定的公告》，国家税务总局官方辟谣称均系伪造。此事件被简称为“国税函乌龙事件”。是对当下民意表达机制的调侃，那么个人所得税中工资、薪金所得3500元免征额的确定，则标志着民意表达的阶段性胜利。另外，“出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费”等三公经费的逐步公开，新《预算法》“管理政府的工具”立法理念的转变，也表达了中央接受民众监督的愿望。应保持这一利好发展态势，进一步通畅民意表达途径。通过这种开放式的立法模式，不仅可以更全面、集中地反映普通民众的需求与呼声，积累民众智慧，集思广益地收集讯息和资源，确保税收立法的科学性基础，而且可以提升税收立法的公平性和正义性，使普通民众对税收立法更加尊重和信赖，从而最终实现税收立法的民主性基础②刘剑文：《我国财税法治建设的破局之路——困境与路径之审思》，载《现代法学》2013年第3期，第68页。。

2. 在税制设计时，对于特殊产品和特殊关系，应进行特殊考虑

在如何解决“税负公平”的问题上，首先要考虑纳税人之间横向税负的公平性问题。长期以来，在政府和纳税人之间做出动态的纵向安排和合理的税负调整，是税法领域一直关注的热点。既然我国的财政支出现状无法满足民生建设需要，那么在征税环节就需要对民生予以照顾，在税制设计中体现人文关怀。对于食品等日常生活用品，可以考虑轻税；对家庭财产关系，也要区别对待，不能当然地套用市场交易规则进行课税。

（二）合理施行税收优惠制度

1. 量能课税原则指导下的税收优惠制度

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专门提到，要按照促进税收公平竞争、公平税负以及统一税制的原则要求，规范管理包括区域性税收优惠在内的税收优惠政策。并且强调，要通过专门的税收法律来统一税收优惠政策，最终逐步实现税收优惠政策的清理和规范。从税收法律的角度来看，贯穿始终的量能课税原则与税收优惠有一定的关联。按照日本著名税法学家北野弘久的观点：在衡量一项收入或者所得的税收负担能力时，不应仅着眼于形式层面的数量多少，更要从实质合理性的角度进行衡量。比如，一个大型企业和一个中小型企业，当它们取得相同数量的收入或者所得时，从形式上来看它们具有相同的税收负担能力，而实质来看，由于存在规模大小、实力额悬殊、机会的不均等等因素，它们的税收负担能力是不一样的。此时，需要对这个中小企业提供适当的税收优惠，从而弥补其与另一家大企业之间的实力悬殊，这在一定程度上体现了量能课税的要求。①熊伟：《法治视野下清理规范税收优惠政策研究》，载《中国法学》2014年第6期，第158页。此外，税收优惠政策也要针对社会上存在的弱势群体，这些弱势群体既可以是家庭或者单个人，也可以是在市场竞争中处于弱势的企业。这些弱势群体的税收负担能力较弱，必须合理考量他（它）们的税收负担，提供适当的税收减免，以保证其基本的生存权和经营自主权。

此外，从表面上看，税收减免是一种有利于减轻纳税人税负的优惠措施，但是任何针对单个群体或者个体的减免税收都有可能引发横向不公平，因此，只能由立法机关来进行安排。即使征税机关保留一定的自由裁量权以体现量能课税原则的要求，也必须受到税收法定主义的约束，不得越权设立。

2. 适当实施减免税政策

所谓“财聚人散，财散人聚”，减免税可以提高国民收入，提升消费能力，在政府财政收入连续超过GDP增幅的语境下，降低税负在情理之中。改革开放以来，我国已经进行了一系列的结构性减税改革，包括合并与废止某些过时税种、调整特定的课税要素等。其中，既包括对国有企业的税收优惠，也包括对外资企业的税收优惠政策，还包括对特殊地区、特殊群体的税收减免政策。如，农业税的直接取消，个人所得税改革中不断提高工资薪金的免征额，以及在“产业优惠”的政策导向下，对国家重点扶持的高新技术产业、新能源行业以及基础设施产业等给予了大量的税收优惠等。可见，减税政策基本涵盖了现行的全部税种。税收优惠改革无疑推动了我国结构性减税的发展进程，使税制结构更加合理，税收法治水平和税法的基本价值也由此得到了进一步的体现和提升。但这些减税政策对于民生的关注程度仍显不足，现行税制在照顾民生方面仍有很大的上升空间。例如，在接下来的个人所得税法修改过程中，应力图实现所得税的加计扣除，通过生计费用的扣除弥补政府财政收入对社会养老及抚幼投入的不足，提高社会福利。在个人所得税的扣除标准上，要充分考虑到纳税人在赡养老人、扶养子女、以及在住房、医疗、教育、保险费用等方面的支出，在制度设计上，可以适当实行家庭报税模式，适度核定家庭负担，使费用扣除更符合纳税人的实际日常开支。此外，还可以适当考虑免除不超过一定数额或者比例的社会捐赠的税收，从而起到鼓励社会高收入阶层热心社会公益事业，积极帮助社会弱势群体的目的。

（三）改善财政支出结构，增加民生开支

“工薪税”、“亲孝房税”引发热议，有人翻出几年前《福布斯》榜单中中国税负痛苦指数位列世界第二的报道，“痛苦”二字触及民众内心的税感隐痛和公平焦灼，即刻在坊间产生共鸣。针对福布斯提出的“中国税负痛苦指数排名全球第二”的说法，《人民日报》发文予以否认，称《福布斯》的“税负痛苦指数”科学性较差，并不能反映真实情况，中国宏观税负不高。但需要注意的是，税负高低与税负痛感并不必然等同，税负痛感与幸福感取决于所收税款的用途，单纯的数字不能表达任何问题。而且，我国的财政收入大多用以经济建设和行政管理，对于公共建设和社会福利建设投入不足，没有真正做到“取之于民，用之于民”，纳税人幸福感低，税负痛感自然较重。从长远角度看，税负过重会导致国强民不富，民不富会加剧终端消费的不足，进而导致内需不足。因此，通过加大经济建设投入的方式拉动内需，只能达到短期的效果，却会产生内需持续性不足、税收痛感加剧的反作用。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，强调财税改革的目标是建立公开透明、统一完整、法治规范、运行高效的现代财税制度，在政治、社会和经济层面，该制度应有利于促进社会公平、统一市场资源优化配置，从而实现国家社会的长治久安。①《审议〈深化财税体制改革总体方案〉、〈关于进一步推进户籍制度改革的意见〉、〈党的纪律检查体制改革实施方案〉》，载《人民日报》2014年7月1日，第1版。因此，改善财政支出结构，增加民生开支，才是减轻纳税人税收痛感的根本手段。

此外，要让“取之于民”的公共财产物尽其用，并最终公平正义地“用之于民”。“取”要符合法定程序，“用”要真正为民，即为社会公众提供社会公共物品，这是税制合法性的根基。在税收依据理论中，以卢梭为代表的“税收交换说”曾从整体的国家和国民的取用关系角度，把国民纳税与国家提供公共物品视为一种“交换”，从而把国民的税收负担与其公共物品收益结合起来，这对于良性的征纳关系或取用关系的形成，以及税收宪法学的构建，对于实现良法善治，都具有积极的价值。②张守文：《税制变迁与税收法治现代化》，载《中国社会科学》2015年第2期，第98页。从一定程度上来说，确保各类社会公共物品的有效、充分供给，也是实现依宪治国的必然要求。不过，增加财政民生支出固然是好，但基于中央政府“保证经济平稳较快发展”的迫切需要，要使财政支出从经济建设转向民生建设，将花费大量的游说成本和时间。

（四）避免税收征管随意，建立现代税收征管制度

建立现代税收征管制度，是避免征税机关征税随意化的重要途径，也是推进税收治理现代化的需要。现代税收征管制度以程序正义理论和税收债法理论为法理基础，秉持现代法治的理念和精神，要求税收基本程序制度实行法律保留，提高立法层级；更加注重正当法律程序对征税权的监控功能和对纳税人权利的保障功能；按照平衡保护的原则，坚持公正与效率相结合、权利与义务相统一、平衡协调国家征税权与司法权等关系，兼顾当前与长远、本土化与国际化等问题。③施正文：《〈税收征管法〉修订中的法律难题解析》，载《税务研究》2015年第8期，第56页。2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过了对《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》）的修改。此次修改，在立法理念、法律框架构建、基本制度设置、具体条款设计等方面有所突破和发展。但是，未来《税收征收管理法》能够在多大程度上保障税收征管的合法性和合理性的制度构建，将是重要的议题。例如，我国征收个人所得税的初衷是为了调节个人收入分配的不均衡，防止出现严重的贫富差距，从而影响整个社会的稳定发展。因此，公平的税负、合理的征管是个人所得税的一个重要目标。税务机关应当建立健全纳税档案，加强对高收入群体和高收入行业的监督管理，以缓和长期收入分配不公平所带来的社会矛盾。对高收入群体和高收入行业建立个人财产管理制度，建立以第三方提供信息为基础的涉税信息管理制度，由银行金融业介入，对个人的财产交易和现金交易进行管控，使税务机关能够及时、准确掌握纳税人的每一项收入和开支，使个人所得税的征管能够落到实处，也可为今后我国遗产税的开征创造一定的条件。与此同时，如何保护纳税人的个人隐私，打消纳税人的顾虑，将税收信息保密权落到实处，也是新修订的《税收征收管理法》实施中的题中之意。

此外，完善纳税申报机制、征税权行使的时效机制、滞纳金机制，健全现代税务代理制度、税收处罚制度，废除税务救济缴税前置程序，建立税款评定审核制度，保障纳税人的合法权利，提升纳税人的纳税义务，根据纳税人税负能力的大小合理设计税制，使相同税负能力的人缴纳相同的税收，不同税负能力的人缴纳不同的税收，逐步消除纳税人的税负不公意识，从而提高税收治理的科学化、信息化和国际化水平，推动税收治理的现代化进程。

（五）舆论媒体用语要斟酌语词，公正客观报道，理性对待税收法律事实

新闻媒体往往懂得如何才能激发读者的阅读兴趣，并善于将晦涩、难懂的法律、经济问题通俗化，因此，公众媒体在对税法事实报道时需要理性，保持道德底线，对于社会问题要正确引导，对准问题的源头，不宜将社会民生作为炒作标的，眉毛胡子一把抓。工薪税、制造企业税、亲孝房税等坊间提法，容易对公众产生误导，应避免使用。媒体可以对税制提出批评意见和改革建议，但不宜煽动公众的情绪。税务机关要主动加强税法的宣传，对于可能误导纳税人的报导要及时澄清，防止因为表达问题加剧纳税人的焦虑。

综上可知，税制设计的固有缺陷、税收法律制度的滞后以及税法的政策性导向综合导致了纳税人敏感的税负神经。为缓解民生税负痛感，应在立法层面加大减免税收力度，真正彻底实行结构性减税策略，并逐步完成从财政税式支出向直接福利支出的过渡，从根本上减轻纳税人的税负痛苦。只有这样，处于税收体系成长期的中国，才能向税制科学化、完整化的未来坚实迈进。

四、结语

现实中热议的税收不正义现象，其根本症结往往不存在于税收本身。缓解纳税人的税负痛感，首先应当做到的是保证税制体系的良性发展。不同的税种有其自身的特色和设立目的，保证税收不扭曲，就是要实现税收独特的品格。总之，需要从两个方面来维持税收品性：一方面，保持税收自身固有的品性。任何一个税种的设置都有其特殊的意义和价值，在实现税收品性过程中，既要保持与经济社会同步，也不能游离经济领域的范畴。在制定税收政策时，也需要考虑到税收附带效应；另一方面，合理把握税收调控功能的品性。税收的首要功能是财政功能，其调控性的工具功能又可以为政府的宏观调控发挥巨大作用，但也容易被随意利用，从而丧失其独特品性。因此，在整个税制改革发展中，既要限制税收独特品格的随意发挥，又要约束政府的税收调节行为，才能保证税收的良性发展。在税收良性发展的基础上，通过规范财政支出、税收立法、行政权和媒体行为，加大减免税收力度，真正彻底实行结构性减税策略，逐步完成从财政税式支出向直接福利支出的过渡，方能从根本上减轻纳税人的税负痛苦。

（责任编辑： 林贵文）

中图分类号：D922.22

文献标识码：A

文章编号：1674-8557（2016）02-0079-08

【收稿日期】2016-04-26

【基金项目】本文系2015年度福建省社会科学规划青年项目《福建自贸区税收优惠制度创新研究》（项目编号：FJ20 15C041）的阶段性研究成果。

【作者简介】侯莎（1985- ），女，河南南阳人，厦门大学嘉庚学院讲师。