可持续发展视角下清洁生产法律制度的重新审视

任英欣（唐山师范学院历史文化与法学系，河北唐山063000）

可持续发展视角下清洁生产法律制度的重新审视

任英欣
（唐山师范学院历史文化与法学系，河北唐山063000）

可持续发展是我国现代化建设中的重要发展战略。清洁生产体现了可持续发展的内核，是实现生态文明，建设资源节约型、环境友好型社会的有效途径。清洁生产法律制度尚未成为环境保护法基本法律制度之要义，相关法律规范呈现倡导性法律规范特质，强制性不足，清洁生产较难落实。宜将该制度上升至环境保护法基本法律制度之高度，将清洁生产规范调整为强制性规范，完善强制审核规范，强化政府和企业法律责任。

可持续发展；清洁生产；环境保护法；法律责任；法律属性

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.13

党的十五大将可持续发展战略确定为我国现代化建设的重要发展战略。生态可持续发展是可持续发展战略的环境基础，这就要求在经济和社会发展的同时要保护生态环境。清洁生产体现了可持续发展的内核，是实现节能减排、循环利用、可持续发展的有效途径和必经之路。该项制度发展至今已成为世界各国实施可持续发展战略的重要举措。

1　清洁生产制度的法律地位应提升至环境保护法基本法律制度之高度

1.1清洁生产制度的法律定位不明

《环境保护法》第四十条对清洁生产制度作了一般性规定，该法未明确承认其为基本法律制度的法律地位。该制度应否被纳入环境保护法基本法律制度体系，学界存在不同认识。有学者认为环境资源基本法律制度从制度调控与保护对象区分，可以将其划分为综合性环境资源制度、污染防治制度、自然资源利用保护制度等。清洁生产与环境规划制度、环境影响评价制度、排污许可制度同属于综合性环境资源制度[1]。也有学者认为不是所有的环境保护法律制度都是基本制度，构成基本制度的是指那些具有重大意义和起主要作用的制度。据此，我国环境保护法的基本制度有环境保护规划制度、环境标准制度等，但不包含清洁生产制度[2]。

1.2清洁生产制度是环境保护法基本法律制度的应有之义

首先，从其重要性来看，清洁生产的要义是将清洁、环保、节能、降耗理念贯彻于生产全过程和产品周期全过程，广泛适用于工业、农业等领域。保障清洁生产实施的清洁生产制度发挥着重要作用。其次，从其系统性来看，《环境保护法》以基本法形式确立了清洁生产的国家战略。《清洁生产促进法》是该领域专门立法，《关于贯彻落实〈清洁生产促进法〉的若干意见》《清洁生产审核暂行办法》《重点企业清洁生产审核程序的规定》等配套规章及重点行业清洁生产指标体系和清洁生产标准齐备。再次，从调整对象和操作性来看，该制度调整清洁生产实施中，政府、企业、产业园区、清洁生产服务机构等主体之间是以监督、审核、实施、服务等为内容的社会关系，其调整对象特殊。该制度主要从清洁生产的推行、实施、审核、评价体系、鼓励措施、法律责任方面作出规定，具有较强操作性。最后，从该制度与其他基本制度的互补性来看，清洁生产与环境影响评价、三同时、排污许可同为预防性环境制度。环境影响评价制度主要对规划和建设项目的环境风险进行预估，主要侧重对末端排放的评估，较难做到污染防控与生产过程控制的结合。清洁生产在这方面却有着独特的特点和优势。将清洁生产纳入环境影响评价既能丰富环评的内容，又能提高环评的实用性，还有利于清洁生产的推广，两者的结合有巨大的潜在价值[3]。三同时制度是对建设项目中的环保设施提出的基本要求。排污许可制度要求我国境内所有排污单位均持证排污。《清洁生产促进法》已将排污许可与清洁生产联系起来，企业超出排污许可范围，超过排放标准或未超过排放标准但重点污染物超过排放总量控制指标的，应当实施强制性清洁生产审核。清洁生产制度则是对企业从原料选用、工艺提升到能源的循环利用、废物的回收和减排提出全过程控制的要求。四项制度作用不同，缺一不可。

2　清洁生产法律规范的法律属性应定位为强制法

2.1清洁生产法律规范宜定位为强制法

清洁生产法律规范多为提倡性法律规范。《环境保护法》规定：国家促进清洁生产和资源循环利用。《清洁生产促进法》对清洁生产的定位亦为“鼓励和促进”，强制性条款较少，且普遍约束力较弱，法律责任小，罚款等额度较低[4]。倡导性规范显著的特征是法律后果的非强制性。当人们违反倡导性规范时，因其法律后果的非强制性，人们不需要为自己的行为承担法律责任；当人们主动遵守倡导性规范时，则有奖励这种肯定性的法律后果，奖励这种措施弥补了倡导性规范在法律逻辑上的漏洞[5]。

当前企业的法律意识较淡薄，清洁生产倡导性规范发挥的行为指引作用有限，奖励机制远不健全，是清洁生产举步维艰的主因。反观环境保护法其他基本法律制度规范，均为强制性规范，具有威慑力。在充分认识清洁生产重要作用、严峻环境现状以及清洁生产实践困局后，应重新审视清洁生产的法律地位，改变清洁生产法律制度的法律属性，将其转变为强制性法律制度。宜将《环境保护法》四十条中的“促进”调整为“保障实施”，同时声明清洁生产强制审核是重点企业的强制性义务，并课以相关法律责任；将《清洁生产促进法》名称予以修改，删除“促进”二字或者将其修改为“管理”，同时细化、强化清洁生产行政管理部门责任和企业责任。

2.2法律属性的调整与以“守法”为本位的环境立法和执法理念不相冲突

新《环境保护法》施行不久，社会普遍认为它是“史上最严厉”的环保法，其立法和执法理念为制裁违法，这是对我国环境立法、执法理念的误读，当前我国环境执法理念正逐渐转变为以企业为主体，以“守法”为基础，以“督促守法、引导守法、鼓励守法、惩治违法”为一体的执法理念和执法目的[6]，立法理念亦体现此趋势。

将清洁生产法律规范调整为强制性规范与上述环境立法和执法理念不冲突，在守法本位理念下，惩治违法亦不可偏废，唯有做到违法必究，方能保障和督促守法，对《清洁生产法》规定的高环境风险、高能耗的重点企业实施清洁生产已刻不容缓，实施强制审核是其应承担的法定义务，违法必究。另外，应充分认识清洁生产的实效，逐步扩大强制审核的重点企业范围和领域，而对于重点企业以外的企业实施强制审核则完全由其自愿，充分尊重企业的自主环境管理权，国家鼓励其实施清洁生产，并给予资金、税收优惠、表彰等奖励。

3　完善清洁生产强制审核规范和强化落实

目前强制审核规范尚存不足，落实不力，清洁生产实施情况不甚理想。全国通过清洁生产审核的企业数量较少。以2013年为例，各省（市、区）公布的强制审核名单企业数7 052个，开展强制审核企业数为6 326个，但最终完成验收企业数仅有3 610个[7]。

3.1强制审核期和强制审核间隔期亟需立法确认

强制审核期是指纳入强制审核的企业开展清洁生产并完成清洁生产审核验收的期限。强制审核间隔期是指企业开展两次清洁生产审核验收的间隔期或复审期。因为现行立法对强制审核期未作规定，实践当中，出现企业开展一次强制审核需历时半年、一年、两年、三年不等，甚至有个别企业无限拖期的情形。《清洁生产审核暂行办法》规定：实施强制性清洁生产审核的企业，两次审核的间隔时间不得超过五年。《关于深入推进重点企业清洁生产的通知》将重点企业区分为三种，分别规定了二年、三年、五年的审核间隔期。实践证明，企业在第一轮清洁生产审核结束后，大都未能持续进行清洁生产审核工作[8]。究其原因，立法上关于间隔期的规定不统一，部分企业强制审核间隔期过长，易懈怠，相关法律效力层级低，执行不到位。

强制审核期、强制审核间隔期是清洁生产法律指引中的重要内容，《清洁生产促进法》应予以明确规定，提升其法律效力。清洁生产的审核程序较为繁复，宜综合考虑企业规模、企业节能减排需求和压力以及审核难易程度等因素，合理确定强制审核期，根据之前清洁生产工作的开展情况，宜在《清洁生产促进法》中明确规定审核期为两年。

持续清洁生产是清洁生产工作中的重中之重，必须保证强制审核机制的稳定和长效，宜区别情况适当缩短强制审核间隔期，建议在《清洁生产促进法》中明确：五个重金属污染防治重点行业的重点企业，清洁生产审核间隔期为两年；包括七个产能过剩行业的重点企业在内的其他重污染行业的重点企业的清洁生产审核间隔期统一为三年。不再适用五年间隔期的规定。

3.2审核方式应重视企业的主体作用和审核实效

根据《清洁生产促进法》等规定，清洁生产审核应以企业为主体，可由企业自行开展，也可委托清洁生产咨询服务机构协助完成。实践中，大多数企业选择聘请咨询服务机构协助完成审核。然而，具体实施中，则背离了法定审核方式的基本要求。企业要求咨询服务机构单方全包方案的制定和审核报告的编写。审核过程只注重审核报告的编写，脱离企业实际，难以真正为企业的技术改造和工艺提升提供切实可行、有针对性的意见，甚至出现审核报告雷同的现象，难保审核工作的质量和效果。

立法在重审企业主体地位和清洁生产咨询服务机构辅助地位的基础上，应明确划分双方在审核中的细致分工。还应规定，审核中出现咨询服务机构越阻代庖、审核报告严重脱离实际、审核方案不实施、方案实施的实效不明显或者企业在技术工艺提升、设备更新升级上没有实质进展等情况时，审核评估或者验收不能通过。

4　完善和强化清洁生产法律责任

我国清洁生产的实施情况与预期目标还有距离，应强化法律责任，保证清洁生产在政府层面和企业层面的落实。

4.1强化行政问责

《清洁生产促进法》第三十五条对清洁生产中的行政问责作出了规定。上述规定过于原则和模糊，操作性不足，极易导致行政问责形同虚设。从新《环境保护法》和《大气污染防治法》就行政问责的规定来看，环境保护领域行政问责立法趋势是细化违法行为，按照类型、性质归类，有针对性、有区别性问责。行政机关在清洁生产工作中的职责涉及强制审核企业名单的筛查和公布、清洁生产审核的评估、清洁生产审核的验收等多个环节，宜在立法中罗列不同性质类型的违法失职行为，并分别课以种类不同、程度轻重不同的行政责任。

4.2强化企业法律责任

环境保护领域存在的“违法成本低，守法成本高”的尴尬现象在清洁生产领域亦普遍存在。诚然，逃避清洁生产审核的部分企业会在末端超标排污问题上受到严厉处罚，但也有部分企业如高耗能企业生产中使用有毒、有害物质的企业在逃过清洁生产强制审核后，较少再为此承担其他行政责任。故应严把生产过程关，强化企业法律责任。应顺应当前环境立法趋势，加大对企业的惩处力度。对审核期内不能完成清洁生产评估、验收的企业，应考虑超期完成和超期未完成两种情形，分别课以明确的法律责任，甚至借鉴我国一些地方做法，环保部门把清洁生产审核与排污许可证发放挂钩。如果这类企业不通过清洁生产审核，将不发放排污许可证，拿不到排污许可证的企业须关闭停业。

清洁生产是实现经济、社会和生态可持续发展的重要途径，重新审视清洁生产的法律地位，构建以强制性法律规范为主的新清洁生产法律制度，将有力推动清洁生产的全面实施，使清洁生产价值得以真正体现。

[1]蔡守秋.环境资源法教程[M].北京：高等教育出版社，2010：185-186.

[2]韩德培.环境保护法教程[M].北京：法律出版社，2015：77-98.

[3]安红梅，吴雪.清洁生产纳入环境影响评价的意义[J].中国环境管理干部学院学报，2005，15（3）：29-31.

[4]郭红燕.我国清洁生产政策现状、问题及对策建议[J].环境与可持续发展，2013（4）：72-74.

[5]漆多俊.经济法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998：80.

[6]宋旭.以“守法”理念完善环境监管和执法制度专访环境保护部环境监察局副局长汪冬青[J].中国环境管理，2015（3）：40-42，46.

[7]关于发布2011—2013年全国重点企业清洁生产审核及评估验收情况的通知[EB/OL].（2015-03-14）.http：//www.cncpn.org.cn/ cms/zytg/970.htm.

[8]艾丽娜，于宏兵，彭新红，等.关于开展第二轮清洁生产审核的一些建议[J].环境污染与防治，2014，36（4）：92-95.

（编辑：周利海）

Re-examining The Legal System of Cleaner Production from The Perspective of Sustainable Development

Ren Yingxin
（Department of History Culture and Law,Tangshan Normal University,Tangshan Hebei 063000,China）

Sustainable development is an important development strategy in China modernization construction.Cleaner production reflecting the concept of sustainable development is an effective way to realize the ecological civilization,build resource-saving and environment-friendly society. Cleaner production legal system has not yet become the essence of the basic legal system of environmental protection law,the regulations embody the characteristics of the advocacy norms without enforcement power,cleaner production is difficult to carry out.This article pointed out that the cleaner production legal system should be increased to the height of the basic legal system of environmental protection law,cleaner production regulations should be adjusted to mandatory regulations,the mandatory audit regulation should be improved,the government and corporate legal responsibility should be strengthened.

sustainable development,cleaner production,environmental protection law,legal responsibility,legal attribute

X38

A

1008-813X（2016）01-0046-04

2015-12-08

唐山市科技局科学技术研究与发展指导计划《曹妃甸钢铁、电力产业推行清洁生产的法律保障与实施策略》（13140224b）

任英欣（1979-），女，河北故城人，毕业于西北大学经济法专业，硕士，讲师，主要从事民商法、环境保护法的研究工作。