环保新形势下环境影响评价工作存在的挑战及建议

徐　蕾（中华人民共和国环境保护部环境工程评估中心，北京100012）

环保新形势下环境影响评价工作存在的挑战及建议

徐蕾
（中华人民共和国环境保护部环境工程评估中心，北京100012）

在国家简政放权加快转变政府职能、深化环评体制改革的大背景下，传统环评的评价内容、方法与评估体系面临着转型的挑战。为积极探索环保新形势下环评工作的发展方向，结合环境影响评价工作的经验，分析了我国环评行业发展现状及存在问题，提出了完善现有评价与评估方法，建立有效的环评监管体系，厘清责任以“瘦身”环评，强化规划环评引领作用和利用大数据提高环评工作现代化水平等对策建议。

环境影响评价；改革；简政放权；大数据；建议

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.02

环境影响评价制度自实施以来，有效预防了环境污染事故的发生，控制了“两高一资”和产能过剩项目建设，减缓了规划、项目建设对环境的影响，防范了环境风险。目前已出台包含规划、环境要素、环境风险等方面的24项技术导则及18个行业的竣工环保验收技术规范，并制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》和《建设项目环境影响评价资质管理办法》，明确了环评报告书的受理条件、行业审批原则和《环评管理中部分行业建设项目重大变动清单》等操作细则，形成了公平、公正、公开、透明的评价与评估体系，体现了环境影响评价的科学性、全面性与可发展性。

为顺应国家行政审批制度改革和简政放权加快转变政府职能的方向，深化环评体制改革，自2010年起，环境保护部采取了下放项目环评审批权限，规范环评市场，加大环评政府信息公开力度等多项措施，并积极推动环评报告书在编制主体、编制内容和审批程序上的改革创新，拟充分发挥环评制度在优化经济发展、改善环境质量、预防污染和生态破坏等方面的作用，这使得传统环评方法与评价体系在新形势下面临着转型的挑战，迫切需要通过改革创新使环评工作更加科学、合理。

1　环境影响评价行业发展的外部环境分析

1.1环评审批改革力度持续加大，工作重点逐步突出

近年来，国家环保部持续减少和下放环评审批事项，提高审批效率。2013年11月发布了《关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》，下放了25项建设项目环评审批权限。2015年3月再次发布《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）》，进一步下放了32项建设项目环评审批权限，并修订了《建设项目环境影响评价分类管理名录》，将13类项目由编制报告书降为编制报告表或填报登记表，优化环境影响评价的建设项目范围，简化环境影响小的建设项目环评内容和程序。据统计，环保部负责审批的项目环评文件由2013年的289项降至2014年的231项[1-2]，2015年上半年仅剩92项。此外，为解决企业投资项目存在的手续繁杂、效率低下问题，2014年12月国务院办公厅发布《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案》，优化审批流程。以2015年拟开工建设的30个重大水利工程项目为例，环评平均审批时间由2014年的40天缩减至2015年的20天。

1.2强化环评信息公开，重视环境监管执法

实施下放环评审批权限，简化审批程序等措施后，为保障环评文件的客观、公正与真实，2013年11月，环保部印发了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》，要求对环评文件的受理、审批决定等事项予以公开，并对信息公开的方式、期限等问题作出具体规定，以此强化公众参与力度。据不完全统计，2014年省级及以上环境保护主管部门政府网站公开环评受理、审批、环保验收信息万余项[2]。此外，环保部还制定了《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》和《建设项目环境保护事中事后监督管理办法》，强调在简政放权的同时强化环评事中、事后监管，明确追责机制[3]。并充分利用修订后的《中华人民共和国环境保护法》赋予的按日连续处罚、查封扣押、限产停产以及移送行政拘留等手段，严肃处理环境违法行为。2015年上半年，全国共实施292件按日连续处罚案件，罚款约2.36亿元；对污染物减排存在突出问题的5个城市实行环评限批，挂牌督办37家企业，对脱硫设施运行不正常的火电企业扣减脱硫电价5.1亿元。

1.3加强环评机构管理，规范环评市场

环评队伍是环评制度科学实施的重要保障，其能力与素质直接决定着项目建设的科学合理性。近年来，环保部大力整治环评队伍，先后发布了《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》等政策文件，推动环评机构规模化专业化发展和体制改革：要求370家环保系统环评机构分批、限期完成改制，彻底与环保管理部门脱钩，杜绝“红顶中介”。并连续开展专项执法检查，加大环评机构管理信息公开，鼓励公众参与监督，发挥与地方环保部门联动监管。截至2015年11月16日，环保部部属单位的8家环评机构已全部完成脱钩或递交脱钩申请。通过专项执法抽查和公众举报核查，先后处理了160家环评机构，清理了220名挂靠环评工程师，800多名已不在环评岗位的环评工程师主动退出。上述举措进一步完善了环评机构内部管理，对环评机构借证、挂靠等突出违法行为形成了有效震慑。

2　新形势下环评工作存在的挑战

2.1评价技术尚需进一步完善，审批评估尺度有待统一

首先，现行环评导则在形式方面较为单调，部分定义比较模糊，不够完备甚至是存在一定的争议，部分导则内容缺少如模型指导、操作规范等详细说明。如大气环境影响评价现场监测方法不明确，地下水评价等级判定方法模糊等[4-7]。而且，随着环保要求的不断提高，出现了污染治理新技术和项目建设新要求，现有的环评技术方法无法满足新的影响评价需求，如火电厂烟塔合一超低排放影响预测，复杂山区大气环境影响预测模式有待完善，政策、规划环评技术方法尚未形成体系等，制约了相关技术与政策的发展。其次，部分地区片面理解简政放权，下放力度过大，节奏过快，基层监管水平和承载能力不足，缺乏配套的指导措施，导致不同地区对项目的关注重点、评估尺度等存在差异，影响审批的科学性。

2.2环评工作评价重点与针对性不突出，无法满足审批新形势要求

目前，环境影响评价工作在开展过程中存在对职责与边界的划分不明确、内容承载过多等问题。传统环评前置环节和要件过于庞杂，环评文件花费了大量的精力在描述规划纲要、自然环境、社会经济、地形地貌、安全生产、用地审批等在项目可行性研究中已包含的情况，而在污染防治措施的有效性、污染物达标排放的可靠性、监测方案的可行性、影响预测结果的真实性等方面“点到为止”，很少从环境容量角度分析项目选址与建设的合理性，不仅未能体现环评文件本身的价值，也不能满足当前环评审批针对性强的新要求。

2.3战略、规划环评重视不够，约束力不足

战略、规划环评能够将环境标准、环境容量、产业布局落实到宏观经济发展决策中，是实现环境质量的改善，推动生态红线落地的重要载体和有力手段。新《环保法》也明确了“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施”。然而，目前我国规划环评并未得到足够的重视，开展程度远远不够，规划环评工作中涉及的环保部门、政府等主体之间缺乏制约机制，不按法律要求办事的情况屡见不鲜。即使是开展了规划环评的行业和区域，也仅仅是为完成任务，没有结合规划内容详细分析可能产生的环境影响，提出有效的减缓措施，即使提出了建议，可操作性亦不强，无法在规划实施过程中得到实施，导致规划环评的约束性不强[8-10]。此外，战略与政策环评范围过窄，政策、法规的制定行为未纳入环境影响评价的范围，环评能够发挥的作用尚未显现。

3　新形势下开展环境影响评价工作的建议

3.1完善现有评价与评估方法，严格环评机构管理

在技术方法方面，学习借鉴国外先进环评技术和经验，结合我国环境影响评价体制改革要求，对战略、政策和规划环评进行研究，修订环评技术导则，优化环境影响评价内容，将重点集中到环境影响和环境保护对策措施上。此外，完善并制定统一尺度的建设项目评估审批原则，做好分类指导，加强对地方环保主管部门的培训与交流。在环评管理方面，应继续深化环评体制改革，公开环评机构诚信体系，建立有效的环评机构及从业人员监管体制，对弄虚作假、环评质量低劣的单位予以淘汰，对分析指标不完整、评价方法不正确、措施建议不可行、环评结论不明确的机构降低资质等级。依环评结论和建议进行项目实施或运营、实施规划的，若发生重大污染问题或生态损害，严格按照新《环保法》要求，追究环评机构在污染损害中的连带责任。

3.2厘清责任、“瘦身”环评，建立有效的环评监管体系

从政策法规、管理和技术层面全方位推动环评优化工作，厘清责任，尽快修订环评报告书（表）编制导则，简化环评文件内容，对法律法规没有明确规定的文件或内容，一律不再作为环评审批要件，探索将对环境影响很小的登记表类项目改为备案制管理。将环评重点聚焦在项目选址选线的环境合理性、环保措施的可行性、环境影响的可接受性和环境风险的可控性上，增强环评的科学性和有效性，切实发挥环评效力。同时，提高环评监管理能力建设，对于“未批先建”项目，按照新《环保法》要求进行处罚，严格依据环评文件及批复文件、技术标准规范等进行建设项目事中、事后监管，切实改变“重审批轻监管”“以批代管”现象。对于产生长期性、累积性和不确定性影响的建设项目，应开展环境影响后评价工作。

3.3强化规划环评的引领作用，利用大数据提高环评工作现代化水平

拓展规划环评的评价指标与内容，在以环境要素质量预测与评价为主的基础上，关注资源环境承载力、环境容量、结构布局等内容，并将其应用到经济社会发展的全过程评价中。如产业发展、城镇化建设、生态功能区划、土地利用等对环境和资源有重大影响等方面。制订不同层级环评的联动机制，加强规划环评在推进循环发展、低碳发展、生态城市建设和对重大决策、规划和产业发展的优化、约束作用。此外，充分考虑法律法规、环境敏感区、产业结构、区域开发强度、生态红线等宏观信息以及环境质量现状、污染物控制技术水平、达标排放等微观数据，建立针对不同行业的环评大数据应用体系，增强我国环评领域信息共享与数据共用，并整合环评、污染物排放标准、总量控制、排污交易等环境管理制度，探讨“互联网+”在环境影响评价领域的应用，推动环评工作科学、高效、简化。

4　结语

环境影响评价制度自1979年实施以来，在科学预见环境问题、有效防止环境污染等方面起到了积极的作用，随着环评制度改革的不断深化，信息化技术的飞速发展，环评行业也需要按照系统化、科学化、法治化、市场化、信息化的要求不断地规范与完善，更好地为改善区域环境质量，实现经济低碳、绿色、可持续发展保驾护航。

[1]中国环境保护产业协会环境影响评价分会.我国环境影响评价行业2013年发展综述[J].中国环保产业，2015（1）：12-14.

[2]中国环境保护产业协会环境影响评价分会.我国环境影响评价行业2014年发展综述[J].中国环保产业，2015（5）：13-17.

[3]赵秋雯.建设项目环境监督管理机制的探讨[J].中国环境管理干部学院学报，2015，25（1）：16-19.

[4]赵峰.目前环境影响评价存在问题及建议[J].资源节约与环保，2015（1）：84.

[5]申家慧.大气环境影响评价相关问题研究[J].科技与创新，2015（18）：41-42.

[6]梁鹏，戴文楠，杨常青，等.我国环境影响评价及相关导则体系初探[J].环境影响评价，2014（5）：10-14.

[7]魏永军.我国环境影响评价存在的问题及建议[J].江苏科技信息，2015（17）：46-48.

[8]胡云云，缪若妮，王萌.试论农业政策的环境影响评价[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（1）：15-18，36.

[9]刘云伟.环境影响评价中存在的问题及改进建议[J].绿色科技，2012（2）：15-18.

[10]张秀丽.环境影响评价工作中存在问题及对策建议[J].资源节约与环保，2013（3）：15-16.

（编辑：周利海）

Challenges and Suggestions on Environmental Impact Assessment based on New Situation of Environment Protection

Xu Lei
（Appraisal Center for Environment&Engineering,Ministry of Environmental Protection, P.R.C.,Beijing 100012,China）

With the administration streamlined and further EIA management and reform of administrative review and approval system,the existing EIA methods and contents cannot fully meet the requirements of the new situation.This article summarized the development environment and status of China EIA industry,analyzed the main challenges and problems existed in EIA industry,and then proposed suggestions to address the problems,including:improve the existing evaluation and assessment method,strict management of EIA agencies,clarify the responsibility of EIA,strengthen effects of Plan EIA,and make use of big data for increasing the modern level in the field of EIA.

EIA,reform,administration streamlined,big data,suggestions

X820.3

A

1008-813X（2016）01-0007-04

2015-12-14

徐蕾（1987-），女，北京人，毕业于首都师范大学课程与教学论专业，硕士，工程师，主要从事战略环境影响评价与评估等工作。