提高政党协商实效的路径研究

张宏艳（黑龙江省社会主义学院，黑龙江 哈尔滨 150000）



提高政党协商实效的路径研究

张宏艳
（黑龙江省社会主义学院，黑龙江 哈尔滨 150000）

【摘要】政党协商是社会主义协商民主的重要形式之一。提高政党协商实效对于完善中国特色政党制度，充分发挥中国特色社会主义制度的优越性具有重要意义。提高认识，明确政党协商的内涵，通过明确的协商主体、明确的协商内容、明确的协商程序及明确的协商目的等标准进行可操作性的制度设计，可提高政党协商实效。

【关键词】政党协商；实效；路径

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.02.004

2015年是继十八大首次提出健全社会主义协商民主制度之后，社会主义协商民主广泛多层制度化发展取得重大进展的一年。年初出台的中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》是社会主义协商民主建设的纲领性文件，明确了协商民主建设的三个层次七种协商渠道，其中需要继续重点加强的是政党协商、政府协商和政协协商；需要积极开展的是人大协商、人民团体协商和基层协商；需要逐步探索的是社会组织协商，政党协商位居七种协商渠道之首。随后，相关协商主体为了深入贯彻落实《意见》，相继出台实施意见。2015年12月，中共中央办公厅出台《关于加强政党协商的实施意见》。政党协商的协商主体及协商内容的高层次性及政治性，决定了政党协商的重要地位，切实提高政党协商的实效性对于完善中国特色政党制度，充分发挥中国特色社会主义制度的优越性具有重要意义。

一、提高认识　明晰内涵

思想是行为的先导，主观认识不足会影响行为主体在行动过程中投入的精力和耐力，内涵不清会使制度设计无的放矢。提高政党协商重要性的认识，理清概念内涵是提高政党协商实效的基础。

（一）执政党方面

中国共产党作为执政党，既是中国政党协商的主导力量，同时也是政党协商的核心主体。中国共产党各级领导干部要深刻认识到加强政党协商对于改善共产党的执政方式，实现国家治理体系和治理能力现代化，保障社会和谐稳定，实现两个一百年的奋斗目标具有重要意义，加强政党协商，有利于促进决策的科学化，最终有利于执政党的执政地位稳固，国家长治久安。

（二）参政党方面

参政党部分成员存在着政党意识和协商意识不强的现象。政党意识，是一个政党生存和发展的精神导向，是政党成员政治觉悟和党性的集中体现。政党意识的强弱，是衡量一个政党凝聚力、号召力的重要标志。［1］政党意识包括“政党是什么、为了什么、干什么、如何去干”。现阶段的参政党成员对于“政党是什么”和“为了什么”从总的来说，有着比较清醒的认识，但对于“干什么”和“如何去干”却没有认真思考。政党意识的不足使一些民主党派成员对协商的意义和重要性认识不足，所以在协商过程中表现出了随意性。如对于参政党在协商渠道中的发起权利（即主动协商权利），各文件都进行了规定。但在实际中，参政党对于发起协商权利的运用存在领域差异：参政党对于发起协商议题的权利更多地运用在书面协商领域。与此相比较，参政党发起的面对面会议协商则要少很多，更多地是看到执政党邀请民主党派领导召开座谈会、民主协商会、谈心会的报道。参政党及其成员如果认为某个问题有必要与执政党进行沟通，向执政党反映，基本上都会选择以书面建议形式呈送给执政党。但通过考察参政党的书面建议，发现对于这样的一种发起议题的权利，有些参政党成员也存在随意性，对自身的发起权利不够重视。部分提案仓促提出，没有经过深思熟虑，没有经过调研，不具有代表性。提高政党协商实效，就必须改变参政党部分成员对协商活动重要性和意义的忽视，从而避免协商资源的浪费和协商行为的虚化。

（三）加强对政党协商内涵的认识，提升政党协商实效

政党协商在我国的协商民主建设中具有举足轻重的地位。加强政党协商，首先要明确政党协商的内涵，明确政党协商与政协协商、政治协商的关系。中国特色政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党和各民主党派团结合作、荣辱与共，共同为中华民族的伟大复兴努力奋斗，多党合作的关系主要是通过政治协商的形式来实现的。政治协商包括政党协商和以政协为平台开展的政协协商。政党协商主要是指中国共产党同各民主党派的政治协商。由“协商”的内涵规定，并非参政党的所有活动都具有政党协商的性质，只有以影响执政党决策为目的，参政党与执政党之间存在协商互动过程的活动，才能称为参政党参与政党协商的行为活动。参政党的政党协商活动应包含以下四层内涵要求：其一，明确的主体。根据《关于加强政党协商的实施意见》，政党协商的主体是中国共产党和各民主党派，同时，无党派人士没有参加任何政党，有参政议政的愿望和能力，对社会有积极贡献和一定的社会影响，是政治协商的重要组成部分，参加政党协商。工商联是具有统战性质的人民团体和商会组织，也参加政党协商。一方是中国共产党，而不是别的团体或社会组织，因此诸如党派的社会服务之类的、以社会公众为活动对象的行为就不是政党协商行为。另一方是参政党成员以参政党名义参与的各种协商活动，不包括参政党成员仅以个人身份参加的协商活动，如成员以普通公民或学者身份参与某项听证会，或以社区居民身份参与社区内部事务协商等，都不能称为是参政党实践政党协商的行为。其二，明确的内容。“参政为民”，这是对现阶段参政党性质和地位的本质要求。这种属性决定参政党在与执政党进行协商时，更多以公共利益、公共问题为主旨。其三，明确的程序。协商就是“共同商量以便取得一致意见”，共同商量、一致意见是协商内涵里的两个核心词语。共同商量是为了取得一致意见，是协商的过程；一致意见是协商的目标、结果，必须经过共同商量的程序。对于协商来说，共同商量是必须的，也许共同商量并不一定会达成绝对的一致和共识，但不经过商量达成的共识很可能会是假共识。［2］在协商过程里“商量”仍可分解，“商量”就是交换意见、讨论，在这里，交换意见和讨论分别指代协商过程的不同环节，不能互相替代。在协商过程中，身处不同立场、不同眼界和水平的人要有均等表达自身意见的机会，这是交换意见；在协商主体陈述观点之后，针对不同意见进行沟通、交流、辩论，最后或说服或妥协，或创造新观点，这是讨论。对于协商过程来说，交换意见与讨论紧密相联，经过交换意见并充分讨论所形成的共识能够被协商参与者接受，如果协商参与者具有一定的代表性，那么协商后取得的共识也就能被其所代表的公众所接受。如果用交换意见、讨论的程序标准来衡量我们的政党协商实践，会发现我们的协商过程中讨论环节非常不足。“每次座谈会，市委、市政府有关领导都亲自参加，市政府有关部门主要负责人向各民主党派通报本部门的工作情况。各民主党派根据调研情况，针对某一领域工作中存在的问题，向市委、市政府的主要领导和政府有关部门负责同志提出。……市委统战部把每次座谈会提出的意见和建议进行归纳整理，形成会议纪要，然后，以市委办公室文件的形式，分送市有关领导、各有关部门及各民主党派”［3］。这是对一次政党协商会议的完整描述和经典描述，此种会议程序不仅存在于双月座谈会中，也存在于各种民主协商会、谈心会中。从上述描述可看出，我国政党协商会议有4个不同阶段：通报——提出（或发言）——归纳整理（或总结）——形成会议纪要分发各参与主体或相关部门。从中可见在整个协商过程中，基本上看到的就是通报情况、提出意见建议及对相关问题进行解答，很少看到讨论的环节；看到协商主体单方面的陈述，很少看到互动的过程；看到了对某一问题的回应，很少看到反复的沟通、辩论。讨论的过程就是协商主体面对面地交流、说明、争辩、妥协、创新，需要一个反复的磨合，直至达成共识。讨论环节的缺失，使政党协商实效大打折扣。其四，明确的目的。政党协商属于高层协商，他的目标要直接指向决策，以影响决策为最终目的，不以影响决策为目的的协商不是严格意义上的政党协商。

二、完善制度　加强建设

制度是行为的保障，制度化建设符合当前建设法治国家的要求。政党协商的制度化程度要比政协协商低很多，除在执政党颁发的一些有关多党合作和政治协商意见中对座谈会的内容、形式、程序、参与主体等有些原则性规定外，我们没有发现更为具体的规定对各类座谈会的召开进行约束，它们在实际政党协商过程中依赖的是一些习惯做法或惯例。在各类政党协商会议中，民主党派的主动性发挥得更少；对于协商结果的反馈，在政协中，还建立起了各民主党派对承办提案方提案办理结果的满意度调查和对各职能部门的提案办理结果的一票否决，而对于座谈会的协商结果则无此要求和规定等等，加强政党协商具体制度的科学性和可操作性，完善政党协商的制度化对提高政党协商实效意义重大。

（一）明确政党协商的内容

协商内容是协商的基本要素，目前政党协商存在着协商内容有些模糊的问题。《关于加强政党协商的实施意见》中对政党协商内容规定如下：中共有关重要文件协商；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题。在此七大类内容中，为了表达需要协商问题的重要性，有五类内容用了“重要”或“重大”这样的修饰词，那么到底什么样的问题是重要的？什么样的问题是重大的呢？没有一个规范的判断标准。中央层面的这种提法延续到了省市各级。在协商内容上的这种模糊规定给相关部门在操作上提供了灵活把握的依据，“想协商就协商”、“不想协商就不协商”，出现了不利于政党协商的事与愿违的想象。中央层面的模糊规定是可以的，因为全国的发展程度差距很大，但在地方制定实施意见的时候，就要结合本地经济发展状况的实际增强协商内容的刚性。除了中共重要文件、重要法律制定修改建议、国民经济和社会发展年度工作规划、人民法院和人民检察院工作报告、财政预算报告等协商内容，要明确多少钱以上的项目投资和基础设施建设项目的决策需要协商，什么级别以上的人事安排需要协商、什么级别的文件和情况需要通报并听取意见等等。

（二）规范政党协商的程序

现代政治是程序政治，程序是政治主体开展政治行为必须遵循的规范。［4］构建程序合理、环节完整的协商民主体系，须从完善政党协商运行机制、强化程序建设着手，真正做到协商准备充分而有质量，确保政党协商的科学性，促进政党协商成果的转化。一是合理选取政党协商议题。执政党和参政党作为协商双方，具有发起协商的平等权利，参政党应根据经济社会发展的热点难点等问题，发挥自身研究优势，围绕中心，服务大局，充分酝酿，选好议题，确保协商资源的充分有效利用。二是给予政党协商充分的准备时间。可以根据协商议题的具体内容，确定不同的准备时间。对于议题比较单一、论证较为充分的，可以以10天为限，要求提前10个工作日，向协商对方提供拟协商的议题、材料或相关资料。对于较为复杂的议题，可以在调查研究的基础上，充分酝酿，反复论证，以3个月时间为限。三是规范政党协商过程。对于一个具体的协商过程，是否达成共识是检验协商成效的最为直接的标准。而想达成共识，就必须经历“共同商量”环节。商量也就是“发言和讨论”，这是一个十分耗时的工作。更何况政党协商会议形式中的议题，多具有宏观性，如各类座谈会上的党代会报告、政府工作报告、发展规划，包罗万象，或者是双月座谈会中的教育问题、医疗卫生改革问题、社会保障问题、生态问题、转变经济发展方式问题等，无不问题重大、枝节繁多，从中衍生出来的问题、角度会无限多，为了达成协商中的互动，要按照“提问——回应——再提问——再回应”的模式，就某一问题从不同角度深入沟通，广纳群言，集思广益，确保讨论的代表性，从而推动协商共识的科学性。四是建立政党协商反馈程序。要从制度上和程序上保证政党协商的有效性，通过建立制度化的反馈程序，使政党协商达成的共识落到实处。有成效的协商才能真正调动起协商主体的积极性主动性。

（三）畅通书面协商的沟通渠道

书面协商是我国政党协商的重要形式。《关于加强政党协商的实施意见》规定：民主党派中央的协商意见由中共中央统战部汇总后报送中共中央。民主党派中央或其负责同志的调研报告、建议等书面意见，可由其直接向中共中央提出。书面协商具有许多优点：时间充足；对协商空间的不限和拓展，可以满足更多的人想要协商、更多的事情需要协商的要求；通过文字表达或接收信息比语言要更理性、全面等。同时，书面协商也有缺点。与面对面会议协商一样，书面协商也要以达成共识为直接目标。但实际中不需谋面的书面协商阻隔了协商双方对彼此观点的及时反馈，并由此在共识形成上产生了隔阂。如今的民主党派书面建议协商，存在“高立案率、高办复率、高采纳率和低落实率（低解决率）”之间的矛盾，认为相关部门没有认真对待民主党派提出的建议；同时也能听到执政党相关部门对于民主党派建议的不满：学术气太浓、选题不好、分析不透、论证不清、建议不准等，因此所提建议在实际中无法执行和操作。彼此的异议在提案协商过程中并未得到有效传递：参政党总是要到了协商过程快要结束时才能知晓对方对己方所提建议的意见，才能知道自己的哪些建议被采纳，哪些建议是正确的、是合理的、是现阶段具有可行性的，哪些问题和建议在现阶段不能解决，不能解决的原因是什么；有时参政党及其成员对于执政党及其职能部门的答复并不满意，觉得有的答复过于简单、缺乏落实的措施，对于不能接受的建议没有作出解释，有的答复与所提建议相差甚远。这样的交流实在不利于在过程沟通过程中形成对相关问题的科学的、深入的、全面的、正确的认识，无法形成共识，无法付诸实践，当然更谈不上对经济社会发展有所助益了。要想实现书面建议协商的原有目标，就必须建立起相应的协商主体间的有效沟通机制。

（四）加强民主党派自身建设，提高协商能力

民主党派作为政党协商的重要主体，只有切实加强自身建设，才能有效提高政党协商的效果。一是党派机关的组织建设，党派的大量活动需要党派机关去组织、协调，而目前有的党派存在着党派机关中层干部断档空缺，常年不提拔，一定程度影响了机关干部的积极性，工作难以有效开展。二是思想建设，有些基层党派机关存在着指导思想停留在口头上，没有进行深入研究，讲话中都能够把马列主义、毛泽东思想、邓小平理论“三个代表”重要思想、科学发展观“四个全面”放在嘴上，但进行深入研究的不多，进而缺少一套完整的思想体系，对指导思想理解的不深不透，在进行协商时就反映出对经济社会问题涉及的多，而对政治问题涉及的少，这就体现不出民主党派作为一个参政党的应有作用。三是民主党派的作风建设。民主党派起于民主，兴于民主，名字里还有民主二字，一定应该更多地讲民主作风。使协商中民主党派的发言代表整个党派的力量而不是一家之言。

参考文献：

［1］许奕锋.民主党派社会功能的三维分析［J］.云南社会主义学院学报，2013，（3）：33.

［2］贺俊春.民主的细节——关于协商过程中的讨论［J］.江苏省社会主义学院学报，2014，（3）：35.

［3］邓清，田汉霖.河南平顶山市“双月”座谈会制度成效显著［N］.人民政协报，2003-10-30.

［4］肖建平.搭建制度平台推动政党协商健康发展［J］.湖北省社会主义学院学报，2014，（2）：13.

（责任编辑：刘亮红）

【中图分类号】D665

【文献标识码】A

【文章编号】1009-2293（2016）02-0016-04

基金项目：本文系黑龙江省哲学社会科学规划项目“提高政党协商实效的路径研究”（项目编号：15DJ D03）阶段性研究成果。

作者简介：张宏艳，黑龙江省社会主义学院教务处处长，教授。