政府绩效评估方法的多视角研究

吴卫东　谢雨

【摘 要】随着经济、政治、社会条件的变迁，政府绩效的环境发生着深刻的变化，对政府绩效的评价也提出了更高的要求。为了更好地发挥政府的作用，上个世纪80年代世界各国兴起了新公共管理运动。政府绩效管理理论主要经历了三个发展阶段，即新公共管理、新公共治理、以公共价值为基础的政府绩效治理。在我国，政府绩效活动会受到国家宏观价值取向和行政体制改革目标的影响。依法治国是当前政府的执政理念，其内涵对政府绩效管理具有重要的指导意义。在推进政府绩效管理法制化的进程中，我们需要界定绩效管理的内容、明确绩效管理的法定地位，更重要的是制定出一套科学、高效的政府绩效评估系统。本文在分析现有绩效评估方法局限性的基础上，基于波多里奇卓越绩效评价准则，提出了政府内部自下而上的绩效评估系统，希望能对我国政府的绩效评估提供新的视角。

【关键词】绩效评估;波多里奇;自我评估

随着政治、经济、社会条件的变迁，政府绩效环境呈现出更复杂、更具独立性、可控性低、价值观冲突等特点。在我国，政府绩效实践还会受到国家宏观价值取向和行政体制改革目标的影响，在依法治国理念的指导下，我国政府的绩效管理步入法制化进程。政府绩效管理的法制化，有利于提高绩效管理的稳定性、权威性与可持续性，但当前我国政府的绩效评估缺乏一套科学、高效的指标体系，为此，可引入企业绩效评估的理念与方法服务于政府的绩效管理。

一、政府绩效管理理论的演变

世界各国推动绩效评估发展的一个显著特点就是将绩效评估与政府的改革活动紧密结合起来。随着西方新公共管理运动的不断深入，到20世纪80年代已形成全球性的政府改革浪潮。与此相应，政府绩效评估的研究也从最初的内涵研究深入到评估的指标体系、评估的价值取向、法制化、电子化等多个层面。可见，在研究政府绩效评估指标之前，了解政府绩效管理理论的发展是很有必要的。

1.新公共管理阶段

新公共管理是80年代以来兴盛于美、英等西方国家的一种新的公共行政理论，它的理论基础是现代经济学，主张将私营部门成功的管理方法和经验应用到政府等公共部门，重视服务结果，注重官员的政治敏感性和响应力，提倡在人员任期、聘用、薪金及其其他人事管理环节上更加灵活、富有成效。

2.新公共治理阶段

20世纪90年代以来，公共治理理论受到了政治家和组织的高度关注。公共治理即在一定范围内，由多元主体对公共事务的协同管理过程。它包括四方面的含义：一是公共治理的内容是公共事务管理，因此“公共治理”也可简化为“治理”两字;二是治理的行为者是多元的，具体包括政府、公共部门、第三部门或非政府组织、企业及社会志愿者;三是治理的方式不再以强迫和压制为主，而是主要依靠民主协商、合作互助及网络化管理等;四是治理的目标是多元的，最终是为了实现社会的协调发展和全面进步。

3.以公共价值为基础的政府绩效治理理论

政府绩效是在政府主导下，在社会价值基础上，经由战略、组织管理和协同领导作用，对公共资源和权利科学配置的过程。公共价值来源于社会价值，反映了公民的共同需求和偏好，它的实现标志着公共利益的实现。因此，坚持以公共价值为基础是政府绩效管理的本质要求。

二、我国现有政府绩效评估的方法及局限性

当前，我国政府的绩效评估由于缺乏政策性指导和制度性保障，各地开展绩效评估的形式五花八门，内容杂乱无章。从目前的实践来看，我国政府绩效评估主体的特点是：内部评估为主导、外部评估为补充。它们有各自评估的优势，但也存在着缺陷。正确分析现有政府绩效的评估方式是提高政府绩效评估水平的前提保证。

1.政府内部自上而下的绩效评估

20世纪80年代初，目标责任制开始在全国范围内推行，政府内部的管理手段主要是绩效评估。此后，政府绩效评估一直由政府内部自上而下进行，它的不足之处主要体现在：

（1）不利于中央政府、地方政府与公民关系的处理。一方面，中央政府只负责政策的输入，而将任务的完成全部交由地方政府完成，直接造成了权责不对称，从而增加上级与下级的冲突。另一方面，地方政府任务重、压力大，直接导致地方政府与公民关系的激化，主要体现为群体性事件的频发。

（2）唯上不唯下，上级满意而群众不满意。政府内部自上而下的评估伴随着政府官员的主观意志性，它不可避免的会助长一些政府官员“只对上负责，不对下负责”的行政观念，从而使服务忽视了公众的偏好与需求，违背了为人民服务的行政宗旨。

（3）唯GDP。上级官员在评价下级官员时，为了克服自身所处的信息弱势地位，一般会选择那些容易量化的、客观的指标。这样，反映经济增长指标的GDP成为上级官员选择的首要对象。由于下级官员的升迁取决于上级官员，在上级官员选择将GDP作为评价指标时，下级官员很自然会将经济增长作为追求目标，而较少考虑提供公共服务的水平以及民众是否需要这样的发展。

（4）他人评估心理。政府内部自上而下的评估，不可避免的会使下级产生他人评估心理，主要包括：①应付心理。即被评估者在实施过程中的一种消极心理现象，例如，提供材料支离破碎;对评估者所提的种种要求敷衍了事等。②迎合心理。这是一种与应付心理相反的“积极”心理状态，即不正常、不健康的“积极”状态。它对评估会产生服饰软化、线索诱导的消极作用。③自卫心理。它主要表现出的思想和情绪有：疑虑—紧张—厌烦连续心理;回避—旁观—磨抗连续心理;显示—夸耀—比闹连续心理。

2.公众参与的绩效评估

公众是政府服务的对象，是政府提供公共产品和服务的出发点。基于此，将公民作为政府绩效评估的主体有其正当性和合法性。在我国，公民参与绩效评估的具体实践有：南京市的万人评政府部门活动;珠海市启动的“万人评议政府”活动。

我国公民参与政府绩效评估虽然经过了“公民无参与”阶段并向前发展，但仍停留在“有限参与”阶段，由于其能力范围、角色、行为方式等都有一定得局限性，我国公民参与政府绩效评估还存在许多不足之处：

（1）公民的参与意识薄弱，对政府绩效评估的关注度并不很高。一方面，受经济发展的限制，贫富发展不均，对一些地区的人们来说，最重要的是如何解决自身的生存问题，对于政府如何进行绩效评估，他们根本无暇关注。另一方面，在一些较发达的地区，虽然政治民主化促进了公民参与意识的形成，但是历史上沉积的奴化思想和权威服从心理，使公民在短时间内很难认识到在社会发展的过程中，自己所处的地位和发挥的作用。

（2）公民参与的片面性。由于公民自身能力的限制，不能站在一定高度对政府作为有一个透彻的理解，他们常常以自身利益为出发点，难免短视，致使现实中公民参与的评估结果大打折扣。

（3）“搭便车”现象。公众在参与政府绩效评估的过程中，需要支付一定成本，例如收集信息、分析信息、研究策略等。如果个人不愿意付出这样的代价，同样可以享受到别人为此付出而实现的成果。因此，对于理性经济人而言，最佳的选择就是不行为，让别人去参与，自己坐享其成。

（4）信息公开化力度不够，使公民参与的渠道不畅。目前政府的绩效评估主要是以内部评估为主，评估的过程透明度不高。评估结束后，评估结果一般也不会全盘对社会公布。所以，外部评估主体的参与和监督作用很难实现。

三、基于波多里奇卓越绩效评价准则的政府绩效评估方法

1.波多里奇卓越绩效评价准则简介

波多里奇卓越绩效评价准则总结了世界众多优秀组织的成功经验，反映了组织管理实践的最先进水平。卓越绩效评价准则系统（参见表1，以2014年评价准则为例）由七个类目组成，每个类目由若干子项目组成，每个子项目都有一定的分数，总共1000分。该系统每年会进行一次修订，以适应社会环境的变化。

表1 2013-2014年波多里奇国家质量奖评奖标准主要条款及分值

Tab.1

序号 项目 序号 子项目 满分 总计

1 领导 1.1 高层领导 70 120

1.2 治理和社会责任 50

2 战略策划 2.1 战略制定 45 85

2.2 战略实施 40

3 以顾客为关注焦点 3.1 顾客的声音 40 85

3.2 顾客契合 45

4 测量、分析和知识管理 4.1 组织绩效的测量、分析和改进 45 90

4.2 知识管理、信息和信息技术 45

5 以员工为本 5.1 员工环境 40 85

5.2 员工契合 45

6 以运营为关注焦点 6.1 工作过程 45 85

6.2 运营有效性 40

7 结果 7.1 产品和过程结果 120 450

7.2 以顾客为关注焦点的结果 85

7.3 以员工为本的结果 85

7.4 领导和治理的结果 80

7.5 财务和市场的结果 80

总分 1，000

2.波多里奇国家质量奖获奖组织的成功经验—艾尔文市市政府（非盈利组织）

2012年波多里奇绩效卓越国家质量奖的非盈利组织类型授予了来自德克萨斯州艾尔文市的市政府。我们应分析该政府取得成就的原因，从而为改进我国政府的绩效提供借鉴。艾尔文市的市政府所提供的核心服务包括消防和紧急医疗、行政执法、自来水和污水处理、城市建设的改进、垃圾收集和废物回收等方面。该政府管理的成功经验有：

（1）及时获取市民反馈。艾尔文市政府每年都会随机选择一些居民家庭做调查，或通过网络进行调查，调查结果及时公布，并发表在《城市时事通讯》。此外，艾尔文市政府在政府的各个部门建立了30多条服务热线，以获得客户对政府服务提升的反馈。

（2）注重团队文化。艾尔文市政府有强大的协作文化。它使用50个跨行业、多功能团队完成战略目标。艾尔文市政府2012年的调查结果表明，其员工评分比美国政府机构所收到的同类评分最高者还要高。例如，85%的员工在工作中受到表扬;94%的员工认为团队合作是受到鼓励的;94%的员工认为团队合作是受到鼓励的。

（3）强调流程效率和战略规划。艾尔文市政府有一个系统完整的战略计划制定和实施流程，这个规划整合了重要客户需求，并且包括从企业、居民、游客和员工等各种人群的输入。艾尔文市政府将年度战略计划流程与预算制定流程相匹配，并在开展活动中寻求资源的节约，以弥补可能出现的潜在短缺。自2008年以来，艾尔文市政府节省的成本和增加的效率已超过4400万美元。

3.基于波多里奇卓越绩效准则的政府绩效评价方法有效性

世界各地有许多企业和组织都将波多里奇绩效标准作为其绩效提升的行动指南，这个行之有效的标准框架为组织的高效管理与可持续发展提供了一套集成方法。在波多里奇卓越绩效评价准则适用的六大类别中，包含非营利组织（政府机构），可见，将波奖评价准则应用到政府绩效评估系统中具有可行性，但为了使它能够发挥应有的功效，我们还需满足以下条件：

（1）了解组织概况。它是政府内部实行自下而上评估的起点。员工需了解组织的结构和治理机制，组织所主张的宗旨、愿景、价值观及使命，这有助于明确关键信息中的差距并聚焦于关键的绩效要求和结果。从艾尔文市政府的成功经验中可看出，普通员工了解组织概况、构建团队文化的重要意义。

（2）发挥领导的核心作用。“绩效评估的成功有赖于强有力的政治支持”。组织中领导的执政理念与个人行为将引领组织并保持组织的可持续发展。一方面，领导需要有改革创新的理念与魄力，从可持续发展的角度出发，将战略的部署与政策的制定致力于社会整体的发展。另一方面，领导需进行坦诚的、双向沟通。及时了解公民主体的需求及全体员工的需求，从而实现政府内部之间、政府与外部之间的良性沟通。

（3）调动员工的积极性。实现政府内部自下而上的绩效评估关键在于员工思想的转变与素质的提高。政府需创建一种努力完成使命、促进组织绩效的环境，不断提高员工为人民服务、为公众办事的意识。同时，政府需调整相关的奖惩体制，将员工的个人绩效与组织的愿景保持一致。

（4）保证计划运行的有效性。在政府内部，我们可以借鉴皮沃基地区学校的成功经验，管理者制定一个360度的反馈调查，以获得所有员工的可执行反馈。在政府与外部的互动中，我们可以借鉴贝勒地区医疗中心的经验，定期进行满意度测评，充分利用反馈信息，不断改进服务水平。

4.基于波多里奇卓越绩效准则的政府绩效评价方法重要意义

绩效评估是提升绩效管理水平的重要砝码，是改进公共管理的有力武器，“被视为是绩效管理概念中的中心因素”。而绩效评估指标体系的科学合理是绩效评估中最主要的内容。波多里奇国家质量奖作为全球影响力最大的质量奖项，对于政府来说，采纳此绩效评估标准并让普通公务员参与绩效评估，可以调动公务员的积极性，促使公务员了解绩效现状，发现工作中存在的问题并改进现状，从而提高绩效。

（1）经济效益。①节省人力，降低成本。采用规范的绩效评估标准有利于建立规范的工作流程从而规范程序，避免了非规范化产生的问题;删减了不必要的中间环节，加快了信息传输，减少了办公人员的工作量，减少了办公费用。②节省时间，提高效率。波多里奇卓越绩效评价准则是量化的绩效评估标准，每项内容有相应的分值，我们只需采用自动化的绩效评估系统，就可计算出绩效结果，分析比较以及发现不足，避免了办公人员形式化的工作，节省了他们的时间和精力，使工作质量和效率得到提升。

（2）政治效益。①实现规范化，提高公开化。我国政府绩效评估的透明性和公开性与发达国家相比，还有很大的差距，这就严重损害了绩效评估的效果。采用波多里奇卓越绩效评价准则有助于提高政府绩效评估的规范性，为公开评估主体、评估程序、评估指标提供必要条件，使公众对政府绩效评估有一个更全面、更透彻的认识。②利用自动化，保证公平化。波多里奇卓越绩效评价准则采用的是量化指标，普通公务员只需按评估项目打分，打分完毕后，由系统自动进行分类统计，计算得分结果。这样就减少了人为的干扰，降低了作弊的可能性，使得评估过程中不公平、不公正的影响因素在很大程度上得到控制，从而保证了评估结果的公平性。

（3）促进效益。获得直观结果，促进绩效改进。绩效评估的作用在于持续的改进，而改进需要找到不足。采用波多里奇卓越绩效评价准则，以绩效数据为依据，按要求进行横向（不同部门）、纵向（不同时期）的对比，从而发现存在的不足，以便提出有效的改进意见。

四、结语

绩效是公共治理的基本对象，也是政府获得合法性的基础。随着法制化进程的加快，我们需要加强绩效评估制度与立法的建设，这就需要一套可行的政府绩效评估指标体系。波多里奇卓越绩效评价准则反映了组织管理实践的最前沿，将它引入到政府绩效评估中，有利于把政府的绩效评估从以公共价值为基础的绩效评估阶段推向政府内部自下而上的自评阶段。在充分认识组织战略的前提下，员工将个人目标与组织目标相联系，不断提高自身的业务素质与服务水平，并有效利用反馈信息，改进实施现状，从而实现政府内部自下而上的绩效评估。

参考文献：

[1]吴卫东，刘卫珍.公共行政改革的价值选择—基于波多里奇卓越绩效评价准则的演变

[2]王爱冬.政府绩效评估概述[M].高等教育出版社，2010年.

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[7]王爱冬.政府绩效评估概述[M].高等教育出版社，2010年.

[8]吴卫东，刘卫珍.公共行政改革的价值选择—基于波多里奇卓越绩效评价准则的演变

[9]2012年波多里奇国家质量奖获奖组织介绍（四）[EB/OL].

作者简介：

吴卫东（1966.10～），男，陕西延安，延安大学公共管理学院副教授，博士，研究方向：管理科学与工程。

注：基金项目：陕西省社科基金项目（13Q157）。