初论未批先建项目环境评估制度

华冰群（河北省环境保护厅，河北石家庄050051）

初论未批先建项目环境评估制度

华冰群
（河北省环境保护厅，河北石家庄050051）

随着新《环境保护法》的实施，补办环评手续几乎被人们放弃，未批先建项目的环境管理日渐成为困扰环保部门尤其是基层环保部门的一个重大难题。通过分析未批先建项目环境评估制度的涵义，指出建立未批先建项目环境评估制度的紧迫性和必要性，详细阐述了未批先建项目环境评估制度的实施路径，包括未批先建项目环境评估内容、未批先建项目环境评估程序。

未批先建；环境评估；评估内容；评估程序

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.03

随着新《环境保护法》的实施，补办环评手续几乎被人们放弃，未批先建项目的环境管理日渐成为困扰环保部门尤其是基层环保部门的一个重大难题。那么，发现未批先建环境违法行为后怎么办，自然就成为基层环保部门人员询问最多的问题。

1　未批先建项目环境评估制度的涵义

未批先建项目环境评估制度是指环保部门依法对未批先建的违法项目实施环境管理的新制度。这是新《环境保护法》实施后，环保部门面对新形势、新要求应当创新实施的一项环境管理制度，是环境保护新常态下的必然选择。该制度要求环保部门发现未批先建违法项目后，及时组织评估，从项目选址、项目采用的工艺技术和设备、产业政策、环境准入、环保设施设备建设和运行、达标排污、生态保护等方面，进行全面评估，以决定将未批先建的违法项目纳入正常管理，使之合法化，或者认定有硬伤，依法责令恢复原状。

要正确理解这一制度，还要把握以下两点：

（1）未批先建项目环境评估，是完善新《环境保护法》关于环评制度的重要措施，是未批先建项目纳入正常环境管理的的必然途径，也是未批先建项目被责令恢复原状的重要依据。

（2）未批先建项目环境评估，与简政放权并不矛盾。未批先建项目环境评估由具有环评审批权的环保部门或未批先建项目的建设单位组织实施，是一个专家评估论证过程，而非行政审批过程，其结果是出具一个专家评估意见（环境评估结论），建设单位据此进行整改，从而使未批先建项目合法化或者被责令恢复原状。该制度的实施，可以帮助建设单位及时解决项目建设中的环境违法问题，也可以及时制止环境违法行为的继续发展，避免更大经济损失。

2　建立未批先建项目环境评估制度的紧迫性和必要性

建立实施未批先建项目环境评估制度，不仅十分必要，而且相当紧迫。

2.1建立未批先建项目环境评估制度是落实新《环境保护法》的需要

新《环境保护法》自2015年1月1日起实施。新《环境保护法》虽然对未批先建的违法行为规定了处罚措施，却只字未提补办环评手续。但是，对于未批先建的项目，环保部门又不能置之不管。“怎么管”成为摆在环保部门面前的一个必须尽快研究解决的重大课题和难题。建立未批先建项目环境评估制度，也许可以成为破解这一难题的重要措施。

2.2建立未批先建项目环境评估制度是完善环境政策法制的要求

建立未批先建项目环境评估制度，可以制定部门规章、部门规范性文件等，可以使用部令、细则、规定、意见、办法、通知等文种文件。部门规章是环境法制体系的重要组成部分，而规范性文件则是环境法制体系的重要补充。制定未批先建项目环境评估制度方面的规章、规范性文件，可以弥补未批先建项目环境管理依据上的不足。因此，建立未批先建项目环境评估制度，是完善环境法制体系的要求。

2.3建立未批先建项目环境评估制度有利于维护正常的环境管理秩序

建设项目未批先建触犯了环境保护法律规范的底线，违反了环境影响评价制度，破坏了正常的环境管理秩序，环保部门应当依法对未批先建的项目进行环境管理。新《环境保护法》实施近一年，而环保部门对未批先建项目尚未制定相应的管理对策。建立未批先建项目环境评估制度，也许可以使被破坏的环境管理秩序得到相应的维护和修复。

2.4建立未批先建项目环境评估制度是环保干部职工恪尽职守、依法履职的要求

新《环境保护法》没有对未批先建项目提出补办环评手续的要求，其实补办环评手续意义也不大，环保部门如果听之任之，则势必造成未批先建项目的大量发生。未批先建项目肆意排放，对环境必然造成更大威胁。建立未批先建项目环境评估制度，可以使环保部门恪尽职守、依法履职，尽早将未批先建的违法项目纳入正常管理，使之合法化，或者依法责令恢复原状，也可以使环境影响评价制度的权威得到维护，使被破坏的环境管理秩序可以得到相应的修复。

2.5建立未批先建项目环境评估制度有助于促进队伍建设，保护好环保干部职工

未批先建项目的大量发生，必然使环保干部职工面临更大的风险，更容易被认定为监管失职，承担更多、更大的责任。建立实施未批先建项目环境评估制度，可以化解未批先建项目给环保干部职工带来的责任风险，也可以锻炼环保干部职工，促进队伍建设。

3　未批先建项目环境评估制度的实施

实施未批先建项目环境评估制度，既需要做好评估内容的安排，又需要做好评估程序的设计。

3.1未批先建项目环境评估内容

综合环保部门的职责和环评的要求，未批先建项目需要进行环境评估的内容，应当包括以下五方面：

3.1.1项目选址评估

选址，对建设项目能否通过环境评估影响很大。如果未批先建的项目选址在禁止建设项目的地点，就不能建设。只有不违反选址禁止性规定，项目才可能通过环境评估，从而合法化。

综合法律法规和政策规定，项目选址禁止性规定，主要包括：

（1）法律规定，包括法律、法规、规章等。凡是法律、法规或规章规定不能建设项目的区域，一律不得建设。

（2）产业规划和政策规定，包括主体功能区、产业规划布局、工业园区、产业聚集区等。凡是有产业发展规划布局的，有关的项目如果不在产业规划布局中，则一律不得建设。

（3）特殊区域保护规定，包括在饮用水水源保护区、沿海陆域、自然保护区、风景名胜区等需要特殊保护的区域，法律法规都有禁止建设建设项目的明确规定。

（4）特殊对象保护规定，包括文物保护单位、居民聚居区、集中办公区等周边，铁路、高速铁路、高速公路等沿线，都有一定保护距离规定，在保护范围内不得建设有关禁止性项目。

（5）其他方面的规定。

3.1.2工艺、技术或设备评估

建设项目需要首先确定采用的工艺、技术或设备。其采用的工艺、技术或设备，应该在国家允许的范围内，而且应当与国家或地方发布的产业项目指导目录、国家或地方发布的淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录相比较。凡是采用列入淘汰类目录中的生产能力、工艺和产品的项目，一律不得建设。

3.1.3产业政策评估

国家或地方发布的产业政策，是项目建设的重要依据。凡是违反产业政策的项目，一律不得建设。

3.1.4环境准入评估

环境准入条件也是项目建设的重要门槛。环境准入条件，至少应当包括环境功能区划、排污总量指标、污染控制标准、环境治理工艺设施、清洁生产水平、遗留环境问题的处理方案等。凡是不能满足环境准入条件的项目，一律不得建设。

3.1.5环保设施设备建设和运行评估

环保设施设备，包括污染治理设施设备，监测监控设备及其他防治污染、保护生态环境的设施设备。凡是采用不符合国家或地方环境保护要求的设施设备，不得使用，项目也不得投产。环保设施设备不仅要按要求建设好，而且应当确保其正常运行。

3.1.6达标排污评估

根据项目采用的工艺、技术和设备情况，全面分析采用的环保设施设备能否满足处理或处置所产生污染物的需要，能否正常运行，能否达标排放。凡是采用的环保设施设备不能满足处理或处置所产生污染物需要的，不能保证其正常运行和达标排放的，一律不得使用，项目也不能投产。

3.1.7生态保护评估

根据预测项目运行后对生态环境造成的影响，重点对项目运行后产生的生态环境影响范围和期限、生态环境要素的影响和破坏、生态环境破坏程度大小、生态保护方案的可行性等进行评估。如果项目运行后产生的生态环境影响和破坏，短期不能修复，中期不能建设，远期不能维护的，这样的项目则一律不得建设。

3.2未批先建项目环境评估程序

未批先建项目的建设单位是未批先建项目环境评估的责任主体，而目前实施未批先建项目环境评估由具有环评审批权的环保部门组织更为妥当。待条件成熟后，也可以由未批先建项目的建设单位组织实施未批先建项目环境评估。

实施未批先建项目环境评估应当由具有环评审批权的环保部门组织，遵循一定程序，防止评估的随意性，保障环境评估依法、科学、公平和公正进行。

3.2.1环境评估原则

未批先建项目环境评估应当坚持依法，独立、公开、公平，维护公共环境安全，保护相对人合法权益等原则。

3.2.2专家选择

未批先建项目环境评估应当邀请相关专家参加。专家可以从专家库中随机抽取建设项目涉及的行业专家、环境影响评价专家、污染治理专家、环境政策法制专家，同时邀请环境管理人员，共同组成专家组，进行环境评估。

参加未批先建项目环境评估的专家应当满足一定条件，即从事相关领域工作十五年以上；或者具有博士学位，从事相关领域工作五年以上；或者具有硕士学位，从事相关领域工作十年以上。同时，具有良好的职业道德，没有不良信用记录。

环境管理人员在专家组中占比一般不超过五分之一，以确保环境评估结果的技术含量、公信力和公众的接受度。环境管理人员中的决策者（包括部门领导、中层正职领导）不参加未批先建项目的环境评估。

3.2.3专家评估意见的效力

专家组对未批先建项目独立进行环境评估，不受外界干扰干预。专家组共同作出的环境评估结论，是环保部门将未批先建项目合法化，纳入正常环境管理或者责令其恢复原状的依据。

3.2.4环境评估程序

3.2.4.1确定进行环境评估的未批先建项目

一般情况下，经环境执法人员现场调查取证，报请立案后，由立案机构在三个工作日内转有关机构，即可确定需要进行环境评估的未批先建项目。

3.2.4.2确定专家组成员

确定进行环境评估的未批先建项目之日起的三个工作日内，随机抽取确定专家，并研究确定环境管理人员，在进行环境评估前的三个工作日内将未批先建项目有关材料送专家和环境管理人员。专家和有关人员应当保守秘密，不得泄露。

3.2.4.3通知专家和有关人员参加环境评估会议

环保部门应当提前三日通知专家组，告知具体时间、地点等。专家和有关人员应当进行必要准备。评估会上，应当由专家和环境管理人员共同推举确定一人为组长，组织指挥整个评估活动。专家和环境管理人员进行评估发言，应当以事实为依据，以法律、环境政策、环境标准、产业政策等为依据。专家和有关人员应当遵守廉洁规定，不得以收取专家费的形式收取相对人的贿赂，违反常识替相对人说话。

3.2.4.4出具专家意见（环境评估结论）

专家组对未批先建项目进行环境评估应当形成书面专家意见（环境评估结论）。专家意见，应当写明建设环境评估的时间、地点、与会人员及专家组组成人员，写明未批先建项目的基本情况，重点写明对项目选址、项目采用的工艺技术和设备、产业政策、环境准入、环保设施设备、达标排污、生态保护等方面的明确意见及整改意见。专家意见应当由专家组长签名，并签注日期。专家意见应当附专家组名单。专家意见应当一式三份，环保部门和专家组长各持一份。

3.2.4.5转送专家意见

未批先建项目经环境评估后，专家意见认为项目在环境保护方面可行，则环保部门应当在五个工作日内将专家意见转送相对人。如果专家意见认为项目违反了禁止性规定，又无法进行整改的，则环保部门应当依法处理，责令其恢复原状。

3.2.4.6相对人整改

相对人接到专家意见后，应当按照专家意见进行整改，包括土建、安装调试设备、试运行、制定生态修复和建设方案等。

3.2.4.7环保核查

环保部门要审核需要配套建设的环保设施、设备的建设和运行达标情况，同时审核环保设施、设备的建设和运行记录和具有相应资质的监测机构出具的环境监测报告。

3.2.4.8出具环保合格意见

通过环保核查的，环保部门应当在五个工作日内向相对人出具未批先建项目环境评估合格证明，将其作为合法企业纳入正常环境管理。相对人自收到环保部门出具的未批先建项目环境评估合格证明之日起，即获得环境保护合法身份，接受正常的环境管理。

3.2.5立卷归档

按照“谁负责谁立卷归档”的要求，由项目负责人立卷归档。

[1]张红凤，张细松.环境规制理论研究[M].北京：北京大学出版社，2012：104-106.

[2]陈虹.环境与发展综合决策法律实现机制研究[M].北京：法律出版社，2013：134-136.

[3]张红星.中外环境影响评价制度比较研究[D].大连：大连理工大学，2006.

[4]白贵秀.环境行政许可制度研究[M].北京：知识产权出版社，2012：146-147.

[5]曾娜.环境风险之评估：专家判断抑或公众参与[J].理论界，2010（8）：39-42.

（编辑：周利海）

EIA System for Construction Project without Approval

Hua Bingqun
（Hebei Provincial Environmental Protection Bureau,Shijiazhuang Hebei 050051,China）

With the implementation of the new Environmental Protection Law,the reapplication for EIA procedures was almost given up.The environmental protection departments,especially the grass-roots environmental protection department,are becoming more and more troubled with construction projects without approval.This article analyzed the connotation of the environmental assessment system of the construction project,and pointed out the urgency and necessity of the establishment of environmental assessment system of the construction project,also expounded the implementation path of the environmental assessment system of the construction project,including the contents and the procedure.

construction projects without approval,EIA,assessment contents,assessment procedure

X32

A

1008-813X（2016）01-0011-04

2015-12-18

华冰群（1968-），男，河北邯郸人，毕业于河北师范大学汉语言文学专业，高级工程师，河北省环境保护厅政策法规处副处长，主要从事环境政策机制、环境管理制度、环境行政处罚、行政审批制度改革等方面的研究工作。