论行政“一把手”公共决策腐败的法律治理<br/>——基于系统协同控制理论的视角

论行政“一把手”公共决策腐败的法律治理
——基于系统协同控制理论的视角

2016-06-16翟凯何士青

湖北社会科学 2016年5期

关键词：法律监督一把手腐败

翟凯，何士青

（华中科技大学法学院，湖北武汉430074）

论行政“一把手”公共决策腐败的法律治理
——基于系统协同控制理论的视角

翟凯，何士青

（华中科技大学法学院，湖北武汉430074）

摘要：公共决策事关民生社稷。行政“一把手”基于职位特点对公共决策影响巨大，这也导致当前公共决策中某些腐败问题频发。行政“一把手”公共决策腐败成因复杂，运用“三元交互决定理论”进行分析，可以发现其成因有领导干部首长负责制的悖序运行、政府决策制约机制先天漏洞的存在、公共决策中利益冲突有效规制的失位等。“一把手”公共决策腐败的治理需要在复杂的多系统环境下进行，系统协同控制理论为之提供了思维的向度，通过建立公共决策复合协同控制模型并重设决策做出体制、利益表达机制、议事民主技术和决策责任终身追责等方面的法律制度，对行政“一把手”公共决策行为形成法律规制，从而有效遏制行政“一把手”公共决策腐败。

关键词：行政“一把手”；公共决策；腐败；三元交互决定理论；系统协同控制理论；法律监督

公共决策是以公共利益为出发点、为解决公共事务中的问题而制定公共政策的行为。正确的公共决策既有赖于科学的决策体制和决策方法，也有赖于决策者良好的能力和素质。在我国，行政“一把手”（即行政机关主要领导，下同）基于职位特点而成为公共决策权的主要掌握者和行使者，行政“一把手”正确行使公共决策权是公共决策正确的前提和基础。从现实看，我国行政“一把手”公共决策腐败已非个案，正如马怀德所说，由于在行政决策权领域没有健全的法律法规规范，导致决策者在决策过程中违法、随意和滥用决策权的现象比较普遍，使原则上的集体决策和民主决策被直接架空，影响恶劣。［1］行政“一把手”公共决策腐败贻害无穷，加强行政“一把手”公共决策腐败的治理成为法治反腐的题中之意。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”［2］本文将基于系统协同控制理论对行政“一把手”公共决策腐败的法律治理进行探讨和分析。

一、行政“一把手”公共决策腐败及其危害

随着我国反腐败斗争的发展，行政“一把手”公共决策腐败及其治理渐为学界所关注，虽然学者们见仁见智，但在以下方面达成了共识：决策腐败概念的提出是对当前我国党政部门“一把手”腐败现象易发多发且造成严重危害的一种抽象和概括，它是指公共决策过程中公共权力非公共运作的一类腐败现象。现代政府公共决策在本质上是政府代表社会公众意愿对社会发展做出的判断与选择，当前我国的政治体制和领导方式决定了行政“一把手”们在公共决策中举足轻重，他们在决策过程中的腐败行为对社会公共治理造成的危害是不言而喻的。［3］（p244-245）

我们认为，行政“一把手”公共决策腐败是指行政“一把手”作为公共决策的重要权力主体，在决策过程中对公共权力进行非公共运作，偏离公共职责，为其自身或利益相关者谋取不当利益的腐败行为，这一行为具有两个基本特征：一是腐败行为的发生发展具有并发性。“决策——执行——监督”是一个完整的权力运行流程，“一把手”在公共决策时仅实现了对资源、利益的初次分配，其要想公共决策腐败的行为能够持续顺利进行，就需要“执行腐败”和“监督腐败”的接应，因此，公共决策腐败在这一点上就成为诱发多种后续权力腐败的“病源”。［4］（p157）二是腐败行为具有高度隐蔽性。据有关调查统计，当前80%以上的行政“一把手”公共决策腐败问题是在查处其他案件过程中被举报或被牵连发现的，而通过财产申报、干部离任审计、干部任用审查等主动审查制度和其他干部、群众的主动举报等方式发现和查处的不足10%。［3］（p249）因此，行政“一把手”公共决策腐败的暴露有别于其他腐败类型，多局限于案件牵连，存在较大的偶然性，及时查处的难度大，这也促使某些腐败分子较易产生侥幸心理。

行政“一把手”公共决策腐败具有巨大的社会危害性。首先，行政“一把手”公共决策腐败严重妨碍经济的健康发展。“一把手”在决策过程中以手中权力为依托，干预经济生活，破坏市场的自由竞争。例如，在制定和修改法规、政策，发布政府决定和命令的过程中，有的行政“一把手”通过手中的权力进行选择性立法和法律解释，牺牲公共利益获取个人私利或为他人牟利，“郭京毅案”、“郑筱萸案”就是此类典型。①“郭京毅案”参见普沙岭：《郭京毅案警醒“立法腐败”》，《南方人物周刊》2008年第26期；“郑筱萸案”参见陈宇峰：《郑筱萸案背后：制度的生死时速》，《南风窗》2007年第12期。有的行政“一把手”在公共工程建设过程中收受贿赂，出卖手中权力，为开发商、承建商谋取不当利益，这种情况在“海口规划腐败案”②“海口规划腐败案”参见翟兰云等：《从张仕武案解读海口规划局腐败窝案》，载《检察日报》2009年7 月27日，第2版。中得到充分体现。其次，行政“一把手”公共决策腐败毁坏吏治。行政“一把手”在决策过程中要想顺利实现腐败预谋，为巩固权力地位就需要拉帮结派，为利益输送方便就需要任人唯亲，这便容易形成官官相护的腐败集团。再加上“一把手”所掌握和调配的是广大的公共资源，属于稀缺职位。腐败者会因这一位子的巨额回报而蠢动，通过买官、跑官、贿选等方式以求获得任命。由于职位的获取花费了一定的贿赂成本，因而身居职位后势必变本加厉谋取私利，成为引发其他腐败的动因。

二、“三元交互决定”模型下的行政“一把手”公共决策腐败成因分析

要实现对行政“一把手”公共决策腐败的法律治理，需先对其公共决策腐败的成因进行分析。私有制根源理论③马克思主义认为经济基础决定上层建筑。尽管腐败的产生、发展是诸多因素共同交汇作用的结果，但从本质上讲，腐败现象是私有制的伴生物，没有私有制、没有私有观念就不会有腐败。生产资料的私有制以及由此产生的私有观念是腐败产生的经济根源。具体可参见《马克思恩格斯选集》（第四卷），北京：人民出版社1995年版，第170、172、237页等。、现代化理论④美国政治学家塞缪尔·亨廷顿提出了现代化造成腐败的理论。他认为现代化开辟了新的财源与权力渠道，并扩大了政治体系的输出功能，同时造成社会基本价值的变化。这些都为腐败的大量产生提供了帮助。具体可参见［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，北京：华夏出版社1988年版，第32—33、60—62页等。、寻租理论⑤有些学者将腐败定义为权力寻租：第一，利用市场体制的不完善和不规范，运用各种违法手段谋取私利。第二，利用公共权力干预市场活动进行权钱交易。比如在市场化改革还没有到位的情况下，将公共权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起，使腐败行为滋生蔓延。第三，利用转轨时期财产关系的调整和变化将公共财产据为己有。具体可参见郭建民：《寻租理论与反腐败分析》，载《西北工业大学学报》（社会科学版）2003年第4期，第1—4页等。等有助于我们对行政“一把手”公共决策腐败成因进行宏观把握，三元交互决定论则为我们分析行政“一把手”公共决策腐败成因提供了一条更为直接的微观进路。

三元交互决定论是由美国心理学家班杜拉提出的，依据这一理论，环境、行为、个体三者相对独立但每二者之间都具有双向的互动和决定关系，从而构成了影响主体活动的三元交互决定系统。［5］（p168-172）作为政治活动系统中一种非偶发性现象，行政“一把手”的公共决策腐败也体现出相类似的个体、行为、环境的互动影响特质。运用三元交互决定论构建行政“一把手”公共决策腐败的风险形成机理，即是将官员个体、腐败行为、制度环境三者的交互作用作为分析行政“一把手”公共决策腐败的基本分析框架（如图1）。不过，官员个体、腐败行为与制度环境三要素之间存在互联关系并不代表每个双向间影响力的对称，在公共决策中任一项要素的作用因外来因素扰动而削弱都会带来另外一项或两项要素的突显，结果是使原本正三角稳定状态的模型外形改变，模型运动轨迹也随之变化。

图1　行政“一把手”公共决策腐败风险形成的“三元交互决定”模型

结合相关案例分析，我们发现在这一模型运动的外部，利益粘连度是一个外部主观变量，法律风险缺损度和外部环境干预度是两个外部客观变量。由此将前述基本的三元交互分析框架缩为原点O，当这三股外部变量作用于其上便形成一个完整的“一把手”公共决策腐败风险评估三维坐标系（如图2）。此时如在此坐标系的X、Y、Z三个面轴上分取不同的点，可代表特定决策腐败事件发生中这三股不同外部变量作用值的大小，我们可将图2中列举的三个轴面上生发的点相交的集合所形成的各波状线段层（不同决策事件中可能会是不同图形）看作是三股变量作用在决策中每个细节举措内各个步骤上的结果。通过从原点O做出实线射线T（代表决策的全过程时间）在各个线段层上滑动，可观摩一个特定时段内某决策腐败案件因各种关系交错影响而产生的动态运动。在图2的模型中，如果各点运动中受力均衡，每一层的纵切面将一直以等边三角形面状态推进；如果存在力度向量的扰动就会形成不规则三角形面的推进（如图中的直角三角形面）。经对大量决策腐败案件生发过程的实证代入分析，我们总结发现行政首长负责制、政府决策制约机制和公共利益表达机制中的问题常会作为力度向量（如图2中的a、b等），暗中扰动每一案件模型中外部各变量在点面运动中的消长，其扰动有时甚至还会推动三元交互关系原点O的移动（如图2中O移向O1、O2等）。

图2　多元影响下的决策腐败案件动态演进过程

运用两图中的模型对行政“一把手”公共决策腐败成因进行分析，具体如下。

1.领导干部首长负责制的悖序运行。

图1的三元交互模型表明，制度环境的优劣决定了“一把手”个体良性价值理念的养成度，反过来养成的理念也会对制度环境产生影响，这就形成了两者间的交互关系。我国实行行政首长负责制，“一把手”的公共决策是其重要内容。然而，这一制度的实际运用中存在一些缺陷，这些缺陷给某些“一把手”公共决策腐败提供可乘之机，致使劣度交互关系产生。

首先，法律规制依据的外部缺损导致某些人利用首长负责制为所欲为。虽然我国《宪法》规定了行政首长负责制①《宪法》第86条：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”、第105条：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。，但规定偏向概括性的陈述。这种原则性规定的优点是为行政“一把手”依照自身施政理念进行灵活决策提供便利，但由于实践中各个地区与部门的具体实施方式不同，不利于对“一把手”的决策行为进行细部控制。虽然我国法律法规规定“一把手”作为决策者要接受监察、审计、司法等部门以及社会的监督，但在现实的公共决策监督中，由于监察和审计部门受各级政府的领导，一些行政“一把手”在行政首长负责制下可以间接捏住监察、审计等部门的财政、人事等命门以影响其监督问责。虽然《审计法》规定面对监督阻碍时可以要求同级政府部门或其他有权机关介入处理，但是法条只是规定这类处理要依赖于与各类政府和主管部门间的协调，而行政“一把手”可能利用层级优势指使相关部门消极合作，让协调流于形式。

其次，与民主集中制界分模糊导致某些人利用行政首长负责制破坏议事规则，强力维护个体私利。我国《宪法》规定国家机构实行民主集中制原则①《宪法》第3条：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。，从法律条文间的纵向关系上看，行政首长责任制是民主集中制的下位制度，行政首长负责制的运行也要遵守民主集中制原则。因此，“一把手”在决策过程中既要尊重民主，又要树立权威，但是这两者之间的“度”该如何把握尚没有明确的规定可循。正是由于制度间的衔接不够且规则模糊，某些腐败者便在决策时依照自己事先的谋局，利用行政首长负责制挟制、干预甚至破坏民主集中制议事规则，为贪腐开方便之门。

再次，问责监督机制设置失衡导致某些人利用首长负责制影响监督。哈耶克曾言：“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任。”［6］（p99）然而现实中，一些公共决策腐败者常常利用行政首长负责制钻问责之空，推脱个人责任。如，与行政副职之间的权责冲突，一些机关践行首长负责制下的副职分管制，虽有“谁主管谁负责”的明确责任承担，但该原则以直接分管者为对象，导致行政“一把手”在贪墨决策后却常让副职背黑锅。

2.政府决策制约机制存在先天漏洞。

在图1分析模型中，从“一把手”个体行为与制度环境之间的关系看，制度环境对行为模式产生的主动影响是较大的。在不考虑个体因素的主动干预下，制度环境对主体的行动选择很可能产生影响。结合图2三组外部变量运动来看，在缺损的法律规定和弱化的监督之下，“一把手”的预期法律风险较低，此时其逆向行为选择将反作用于制度环境，扰乱决策系统的正态发展。当前决策制约的制度围墙之缺可印证以上分析。

一个现代民主国家的决策权应完全属于民众选举的代议机关，各级政府部门行使的应是决策执行权。［7］（p27）但我国法律在这一问题上的某些漏洞却使权力机关的决策权旁落，政府成为实际上的决策机关。这违背了宪法和法律关于政府是执行机关的法律定位，加之前述首长负责制的痼疾普遍存在，更可能会使公共事务的决策由于人民代议机关的实质缺位而失去其民主性、公共性，沦为“一把手”个人意志的体现，埋下公共决策腐败的隐患，这将导致整个决策系统中原本应存在的决策制约子系统的失能。

一是人大会议制度的缺陷使政府决策执行权异化为决策享有权。虽然《宪法》第85条和《地方组织法》第54条均规定了各级政府是人民代表大会的执行机关而不是决策机关，但由于各级人民代表大会都是非常设机构，通常每年召开一次会议且与会人数众多，短短的会期内不仅要审议政府工作报告，还要审查和批准经济和社会发展计划以及预决算的执行情况、制定和修改规范性法律文件、进行选举等。同时，政府报告几乎涉及公共事务执行的绝大部分领域，许多领域所提到的问题专业、庞杂、烦琐。这些因素使得大多数普通代表既没有充足的时间进行深入讨论，也弄不清楚专业问题，无法提出具体意见，只能凭感觉和期望来发表看法。这就使各级人大对政府工作报告的审查很难产生实质性影响。再加上受篇幅所限，政府工作报告中的有些问题只谈宏观目标，不涉及具体举措，真正的执行由各级政府部门另行决定。由此，实质意义的决策权最终不在人大，而政府则从执行人大决策的机关变成自己决策再自己执行的机关，从而为行政“一把手”对公共事务决策的自行其是埋下伏笔。

二是人大闭会期间，人大常委会的决策职能缺位。当前我国宪法和法律对各级人大常委会职权的规定多立足于对人大制度的后续补充，如日常对区域性“重大事项”的决定、“部分调整”国民经济和社会发展计划及预算的执行等，无法触及政府部门对整个社会生活广泛而全面的实质决策，再者这些决议由于一开始就未通过人大常委会审议，直接由政府提交人大批准，如果常委会直接对这些本就没有深入研究过的决议行使了部分调整、变更的决策权，决策的科学性和可靠性难免会让人生疑。另外，虽然《宪法》第67条和《地方组织法》第44条规定了各级人大常委会有权监督本级政府的工作并可撤销其不适当的决定和命令，从字面上看这些规定似乎表明政府是人大常委会的执行机关，但是从决策做出的逻辑顺序看人大常委会的这种监督和撤销都是决策的事后介入而非事前制约，因此对政府部门决策的影响效果甚微。由此可见，人大常委会在实践中也难以有效约束“一把手”们的具体行政决策。

三是政府的应急性决策演变为终极性决策。近年来，随着各类突发性公共事件的频发，许多政府部门不得不做出各类应急性决策，但是我国目前尚无系统的法律法规来明确政府在紧急情况下该如何行使法外决策的权力。这种情况下，在紧急事态结束后，某些行政“一把手”借职权之便让一些利于其渔利的临时性决策得不到有序的清理和归置，久而久之它们便演变为终极性决策，这破坏了法律规则的正常制定和执行程序。

3.公共决策中利益冲突有效规制的失位。

利益分配子系统是整个政治活动系统中的重要组件。就两图的模型来看，基于理性经济人和人性私欲的基本判断，“一把手”在不良外部利益引诱下导致价值理念异变，这将引导其行为模式，而行为结果会反过来固化其与不良外部利益引诱之间的连接，这样双向的交互决定关系就形成了，这种关系的产物便是利益冲突。就行政“一把手”而言，其利益冲突集中体现为“公共职责与其私人利益之间的冲突”，［8］（p24）这一冲突是产生腐败的重要根源。如果行政“一把手”在公共决策时受到私人利益的影响，就会导致公共决策腐败，引起利益分配子系统运转失衡，致使决策偏离公共利益最大化的目标，引发社会危机。具体地说，造成的这些畸变的缘由主要有以下几方面。

第一，“利益管制俘获”现象丛生。在公共决策的制定和实施中，公共决策者与各种利益组织之间存在着征询、协商等互动过程。为了避免公共决策出台后受到强势利益集团的干扰和阻碍，决策机关在决策中有时不免会对强势利益集团做出一些让步，而很多强势利益集团凭借其财力、人脉和名望等优势可以提前与决策机关沟通需求，满足决策机关所提的各种条件，并不时拉拢决策机关，作为回报或补偿为其攫取利益提供某些便利，这一现象被称为“管制俘获”。［9］（p31-35）在这种情况下，当公共利益与某些强势利益集团产生利益冲突时，强势利益集团对公共决策的影响力甚至会削弱政府的权威，再加首长负责制的流弊沉积以及政府决策权与执行权的合一，使得通过低成本的腐败运作就可以达到对行政“一把手”的“利益管制俘获”。基于各种利益粘连，此时公共决策中的利益冲突就由潜在风险转化为现实腐败，公共决策的公平与公正荡然无存。

第二，外部干预决策的表达渠道不畅。既有公共决策体制下的利益表达渠道早已无法适应当前社会发展中各阶层的多元利益诉求。首先，由于缺乏对政府公共决策的实质性议决，人民代表大会等制度无法保障广泛的利益群体所提出的多样化议题都能得到充分表达和落实。其次，领导接待、电视问政等传统表达渠道的功能定位与制度容量也无法与当前丰富的诉求类型和急速扩张的诉求数量相适应。此外，《行业协会法》及《社团法》的缺位不仅使利益组织的管理失据，而且其决策参与权等权利被强势利益集团甚至政府侵犯时难以获得法律救济。这些弊端使普通社会成员难以顺畅参与公共决策，外部干预度直接下降的结果是某些群体通过腐败交易将公共决策变为实现私利扩张的场所。

第三，控制官员利益冲突的法律规范存在疏漏。法律是控制官员利益冲突最根本的方式。国际上反腐效果较好的国家和地区大多制定了此类法律规范，如美国的《利益冲突法》、加拿大的《利益冲突章程》等。目前我国控制官员利益冲突的法律规范尚存疏漏，且该类制度规范多集中于党规党纪，其中的诸多“禁止”类兼职活动、“不准”类从业限制等多属于廉政限制性规定，而非固化的法律制度。［10］（p151-153）我国尚无对官员利益冲突进行系统控制的专门法律，现行法律法规中涉及控制官员利益冲突的内容散见在各种准则、办法或不同的规范性法律文件之中，缺乏系统性、配套性。其他一些法律条文仅给出框架性规定，缺乏具体、明确的细则。例如《招标投标法》、《政府采购法》等都缺少对作业标准、方式流程、信息公布等方面的具体规范，使得操作弹性空间大，官员自由裁量权广，从而为行政“一把手”公共决策的“暗箱操作”提供可乘之机。［11］（p22-23）

三、基于系统“协同控制理论”的行政“一把手”公共决策腐败法律治理的路径

通过上述三元交互决定模型中对基本要素的交互运动和制度变量影响的分析可以发现，公共决策权运行中各子系统内权力监督制约机制的缺失为政治活动系统中的决策腐败行为提供了制度空间，故公共决策腐败的治理必须立足于各子系统功能的修复。笔者尝试引入多智能体复杂系统管理中常用的“协同控制理论”就行政“一把手”的法律治理提出对策建议。

协同控制理论认为，在一个由大量子系统构成的系统中，“吸引子”①吸引子又称快变量，是系统科学中的概念，目前还没有十分完善的定义，系统的最终演化要达到一定点的集合，吸引子的存在在于引导系统寻找目的点，而系统达到目的点才能趋于有序和稳定。通俗来讲就是一个系统有朝某个稳态发展的趋势，这个稳态就叫作吸引子。例如一个钟摆系统，它有一个吸引子，这个吸引子使钟摆系统向停止晃动的稳态发展。、“序参量”②序参量是协同学的一个重要概念。序参量又叫慢变量，系统的吸引子使系统在旧秩序上稳定下来，而序参量使系统脱离旧秩序，走向新结构。它使各个子系统相互联系、相互制约，表现出一种协同运动。序参量在宏观上表现为系统的自组织运动，其支配整个系统的演化，形成方向一致的新样态的整体运动。的出现将引导子系统内部的运动，其结果外化影响到子系统间的相互作用和协作，使该系统凝成具有一定功能的自组织结构，从而引导系统各部分协调一致达到发展的稳态平衡，甚至在宏观上产生结构重整，呈现新的有序状态。［12］（p558-559）政治活动系统是一种典型的复杂系统，其中具有高度自组织运转功能的子系统在协同控制论中被称为多智能体，这些智能体运行机制之间相互关联，通过相互作用和对环境的感知而进行判断和决策，每个智能体具有某类功能或可独立解决某类问题。当系统综合处理某一问题能力不足时，可以通过引入新智能体或智能体升级来添加新的功能，以保证系统功能的伸缩和扩展；一个系统任务可拆为若干个子任务分派到一系列智能体上，通过分析、交换和传送等，这些智能体可以自组织运动并协调工作。［13］（p270-271）但是，“智能体内外之间本能上存在着各类潜在运行冲突”。［14］（p92）协同控制的目的就是要解决智能体内部和智能体之间的冲突问题，首先通过“吸引子”的趋向，引导子系统的调节使运行紊乱的轨迹逐渐归正，在增强单个智能体的规划、执行能力同时达到对外提高多智能体之间目标和行为的协同性；然后通过“序参量”引导各智能体形成定向自组织，各智能体通过各自的协同运动带动整体系统运动，推动系统产生新的有序结构，提升系统功能，促进整个系统目标与任务的实现。［15］（p29-33）

“当代社会治理已突破传统的线性模式……呈现出网络化、多样化、自组织的特征。社会治理需要从传统的行政管理模式向复杂科学管理范式转变。”［16］（p99）公共决策的做出本就出自政治活动这一具有复杂性分布态的系统体系。协同控制理论为在这一多智能体复杂系统中如何减少行政“一把手”公共决策腐败拓展了视野。一方面由于各子系统智能体内部参与主体多样，利益关系多元，这就需要从协同控制的高度来协调各方步调一致，形成规控行政“一把手”公共决策腐败的合力。另一方面，各子系统智能体虽各有其运行目标，但存在最终达到决策合理、科学、公正这一共同价值目标，如何通过互动、协作等手段将各子系统智能体的单方面行动统一到对行政“一把手”的决策腐败规制这一整体利益的目标，也需要借鉴多智能体复杂系统协同控制的核心思想和一些技术方法。

因此，首先可以前述三元交互分析模型中“制度环境——腐败行为——官员个体”这三对交互作用关系的生成和发展过程为目标反思对象，在宏观趋势引导上把“短期重在提高制度建设的质量，中期在于提升监督纠错力度，长期则需要政府权力的重新配置”［17］（p149）作为推进治理行政“一把手”公共决策腐败的“吸引子”，这些“吸引子”在公共决策的表达输入、意见做出、输出审查和评估问责各阶段中，将引导每一阶段的各项具体细部措施执行过程中的决策决断子系统、决策制约子系统、利益分配子系统等各智能体做交互协同运动，以预防各项细部措施中行政“一把手”公共决策腐败风险的外溢，同时也将促进公共决策的公平、公正与真实可信。如图3。

图3　决策过程中各项具体措施做出中的协同控制体系

其次，把“既要使权力与利益脱钩，又要使权力与责任挂钩”［18］（p440-442）作为推动治理行政“一把手”公共决策腐败的“序参量”，这一“序参量”的引力将控制整体公共决策的表达输入、意见做出、输出审查和评估问责四阶段作匀速圆周运动，形成圆B这一“阶段化”协同控制大体系。（笔者将各项具体细部措施的协同控制小体系称为圆A，其目的在于使行政“一把手”决策腐败的第一阶段——协同治理呈现良性的稳态平衡结果。）当圆B中的每一个圆A都协同运转正常时，内外的“吸引子”c与“序参量”d将产生共鸣（如图4.1），推动圆B这一整体决策协同控制体系稳步改善、发展，走向新的有序结构：即在预防行政“一把手”公共决策腐败的同时提升公共决策系统体系的效能，这也就是协同控制理论的第二阶段（如图4.2）。这种大协同控制体系套小协同控制体系的“公共决策腐败复合协同控制模型”的设计，有助于实现对行政“一把手”公共决策腐败的全时空监控，同时也能使整个公共决策的出台焕然一新。

在法学视野中，要达成上述模型的成功运转，需重新设计多项“制度”参数，做好系统的准备工作。

图4　.1决策整体做出过程的复合协同控制模型

图4　.2协同控制下的公共决策机制的完善与发展

1.重塑人大决策权制度对政府决策的协同制约。

导致公共决策腐败的基础性诱因之一是决策系统中决策权配置失衡，从而使对公共决策“合法性审查”这一“在决策系统的输出和输入端承载着检验和校正功能的安全阀”功能偏废。［19］（p112）为了防止行政“一把手”在公共决策过程中形成首长意志的独断而引发腐败，学界一直致力于决策民主化的研究，也取得了不少成果。但是，目前的研究多集中在如何通过促进政府信息公开、完善决策听证等程序制度上。现行法律法规的疏漏可能导致人民主权与国家治权职能的混同，如果不加以更正就无法使公共事务的决策权从政府手中回归到人大及其常委会，在这种情况下讨论的各种监督制约机制所搭建的决策民主也仅仅是决策程序的民主，而不是决策主体的民主，难以使民主监督触及决策权的根本。

故此，“政府权力的重新配置”作为在长远上影响行政“一把手”公共决策腐败协同控制的“吸引子”，必须校正相应的法律“制度”参数，从宏观上为政府的决策执行正本溯源，回复并厘清人民代表大会对行政决策权的协同制约。首先，由于条件的限制，各级人民代表大会决策的主要是大政方针与重大事项，无法行使对日常具体事项的决定。所以应修改现行法律规定，将人民代表大会对政府工作报告内容的审定限于对重大事项的决定、对既往工作的评价和对未来工作的路线、方针和政策的确定，而不决定政府的具体工作任务和实施措施，使行政“一把手”无法将有利可图的具体决策混于报告中而获得人大通过。其次，由于各级人大常委会本就是常设机关，有条件行使经常性事项决策权，为扭转政府当前的自己决策自己执行的状态，对国民经济与社会发展计划、政府预决算编制执行中的一些具体情况和事项在写入政府报告前就可以先提交常委会预议，使常委会有充足的时间调研民意，进行研究后提出意见，这不仅可以及时对某些事项进行前期决策监督，还可以增强政府最终提交的工作报告的民主性、科学性。此外，对政府在紧急情况下在法外进行自行决策的权力也需加以限制，一是在临时性决策定立时必须严格贯彻《宪法》和《立法法》的精神，二是在事后必须及时向本级人大及其常委会或上级政府报告，由他们来遴选并宣布这类应急性决策的存废，从而防止“一把手”们将某些有利可图的临时性决策异化为终极性决策。

2.强化多元主体利益在公共决策中的协同表达。

“利益是协同社会治理中最根本的序参量。当今中国社会治理最大的挑战是……构建系统、稳健的社会利益整合协同机制。”［16］（p118）除了在宏观上由人大掌控好公共决策的实质权力外，还必须在日常具体公共决策中重视多元主体的利益协同表达，从而遏制行政“一把手”独断专行所引发的决策腐败。美国经济学家曼瑟尔·奥尔森曾言：在一个集团中除非人数很少，需介入外在强制或其他特殊手段才可使成员按照他们的共同利益行事，否则有理性的和寻求自我利益的个人不会采取行动以实现集团的利益。［20］（p1-2）为了让公共利益最大化的方案在公共决策中胜出，决策参与主体需要进行公平的博弈。当前开放式决策方式下的“多元社会利益主体正不断被引入决策过程中，使决策重新步入正轨并实现理性回归”。［21］（p24）不过受制于法律法规的疏漏，加之强势利益集团与弱势利益群体之间整体实力的悬殊，弱势利益群体尚难以有效组织和调动起来进行多元协同利益表达，以致在公共决策博弈中弱势利益群体发声无效甚至无法发声。

因此，必须完善多元主体的公共决策利益协同表达机制。一方面，通过法律法规的完善，鼓励、引导弱势利益群体进行合法的自体组织。未来在制定相应的法律法规时，在法律原则设定上应首先确保弱势利益群体最低限度的博弈资格获取和博弈权利保障。另一方面，通过政策扶持和媒体引导等方式增强对弱势群体利益表达意识的培育，使弱势利益群体在不断的观摩与教育中清醒客观地认识自身的利益诉求，逐渐自觉地、主动地进行利益表达，从而增加公共决策中的公共性比重。此外，为了减少强势利益集团对“一把手”管制俘获的可能，也需要加强对强势利益集团逐利行为的规制。可在立法、执法和司法中多管齐下，限制强势利益集团的经济特权和身份特权在公共决策中与政府决策层之间的利益勾连，同时利用体制改革和市场调节迫使强势利益集团依靠服务、技术和信誉等实现利润的最大化，改变靠寻租获利的方式。［22］（p25）通过变革社会利益整合机制，形成新的利益格局。

3.创新公共决策议事过程中民主技术的协同运用。

公共决策议事过程是民主技术协同控制之美的典型表现。然而，“目前在一些地方、一些领域，仅有民主决策的形式而无民主决策的实质。民主决策技术的欠缺和落后是一个重要的原因”。［23］（p10）在我国，公共决策中的博弈结果常常都要通过各种会议最终敲定，所以，改进和提高开会议事技术具有基础性的意义。长期以来，行政“一把手”常利用各种会议，通过“正当程序”为公共决策腐败披上“合法”外衣，而“会议通过”也成为公共决策腐败最终既遂的重要一环。所以，为了防止行政“一把手”将公共决策的话语权、主导权和决定权揽于一身，可将协同控制理论中的“自组织控制理论”应用到完善公共决策的会议制度中。自组织控制理论内涵丰富，在此可借鉴以下内容：在没有外部力量强行驱使的情况下，系统内部各要素才可协同运作，呈现功能上的联合行动并有序发展；要保证自组织活力，核心决策者就不能插手决策全过程，只能进行间接参与和非连续性参与；差异化累积有助于系统质变的形成；自组织耗散结构①耗散结构是由普里戈金教授提出的一种关于非平衡系统自组织的理论。一个处于非平衡态的开放系统，通过不断地与外部进行物质与能量的交换，当系统内某个参量变化到一定程度时，系统可能发生突变，由混沌无序状态转变为功能或空间上的有序状态。这种新的有序状态需要不断地与外部进行物质与能量的交换才能维持，故称为“耗散结构”理论。See Nicolas，Prigogine. Self-organization in Non-equilibrium System from Dissipative Structures to Holder through Fluctuations［M］.Newyork：Wilety，1977。体现出只有开放度增强，系统才更能健康地组织起来形成有序结构。［24］（p40-44）

结合上述理论，可以从以下方面创新决策议事过程中民主技巧的协同运用。首先，会前准备程序需严格按照调查研究、明确议题、准备预案、酝酿论证的流程，防止行政“一把手”进行外部强行干预，将会前的具体研究、个别酝酿弱化缩短为会议上的集体酝酿和硬性说服。［25］（p73）其次，严格执行决策会议中“一把手”末位发言制，集体讨论情况应确定专门人员做好会议记录并存档备查。各级政府部门还应结合本单位实际，在机关工作规则中明确常态化议事内容目录，实行清单管理。再次，在参考西方议会辩论制度的基础上逐步构建适合我国的会议辩论制度，以形成差异化观点的自组织。最后，出台相关规定，就不同会议的议题与级别设立参考性的与会代表人数，在确保开放度的同时完善对会议代表资质、身份的审核。

4.加强行政“一把手”公共决策腐败法律追责制度的协同建设。

“有效的监督问责机制是协同治理的重要组成部分。”［26］（p242）我国目前对行政“一把手”问责的依据主要是党规党纪、部门规章和地方规章，且问责常止于“党纪处分”或“行政处分”。为发挥“问责”这一“序参量”在治理行政“一把手”公共决策腐败的协同控制中的引领价值，必须将问责从党纪政纪转化为法律规定，完善行政“一把手”公共决策腐败的法律追责制度，“从某种程度上说，建立、健全问责法律体系正是完善我国官员问责制的终极解决方法。”［27］（p35）

完善行政“一把手”公共决策腐败的法律追责制度，一要健全追责主体系统，完善党组织领衔的人大、监察、审计和司法等多主体参与的协同问责系统，立足于我国人民代表大会的根本政治制度，以人大系统为追责追究主体，完善质询、罢免和撤职等追责机制；同时，理顺司法与行政的关系，提高司法在惩治行政“一把手”公共决策腐败中的权威和效能；建立由公民、法人、社会组织和检察机关等对行政“一把手”的重大公共决策违法行为提起诉讼的公益诉讼制度。二要明确追责的范围和标准，在追责范围的认定中应区分公共决策失误和公共决策腐败，同时以公共利益损坏程度和行政“一把手”私利不当扩大之间的比率为主阀值，参考不同公共决策事项的其他责任评估标准，对公共决策腐败行为进行法律责任的综合衡量。三要将追责时限延至终身。2014年10月党的十八届四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度”，2015年6月通过的《中国共产党党组工作条例（试行）》对重大决策终身责任追究制作出了具体的规定。这些规定为重大决策终身责任追究制度的法律化提供了政策依据。将重大决策终身责任追究制度法律化，不仅要在法律中明确规定应追责的情形、处罚的依据和减责、免责等事项，同时要增强检察机关通过公诉对“一把手”重大公共决策中违法、渎职行为的追究力度，提升重大行政决策终身责任追究制度的实施及效力。

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