政府绩效评估的执行偏差与政策控制：一个网络化治理的分析框架

2016-03-14张书涛河南师范大学河南新乡453000华中科技大学湖北武汉430074

湖北社会科学 2016年5期

张书涛（1.河南师范大学，河南新乡453000；2.华中科技大学，湖北武汉430074）

张书涛1，2
（1.河南师范大学，河南新乡453000；2.华中科技大学，湖北武汉430074）

摘要：政府绩效评估秉持了公共服务质量的综合性评判，是国家治理以政治理性服务于技术理性的一种绩效价值证成。评估执行偏差凸显了传统绩效治理与政策供给的偏误效应，央地府际合作的政策制定与网络化运作塑造了绩效评估政策的治理结构，网络化治理与央地公共资源竞逐的配置结构制约评估政策的有效执行。传统时期政府绩效评估的治理悖论主要表现在价值取向与评估措施对接的错位，绩效评估的推进程度与价值期待尚存差距两个层面。从“政策、结构与行动”框架审视政府绩效评估执行偏差的网络化治理效应，需要形成评估政策执行偏差矫治的网络治理合力，消解绩效评估归因偏差与供需匹配失衡的政策执行悖论，建构评估治理的网络监测技术系统，实现跨区域的信息协同治理。

关键词：政府绩效；绩效评估；政策控制；网络化治理

引言

政府绩效评估承载了政府公共性与服务性的价值理念，体现了社会公众对公共服务质量需求的有效性回应。绩效评估是评判政府行政过程的国家治理工具，也是公共政策实现公共价值权威性分配的基本工具。政府绩效评估不仅要追求技术理性的自洽性，而且要突出强化政治理性追求，其恪守了政府绩效的技术价值、理性价值和政治价值的整体协调。毋庸赘言，传统的政府绩效评估在价值规范、评估系统、评估指向等方面呈现政策执行的系统偏差。政府绩效的科学测量不仅是一种解释公共政策运作的理论目标，同时也是为政府治理创新改革提出理性建议的实践技能。政府绩效评估存在评估目标多元化、区位资源差异、政府产出归属难题、整体效率与社会效能模糊等政策执行障碍，加上政府绩效评估准确测量的技术壁垒，致使既往绩效评估的结果陷入“绩效不彰”的窠臼。将网络化治理引入绩效评估，以精细化的政策网格为基本治理单元，运用现代信息技术，打破行政部门“条条”科层分割与“块块”职能分解，实现纵横区域协作、资源共享的有效性评估系统建构，在政策期望与政策执行结果之间找到最佳平衡点。［1］（p28）因此，运用网络化治理范式的解释框架，将评估政策控制作为政府公共资源投入与属地互动的治理策略，为政府绩效评估偏差的政策规制提供了新的学理研究空间。

一、政策网络治理：政府绩效评估偏差的政策控制逻辑

政府绩效评估是对公共价值与机会成本的综合性衡量，评估执行是一种服务于公共治理目标的实用性社会技术。具体而言，绩效评估遵照一定的政策标准和运作程序，对地方政府政策治理的效益、效率、效能及价值进行评价。［2］无论运用何种的评估框架与执行模型，都会涉及多种治理要素和效率标准，政府整体绩效是多种政策目标的函数。基于绩效评估的网络化协同治理，实质上是通过判定政府治理的效率假设，指证政府绩效评估的价值规范，为政策治理实践提供有效信息，实现政府绩效评估偏差网络化治理的政策制定与政策执行结构的优化。

（一）评估政策制定：网络化治理与地方政府公共资源竞逐的配置结构。

一个统筹协调的政治生态治理系统，能够实时吸纳民意，汲取公共资源，通过公共决策转化与政府公共性再生产，为外部环境需求输出公共产品和社会服务。［3］（p323）网络化治理是基于多元利益网络形成的一种权力分配模式，而府际关系则涉及了绩效评估网络化治理单元之间的这种双向依赖关系，因此，网络化治理的协同因其自身所具有的普遍性职能而成为跨越各种制度障碍的核心治理要素。［4］由于中央政府权力的相对集中性和绝对性，地方政府行政权力往往难以有效地对其加以制约，诚然，行政性分权是各级政府围绕决策权而进行的公共资源配置与责任分担，绩效评估是激励地方政府有效执行政策的治理保障。政府绩效治理政策不仅是中央政府判定公共资源供给优先权的重要参照标杆，而且是确立地方政府之间绩效竞争和治理角逐秩序的规制性文本。

绩效评估是一个以绩效融入政治过程的方法，通过结果导向型绩效指标的制定，了解公共服务政策实践的状况。从政府协同治理关系和绩效评估机制来看，地方政府与中央政府保持互动既是“松绑”中央规制性政策约束的过程，又是获取中央公共资源配给的过程。地方政府将获利结果作为本辖区内的“资源投入”产出区域发展绩效。［5］因此，地方政府主要通过政策系统调整与政策执行创新，重新设置政策创新议程，发挥地方政府在事权、财权等公共资源配置中的自主性角色定位，建立中央政府与地方政府在共同提升公共事务效能方面的合作协同机制。从政策执行结果来看，中央政府主要通过行政性分权成为地方政府绩效的权威评判者。地方政府在与中央政府的合作互动中，致力于政策执行创新上保持更大的自主权，这是地方政府参与网络化治理绩效竞争的重要途径。因此，那些力图在政策上获得优势的地方政府往往最具有活力和创新性，它通过与其他地方政府的积极互动获取差别于竞争对手的政策优先性，从而提升本区域治理绩效，实现额外的政治收益。

（二）政策运行结构：府际协同治理的政策制定与网络化运作。

政府绩效评估的网络化治理切入点表现在央地两级政府间“纵向分割”与“横向竞争”两个层面。地方政府之间合作围绕着公共利益而展开，网络化治理是一种以公共利益为目标的社会协作过程。网络化治理过程是某种政治性的制度安排，所有跨域性公共问题无论是否与政治有关皆是属于高阶政治的议题。［6］通过政府行政权力的高位推动，多方议题的融合，实现政府绩效评估网络治理的政策制定。网络化协同治理作为一种政策系统设计，它对网络化治理结构的组织参与单元及政策执行具有关键影响。政策网络目标的设定充分凸显多元组织在公共政策过程中的自主性，赋予公共行动者分享公共资源的平等机会，这样，网络化治理的协同模式就为政策治理结构奠定了稳定的基础，通过网络化治理的政策制定可以减少治理单元之间的交易成本和公共损耗，不断增进政府整体绩效，发挥网络化治理政策的政治效能。［7］这是因为，在“自上而下”的传统科层制模式中，政策制定和治理过程强调决策者目标的达成，而忽视了目标群体的相对性利益。可见，网络化治理的政策制定是以增进公共事务总体绩效为立足点而聚集起来的协同网络体系。

毫无疑问，中央政府控制能力的提升使公共决策进一步集中化，在某种程度上导致政府纵向层级间治理低效率和同级政府间协同效应不足的状况。在政策制定中，较之于集中统一“自上而下”的中央政府政策制定模式，地方政府“自下而上”的多元政策参与模式就相对缺乏自主性和行动资源，在政府绩效治理领域也同样存在评估政策的执行偏差和协同难题。而政策制定的网络化治理运作弥补了两种模式的缺陷。［8］在政府绩效评估的政策制定中，政策规划与政策资源配置休戚相关。政策评估主体的参与单元都试图使政策执行朝着有利于自身的利益关系进行系统构建。首先，将各种政策资源相互链接起来，建立信息分享、资源共享与机会平等的网络合作基础平台系统；其次，围绕公共治理关系议题，将上下级政府组织、市场组织，公民社区等治理参与主体组合为具有共同目标的治理网络主体系统，形成共同解决网络化治理关系中公共问题的纵向与横向交互的政策网络；再次，通过共同协商、相互谈判与资源交换等政策沟通形式，达成共同合作治理行动。政府绩效评估政策的执行空间表现在网络化治理关系的各个层次和区域。因此，政府绩效评估的网络化治理途径就扩展为纵横向交错的公共服务网络协同体系。

二、政府绩效评估的治理悖论：政策偏差与执行背离

传统政府绩效评估的讨论框架中，中央政府和地方政府存在严格的“等级差异”，中央政府在政府绩效评估中被授予“至高无上”的裁决权。地方各级政府迫于中央政府的“命令”不得不“高效”完成中央政府“规定”的一系列任务，同时，下级政府之间围绕着各种资源及其依附的联动绩效评估政策展开竞争。因此，“压力型”体制下政府绩效评估的政策偏差、价值导向偏离与激励手段的扭曲导致了政府绩效评估的治理悖论，而政府绩效的归因偏差与供需匹配的失衡则是政府绩效评估执行偏差的生成逻辑。政策网络作为政府治理能力的解释变量，主要强调政府治理网络中机构之间政策执行过程的层次结构互动关系，所以，网络化治理正是通过部门间的协同机理促进资源利用者达成合作意向。

（一）绩效评估偏差：价值悖论与政策激励的扭曲。

公共价值取向是政府绩效评估的核心理念，我国政府绩效评估的价值选择中存在诸多的规范价值背离与政策激励扭曲的现象。首先，传统政府绩效评估中“唯GDP主义”依然占据主导位置，政府绩效评估片面追求经济增长指标与新常态下社会经济全面可持续发展的要求相背离，一方面，政府绩效评估是以公共服务结果为本的治理系统评估，其价值取向体现了以公平、公正、均衡为发展理念的绩效治理模式，通过放松政府行政规制和采取市场化导向的改革政策，力图改变政府绩效治理中单一政策目标导向的控制逻辑和运作机制。其次，从价值维度进行政策分析，政府绩效评估最终目的是实现政府整体治理的高效运转。然而，我国目前绩效评估的政策目标大多是依据“科层制”的行政命令体系进行相应的调整，致使政府绩效治理资源无法有效聚集，综合提升政府整体绩效的价值目标难以实现。再次，政府绩效评估的指标体系设置没有充分体现信息化政府条件下绩效需求的立意指向。目前，政府绩效评估指标体系是各种分散化管理事务的简单堆积和组合，并没有预先按照政府整体绩效需求的设置目标要求进行有效建构，而政治动员、政治对话、高调宣传的“运动式”评估依然是政府绩效评估制度推进实施的主要方式。

因此，无论是政府绩效评估的价值导向，抑或评估政策措施，乃至绩效评估技术规范与绩效指标体系的权重确定，都存在着绩效目标与治理结果差距过大的运作逻辑悖论。毫无疑问，将政策网络治理引入到政府绩效评估之中，其不仅打破了“自上而下”的单向科层官僚运作体制，而且建构了扁平化与网络化结构条件下实施政府绩效治理的整体方案。［9］目前，基于网络化治理的政府绩效评估执行偏差的政策控制至少可以从两个方面寻求突破，首先，中央政府应该在上、下级的垂直坐标中，通过网络化治理的合作行动，扮演好公共资源的配置角色。政府间合作治理机制的设计要有助于克服地方政府间的激励扭曲与过度竞争，规避被强化和放大了的政策“软约束”现象，解决同级政府监督缺位和消除委托代理负效应，最终实现地方政府间合作的激励相容。其次，在政府绩效评估政策治理的网络化运行框架中，要落实跨区域、跨部门合作方案，通过跨区域协同治理的机制运行，建立基于利益相容的战略协作双向互动关系。建立政府绩效评估政策治理的网络化运作框架，还要针对不同层次的行动者提出不同的网络互动模式类型。

（二）绩效评估的执行背离：归因偏差与供需匹配的失衡。

政府绩效评估结果作为公共治理的成果展现，是提升整体治理绩效水平的渠道，科学的政府绩效评估必须在规范的评估治理系统框架中进行，通过正确合理地运用绩效评估结果，使政府绩效评估真正发挥“推进器”的功能。我国政府绩效评估主体多为上级政府机关，社会公众还没有成为真正起主导作用的评估主体。上级组织不仅掌握着资源配置权、指挥命令权，还掌握着对下级单位的考核奖惩权。在政府绩效评估的具体程序上重视自查自评和同体评估，漠视政府外在的第三方评估。虽然诸多地方政府已将民意测验、公众评估或专家评估列为评估执行的重要主体，但在评估共同体利益的驱使下，政府绩效主观评估结果最终仍然更多地服从于对绩效需求的“潜在规范”，由于地方政府有“短期内最大化显示经济增长绩效”的动力激励，而且绩效评估结果的“外溢效应”会相对“软化”政策运行约束环境中的外部不经济后果，因此，个别地区甚至出现了“表扬和自我表扬”、“数字出官、官出数字”等绩效评估的尴尬窘相。

可见，政府绩效评估的归因偏差所导致信息失真和激励扭曲的结果使评估执行背离了政策治理的初衷，而绩效治理中的委托代理难题与绩效产出归属难题又带来了政府绩效供给和需求失衡的负面效应。在政府绩效评估中，由于缺乏有效的政策治理措施，为了快速完成上级政府部门的考评结果，个别地方政府对“公地”资源的恣意攫取，甚至做出“杀鸡取卵”的短视行为。［10］一些地方甚至还出现了“一票否决”、“年度递增”的绩效指标限制。这种绩效评估执行与监控系统成为悬在下级政府和组织面前令人望而生畏的“达摩克利斯之剑”。因此“只对上负责不对下负责”、“不怕群众不满意，只怕领导不注意”的评估异化现象成为政府绩效治理的组织规则并导致了评估秩序局部失真的乱象。仅仅从评估结果来看，评估实用主义倾向明显，评估结果具有一定的盲目性和随意性，既没有遵照不同层次和单元的绩效诉求，也偏离了政府绩效评估政策治理原有的价值期待。为了应对公共治理所面临的复杂性、动态性与多元性环境，采取网络化政策治理模式一方面强调政策政治体系的公共需求，另一方面重视政府本身的公共服务供给能力，只有在使政府绩效需求与供给能力匹配的条件下才能达致政府间关系的可治理性目标。

三、“政策、结构与行动”：政府绩效评估执行偏差的网络化治理框架

网络化协同治理框架是解决系统性、全局性问题的切入点，央地两级政府之间普遍存在治理能力和职能配置不平衡的矛盾。而网络化协同一方面可以为绩效评估的预警、决策处理与后续推进提供智能化数据分析服务系统，充分发挥信息共享与动态管理的优势；另一方面，不同于传统模式中存在区域多头、信息复杂的情况，网络化治理只存在于两个层次，即网络单元和整体网络，这样不仅简化了信息模块任务维度，更充分整合了社会合作力量。网络化治理可以将不同层级政府与行政部门之间的互动、协作、相互支持等内容以政策框架的形式确定，进而形成跨区域信息协同和网络化治理联动的体系。

（一）政策合作理念的嵌入：评估政策执行偏差矫治的网络治理合力。

政府绩效评估执行偏差的网络化治理有利于从整体上考察协同双方的合作能力、行动预期以及“理性政策”选择。政府绩效评估执行偏差的网络化治理实质就是逐渐化解“上下级政府之间过度竞争，地方政府协同能力得以削弱”这一网络化治理难题。这是因为，“合作关系能有效地消解‘命令——服从’关系的强制性和‘施动——回应’关系的被动性”治理控制悖论。［11］（p283）同时，在对政府行为的信任关系进行合理评估后，在两级政府之间建立合作与信任的授权机制，这种合作关系一旦形成，政府间合作能力就会得以增强。合作与信任是网络化治理的关键要素，基于网络化治理政府绩效评估执行偏差主要发生在三个领域，即政策分配、行政动员、政府绩效需求与效能合法化。“理性政府”的政策主张促使合作双方把“公共利益”作为其自身的基本行动准则，政府治理层面的信任机制将再次发生作用，这昭示着双向合作关系开始步入到良性循环的状态。

因此，网络化治理范式中政府绩效评估执行偏差的协同治理定位，立足于将政策网络的信任关系视为一种代理中介和组织纽带，认为网络化治理关系中的充分合作和信任是评估政策得以高效执行的基石。毋庸置疑，在高度现代性的社会中，所谓信任则更多地体现为一种持续性的状态，是“在面对专家系统时，对自己无所知晓的运作规则有充分的信心……运作过程是否合乎规则”。［12］（p448-449）因此，没有信任，现代社会就难以在抽象化的生存空间中进行有效的合作。吉登斯认为：“信任关系是与现代性关联时空伸延的基础。”［13］（p76）这是因为，压力型行政架构下的网络化治理竞争是难以避免的，当中央政府与地方政府在具有共同利益且又互相信任时就会产生网络化治理合作这一协同条件命题。评估执行偏差的合作政策理念嵌入，实现了政府组织的网络合作，从整体上增强政府间绩效的运行合力。

（二）府际政策网络治理：绩效评估偏差控制的“空间”整合。

府际政策网络主要包括政治关系形态、垂直管理部门及地方政府之间的政策伙伴关系形态。［14］（p1-3）政府绩效评估执行偏差网络化治理的根本要义在于通过网络化治理的合作，构建高效良性的运作秩序。因此，绩效评估偏差控制的“空间”整合在于将诸多分散的政策网络重组在一起，并最终形成高绩效的运作实体。“空间”整合的根本目标在于通过网络中介而使彼此衔接，从而找到政府绩效评估政策执行系统网络化协同治理的有效路径。“空间”整合的方向在于从总体上合理安排各构成单元以达到评估政策执行正常运转和有序存在的状态，建立跨越政府组织边界的网络链接机制与合作机制。依据政府绩效评估执行偏差的归因分析实施差异化的政策激励，最终保障评估执行系统的合理运转。网络化治理可以有效实现跨域“空间”范畴下具有异质性与相互排斥性的绩效评估政策的相互共容并形成合理的评估结果。

将“空间”概念引入到政府绩效评估的跨域协同政策治理系统之中，通过跨域协同运作的“空间”整合，发挥中央政府政策设计的顶层整合功能，实现远大于各地方政府系统分割状态下的整体治理效率。毫无疑问，“空间”整合是评估政策网络化治理跨域协同的有效布局，跨域治理的“空间”布局可以激发跨越政府组织边界的合作规则的生成，使政府的运作机制更加富有弹性。首先，在网络化治理合作伊始，评估主体要摸清公共资源配置状况以及政策制定的阶段和协同治理的执行结构，理解提升政府绩效治理水平的理性决策行为模式。以“空间”整合为切入点，瞄准网络化治理协同性绩效评估的驱动机制和“空间”整合策略。诚然，网络化治理不是政治实体，也并非政府绩效评估执行偏差矫正的唯一途径。政府绩效评估执行偏差矫治的重要突破口，是在网络化治理范式下将政策协同引入到中央顶层设计“横向大部制、纵向扁平化”的网络化关系创新议程之中。

（三）跨区域信息协同：建构评估治理的网络监测技术系统。

在网络化治理的理念当中，政府的管理者正在将他们的核心职责转轨为协调各种资源以创造公共价值的新职能，网络化治理发生在评估主体有理由配合和支持协调者所做出的决策领域，而网络化治理理念的核心是治理主体间的结构和关系。［15］网络化公共服务管理与以往社会管理最大的区别就是信息技术的运用。通过信息技术实现了对基础数据的实时查询，为扁平化管理与网络化运行提供了基础，这些都是信息技术运用于网络治理的体现。网络化治理需要建构一套全新的信息管理与服务系统，从组织协同、制度供给、技术支持三个角度分析网络化治理间合作治理困境。因此，构建绩效评估系统的信息共享机制来矫正政策执行偏差是网络化协同治理的前提条件。合理利用这一信息资源共享平台，可以有效减少绩效治理的评估信息“碎片化”和政策“失灵”问题。

因此，实施协同治理要通过利用信息技术改造现有的官僚科层模式，突破政府部门间“条块”分割限制，建立跨部门的合作关系。佩里·希克斯和帕却克·登力维认为基于信息技术运作的官僚制是协同治理的组织基础，协同治理主体立足于完善现有的信息服务系统，实现绩效评估执行偏差的控制要依赖于信息技术系统的发展。［16］具体而言，网络化合作治理主体要对管理信息系统的有效运行承担主要责任，确保信息化平台整体上网络资源共享、信息自由流动，充分发挥网络总体效应和整体化信息协同服务能力，政府组织的信息资源管理部门要与各执行单元信息服务中心实现管理业务协作互动。［17］为了确保信息共享平台的有效运行，首先需要建立相应的制度保障，奠定促使信息共享的政策性基础。其次，进行政策规制，主要采取“集约”与“分散”两种方式实现信息资源共享。在政府绩效评估政策信息的输入、转化、输出与反馈过程中，力图避免信息失真、失灵、阻滞与缺损，以免影响政策执行效果。建构一体化的绩效治理信息系统和信息协同机制，同时建立信息监测责任制度，优化网络化信息的运行、交流和纠错机制。

结语

绩效评估的价值取向与公共行政发展的价值变迁相同，从对单一效率的片面追求到重新认识到公平价值，再到对政府效能与绩效合法性的完整认知，对民主价值和人民主权理性赋权的回归。整个治理过程不仅是对政府职能与服务水平的综合提升，更是对公民需求的价值性回应。［18］（p15）“中国模式”作为一个绩优图景在展现出独有的活力和潜力的同时，也存在着区域差距不断扩大和政府网络协同困境的治理风险。毫无疑问，政府治理绩效在很大程度上是公共治理主体互动与竞争条件下地方政府价值运作的结果。地方政府绩效治理水平在很大程度上由网络化治理关系中的政策执行差异决定的。由于政策产出的差异主要取决于地方政府与中央政府博弈互动，衍生于地方政府之间的竞争结果，囿于地方政府自身政策执行行动的结构限制，所以，地方政府绩效评估治理创新的研究重点，必须着重分析地方政府的集体行动逻辑，重视地方政府行动的绩效激励与政策约束，考察地方政府的理性行动过程——横向与纵向的互动，最终检验出在“政策、结构与行动”的网络系统情境下政策执行过程对于地方政府治理绩效的关键影响因素。实施政府绩效评估的执行偏差的政策控制要着眼于提高政府治理效率和公共服务质量，强调系统效能与行动秩序，必须是在网络化协同治理的整体制度框架之内寻求多元主体之间的良性互动。［19］使政府职能得到有效发挥，合理安排制度，找到提高政府治理和服务水平的新路径，这也是政府绩效评估制度创新的政策基础。

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