农村环保监管体制改革与机制创新研究初探

陈　颖　栾雪菲　吴娜伟　黄　迪

(环境保护部环境发展中心，北京　100101)

农村环保监管体制改革与机制创新研究初探

陈颖栾雪菲吴娜伟黄迪

(环境保护部环境发展中心，北京100101)

【摘要】随着种养殖业的规模化发展和农村生活水平的提高，农村环境压力持续加大，农村环境问题已成为“三农”问题的重要内容。但是由于起步晚、底子薄、欠债多，大，农村与城市环境保护管理投入与成效存在巨大反差。目前我国主要关注农业面源污染防治、农村人居环境整治，对农村自然生态环境保护还未能充分重视。目前我国农村环境监管存在环境监管范围偏窄、部门职能定位不清、环境监管能力不足、监管措施手段单一、缺乏农户调动机制等问题。欧美和日本等发达国家城镇化水平高，农村环境保护起步早，在管理体制和机制上有可供借鉴的经验。我国应充分重视农村环境保护，加快农村环境监管体制改革和机制创新，重点监管三大领域环境问题，建立统筹决策管理体制，实现常态化管理机制，完善农村环境监测体系。

【关键词】农村环境保护监管；体制改革；机制创新

我国农村环境形势严峻，农业生产和农村生活污染问题突出。在城乡二元体制尚未打破、环保投入滞后于经济建设的双重背景下，相对于城市和工业环境污染已经建成严密管控体系的情况下，农村环境管理尤为薄弱，难以解决日益严重的农村环境问题，不能适应与现代农业和城乡一体化发展趋势。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确表示“改革生态环境管理体制”。因此，在农村环境综合整治已取得明显进展并有确立法制保障的基础上，亟待加强农村环境监管体系建设，以遏制农村环境污染恶化，实现生态文明的“落地”生根[1]。

1农村环境问题的分类、特征和解决途径

1.1农村环境问题的分类

为形成系统地讨论农村环境保护管理体制与机制，首先要对农村环境问题进行识别。从整体来看，农村环境问题可分为三类：农业面源污染、农村生活污染和农村自然生态环境污染和破坏。目前农村环境问题主要关注农村生活污染和农业面源污染，但是农村发展带来的自然生态环境污染和破坏问题常常被忽视。

农业面源污染：农业生产环境主要是农户承包的农田、经果林、畜产品用地等。化肥、农药、畜禽养殖、水产养殖污染是主要污染源，对土壤、大气和水体环境造成污染，并对食品安全造成威胁。

农村生活污染：农村人居环境包括农家、农家周边家禽/畜圈舍，饮用水源等。由于缺乏有效的环境管理规范，脏、乱、差现象较为突出，特别是生活垃圾、生活污水的处理不当，造成村庄环境面貌和水体环境污染。

农村自然生态环境污染和破坏：农村自然生态环境是以自然村或社区为单元的自然生态环境，包括集体和个人承包的天然林、荒山、河流、小溪；从生态学上可定义为除了农田、人工果园及农舍以外的景观。农业生产、乡镇企业生产、矿山资源开发、乡村旅游、滥采滥挖等活动，使农村自然生态环境遭到破坏，生物多样性下降，造成面源污染、水土流失、土地荒漠化、饮水安全问题突出。

1.2农村环境问题的特征分析

农村人居环境问题和农业生产环境问题是造成农村自然生态环境污染和破坏的两大原因。而农村自然生态环境最为突出问题是面源污染。农村生活和农业生产活动产生的污染物，通过农田地表径流、农田排水和地下渗漏，进入受纳水体，如河流、湖泊、水库、海湾等，形成面源污染。农村面源污染具有分散性、隐蔽性、随机性、不易监测和难以量化等特征。

1.3解决农村环境问题的基本途径

解决农村人居环境和农业生产环境两大问题是保护农村自然生态环境的重要前提[2]，其管理的重点是“控源”，即尽量减少农业生产和生活污染源的排放。在农业生产环境方面，由于是农业基础性产业，以激励机制为主、强制监管为辅，通过市场引导、技术进步、规范管理，发展清洁、高效的生态农业，减少化学品的投入，提高畜禽养殖、秸秆等农业废弃物资源利用效率，治理畜禽养殖和小企业排放源。在农村人居环境方面，针对农村社会经济发展水平不高的现状，需要提高村民的环境意识，推进垃圾和污水治理。农村自然生态环境是农村生产和生活污染物的受纳体和景观资源的破坏对象，有着极强的外部性和公共性，其管理的重点是“保护”，通过监管环境质量和给予投入保障，进行农村周边自然生态环境的防护、治理和恢复，如农村饮用水源地、自然保护区等。

2我国农村环境监管目前存在的问题

我国的环境管理体系是以城市和点源为主要目标设计的，对农村污染及特点重视不够，导致农村环境规划体系、监测网络体系、环境质量管理体系、环境污染防治体系和农民环境文化教育体系等管理制度尚未形成，在农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强，难以应对农村环境问题的特殊性。

2.1环境监管范围偏窄

目前我国农村环境保护工作的内容主要分为农村环境综合整治、农业面源污染防治两大块。通过落实“以奖促治”政策，各地农村人居环境改善方面不断加大投入，生活污水处理、生活垃圾处理处置、畜禽养殖污染防治和水源地保护得以推进，但对于农业生产环境和农村自然环境监管还很薄弱 。一方面是因为农业基础产业的特殊性，集约化发展与传统生产方式的矛盾，以牺牲环境为代价的产业发展导向依然存在，导致农业与农村面源污染监管困难重重。另一方面是管理成本过高，目前的环境管理体系是建立在城市集中居住基础上上开展的对城市、工业开展的，面对分散居住的农村区域，针对每一种问题展开环境管理显然管理成本过高。

2.2部门职能定位不清

农村环境管理体系中呈现职能分割、各自为政，尚未形成系统的农村环境管理政策框架和管理机构，存在很多管理漏洞。在难以实现末端治理的情况下，环保部门缺乏监督控制体系，更难以从生产环节进行控制，使得农业活动被排除于环境管理体系约束之外。目前在农村环境治理方面，有环保、农业、住建、财政等多个部门分头进行，缺乏统筹规划和协调管理。但是在农村环境监管方面，实际上只有环保部门联合财政部门发挥主要作用。

2.3环境监管能力不足

一是农村环境基础信息数据不足，特别是广大农村地区现状例行监测开展较少，基础性监测调查数据严重缺乏。二是农村环境考核评估内容多样，考核评估管理体系不系统，考核结果目标导向性不强或奖惩措施不明确，其效果大打折扣。三是执法人员普遍缺乏生态环境保护相关的专业技术知识。四是基层环境管理机构人员配置不够，绝大多数乡镇没有环境保护机构，人员配备和经费落实不足。

2.4农村环境监管手段还比较单一

新环保法对于企事业单位和其他生产经营者违法排污制定了一系列的处罚措施，但对于农村环境污染并无明确的直接法律规定，政府直接介入对农户行为的监管难以执行。目前采用“以奖代补”和“以奖促治”工程虽在一定程度上缓解了农村生态环境的恶化，但缺少相应的处罚措施，也是导致生态环境现状仍然较差的原因之一，因此亟需从法律和法规政策方面建立有效的惩戒措施。另外，公众参与在农村环境保护工作中尚未得到足够重视，农民的自发自觉性还没有调动起来，村民自治管理机制有待发展。

2.5对农户环境管理缺乏有效调动机制

随着家庭联产承包责任制的施行，村集体经济及行政权逐步弱化，加上单个家庭及个体行为的极大自由化，对已经成为“公共事务”的环境污染和生态破坏的治理既缺乏强制性机制，又缺乏激励性机制。农户环保意识淡薄，注重眼前利益，再加上激励补偿机制不完善，因此农户缺乏保护环境的动力。

3国外经验带来的启示

农村环境问题越来越受到世界各国的重视，各国都结合当地实际，采取经济、法律、财税、行政管理等各种手段保护农村环境，改善乡村环境质量，走可持续发展道路。

3.1欧美国家经验

目前，欧美发达国家城镇化水平都达到了70%以上，农村人口比例很低，通常不到总人口的5%，同时民众环境保护意识很强[3]。农村环境保护工作起步较早，多数国家建立了以政府为主导的农村环保投入机制，成立了具有综合决策和协调能力的农村基层环境保护机构，制定了完善的法规标准、治理技术、监管执法、教育培训等措施，同时配合以补贴、税费等环境经济政策，形成了较完善的农村环境监管法律制度[4]。

3.1.1将农村环境保护作为重要内容列入各项立法

美国自从早期移民开垦土地，造成农业生态环境破坏以后，就着手立法，加强对农业生态环境的保护监管工作，实施了最大日负荷计划、清洁水实施计划等[5]。欧盟颁布的水框架指令、硝酸盐指令、污染预防和控制综合指令等，在各成员国农村环境监管方面发挥了重要作用[6]。

3.1.2拥有农村环境监管执法体系

首先，建立严格完善的农村环境监管执法体系。在多数欧美发达国家，环保部门是农村环境的统一管理机构，负责制订农村环境标准，环境立法和执法，开展环境监测，发布环境信息等。美国环保局还在法律授权下管理农药[7]。多数国家建立了覆盖全国的农村环境监测体系，对环境监管执法能力建设十分重视。例如美国国家环保局是一个独立的执法机构，拥有自己的警察队伍，具有一定的调查取证权和处罚权。其次，建立农村污染治理技术从研发到推广服务的全程监管体系。发达国家十分重视农村环保技术的研发、推广和对农民的指导培训，有一支强有力的技术服务队伍，直接与农场主打交道，帮助解决现实难题。美国环保局对农药施用者要进行严格培训，并发放使用许可证[5]。

3.1.3建立了环境公益诉讼制度

美国 1970 年制定的《清洁空气法》首次在环境保护法中建立了环境公益诉讼制度[5]。这一规定将环境公益诉讼制度法定化，允许公民可以依据环境法的规定提起环境公民诉讼。其次，确认地方政府和非政府组织或公民可作为环境公益诉讼的原告。公益诉讼制度以法律明文规定的方式允许任何公民个人针对违反环境监管法律法规的行为提起诉讼，打破了传统民事诉讼与行政诉讼中程序中，只有与诉讼标的有直接利害关系的人才能作为原告提起诉讼的限制。原告可以是公民，也可以是环保组织、社会团体甚至地方政府。被告可以是造成污染的企业或个人，也可以是政府主管机关。环境公益诉讼制度在美国已经实行30多年，促进农民和其他公众重视公共利益的维护和公众参与意识。

3.1.4实施农村环境经济政策

首先，在财政上设立农村环境专项资金。欧美发达国家大多采取了积极的财税政策，对农村环境基础设施建设，通过直接投入、补贴、优惠贷款、税收减免等措施予以大力支持[8]。例如，美国政府每年从农业联合税中拿出几十亿美元，专门用于开展农业面源污染治理和资源保护工作，对治理项目投入补贴 70%～80%。各州政府也都将农业面源污染治理列入专项开支。瑞典、芬兰制定了化肥税等约束性政策，税收专项用于农业环境保护。其次，通过制定环境经济政策引导农民采用环境友好生产方式。欧盟制定了政府补贴政策，对农民为农业环境改善所做的贡献给予补偿。法国从1999年开始实施“农场土地合同”计划，农场主和政府自愿签订合同，合同中规定农场应该达到的环境目标，政府提供相应的补贴[7]。

3.1.5明晰各级各类机构农村环境监管职责

美国农村环境监管机构分为两个层次，即联邦环境管理层次和州与地方环境管理层次。如联邦政府内政部负责国家自然资源和国家公园等事务、农业部的自然资源保护局、农民局和林业局负责对私有土地的利用与环境保护进行协调。州以下的各地方政府(如城市、乡村政府)，主要目的是提供环境服务以及依法处理区域噪声、恶臭和垃圾等事务，此外还从联邦环境保护局接受信息、专门技术和资金[4]。

3.2日韩经验

日韩与中国国情较为接近，发展历程也很相似，经历了工业化和城市化高峰期所带来的城乡不均衡发展问题，但在国家发展转型期适时加大了农村环境建设投入，推进工业反哺农业战略，使农村环境获得明显改善和提高。日本倡导环保必须以政府为主导，广泛调动民间的力量[9]。政府以奖励和优惠政策鼓励企业，民间团体和个人积极参与环保事业。

3.2.1将农村畜禽污染防治纳入各项法律

在农村环境保护立法制度方面，重视发挥法律法规的强制约束作用。20世纪70年代，日本农村养殖业造成的环境污染十分严重，此后日本便制定了《废弃物处理与消除法》等7部法律，对农村畜禽污染防治和管理做了明确详尽的规定，使养殖业污染得到明显控制。韩国颁布了《亲环境农业培育法》，明确了环境友好农业的法律地位以及政府、农民和民间团体应履行的责任，环境友好型农业得到大力推广[10]。

3.2.2重视发挥农村基层组织在环保中的作用

日本政府十分重视农民组织建设，农业协会是最重要的基层组织。农协在日本是一个代表农民利益的实体组织，有自己的加工场所、技术开发和培训基地。多年实践证明，农协在贯彻政府农村环境监管政策、保护农村环境、促进农业现代化和农村可持续发展方面，起到了十分重要的作用[9]。

3.2.3农村环境配套经济政策

日韩将农村环境保护作为投资重点领域之一，推动城乡环境均衡发展。日本自 1975 年开始加大农村污染治理投入，其中 30%为政府出资，农村生活污水、垃圾等处理设施日益完备。其次，制定全方位的农村环境补贴政策[4]。韩国在 20 世纪 80 年代后，通过价格调控支持农村环境保护，以土地整治引导农民科学种田，通过直接补贴保护环境敏感地区，并计划到2013年把直补占投融资的比率提高到20%以上。日本也制定了比较全面的环境补贴政策，对“化肥、农药减量栽培”、“废弃物再生利用”、“有机农业”等环境友好型农业生产模式予以扶持。

此外，将科技作为推动农村环保的重要推动力。日本和韩国重视新能源、可再生能源的开发利用和技术研发，如日本利用垃圾和畜禽粪便等生物质资源发电，在增加了电能的同时还解决了这些废弃物的露天堆积、污染环境的问题，形成了许多世界领先水平的农村污染治理技术模式。

4农村环境监管体制改革和机制创新的对策建议

4.1充分认识农村环境保护的重要性、加强农村环境监管体制改革和机制创新的必要性

我国农村人口众多，即便到2020年实现城镇化目标以后，我国还仍然有四五亿人口生活在农村。随着农村环境综合整治的扩大和深入，局部农村环境问题得到解决，环境质量得到改善。但是总体上看，全国90%以上的村庄尚未得到有效治理，同时农村城镇化、农业产业化使部分地区环境持续恶化，农村环境压力持续加大。农村与城市环境管控力度存在巨大反差，反映了我国对农村居民健康、生产环境安全的关注程度还不够。农村环境问题已成为“三农”问题的重要内容。

农村地区是我国环境保护的最后一道屏障，如果生态环境质量得不到基本保障，将会产生“面源污染加剧”、“农村土地流失加快”、“食品安全”遭到威胁等一系列问题，农业也难以持续发展。农村环境污染和生态破坏，具有面广、分散、随机性和隐蔽性强等特点。农业生产者和小企业主由于经济基础薄弱，无力承担高昂的治理成本。因此，对于农村环境监管，不能直接套用城市与工业污染者责任追究模式，亟待针对农村环境保护特点，健全体制，创新机制。农村环境监管由于起步晚、家底薄、欠债多，农村环境质量改善尚未取得实质性进展。为打造健康、优美、和谐的农村生态环境，在生态环境保护总体战略部署下，农村环境保护要抓紧机遇、谋划未来，为生态文明和小康建设发挥重要作用。

4.2重点监管三大领域，解决三类农村环境突出问题

为解决农村生产和生活产生的突出环境问题，农村环境监管范围应包括农村人居环境整治、农业污染防治、农村自然生态环境保护三大领域。重点解决三类农村环境问题，包括种养殖业污染防治、农村生活污染整治和农村环境质量污染和破坏。

农村人居环境整治：以村镇生活污水和生活垃圾为污染源管理对象，推动资源减量化和再生利用，规范治理排放，整治河塘，美化农村环境。以饮用水水源地为主要保护目标，重点实施水源地周边农村人居环境综合整治。

农业污染防治：分养殖业和种植业污染防治。养殖业污染防治以畜禽养殖、水产养殖业为污染源管理对象，监督排放源达标排放，优化产业布局，促进清洁养殖、畜禽粪便综合利用。种植业污染防，以重点流域、水源保护区、主要粮食产地为主要保护目标，按流域、区域实施农业生产环境质量监管，推动清洁种植和绿色农产品生产。

农村自然生态环境保护：对易受农村生产生活活动影响的自然生态系统进行专门管理，以县域为单元对农村地区的大气、水环境、土壤、自然生态系统进行监测、考核、评估，对受污染和破坏的自然环境进行治理和生态恢复，保护农村生态环境功能。

4.3建立统筹协调的决策管理体制，提高整体效能

环保部应转变职能，作为农村环境监管的牵头部门，强化统一指导、监督管理的职责。环保部统筹规划各类污染治理项目，协调各部委有序推进各类项目，建立“四部门”联动的农村环境管理体系。在人居环境整治方面，由环保部牵头，财政部、住建部参与，对农村生活污水、生活垃圾、畜禽污染防治、饮用水源地进行统筹规划部署、分头组织实施、统一考核评估。在农业面源污染防治部门，由环保部门联合农业部、财政部，对农业生产污染进行指导和监督。首先，落实环境保护法，建立健全激励和法治机制，推进清洁种植、清洁养殖等生产方式，减少农业污染物的产生；其次，建设农业面源监控网络，对重点流域、饮用水源地周边农业面源进行布点监控，追踪溯源。

处理好环保部与各部委之间的关系，健全农村环境监管协调机制。为加强有关部门之间的统筹协调，推动农村环境保护事业发展，提高生态文明建设水平，成立农村生态环境监管部际协调小组，研究促进农村环境保护和生态文明建设的政策建议，督查重点工作落实情况。建立农村环境监管部际联系会议制度，整合各方资源，利用各部门优势，就农村环境监管主要解决的问题和重要举措，及时沟通，共同推进。

处理好中央和地方的关系，完善“四级”农村环境管理体制建设。根据新修订的环境保护法，县级环境保护部门应该是农村环境管理的基层管理机构。应以县级环保部门为核心，建设省、市、县、乡四级农村环境行政管理体系，明确由县级环保部门直接负责，省、市级环保部门加强督导、乡镇分支机构进行协管的农村环境管理组织。落实省、市、县政府农村环境保护的目标责任，加强县级以下基层农村环境管理体系建设，提高县级环保部门环境保护监管能力。随着城镇化水平的提高，自然村落在减少，小城镇发展加快，乡镇环境质量改善需求逐渐提高，因此，如何提高乡镇环境管理能力应该是未来农村环境管理能力建设的重要任务。

4.4创新农村生态环境日常管理机制，实现“常态化”发展

制定促进农村污染源头削减政策。相对于城市，农村地广人稀，污染物收集和运输半径大，污染物排放强度低，导致污染治理装置、管网铺设、运输过程投入成本较高。解决农村面源污染最根本的手段是源头控制，否则即使大规模投入也很难呈现出全局性影响。对于农村面源污染，首先要推行生活污水、生活垃圾就地资源化利用，提高农业资源利用效率，减少污染物的产生，其次是因地制宜推行污染源分散和集中治理，减少污染物外排，防止形成分散点源。

严格对污染治理专项的监管。制定农村环境综合治理规划，完善农央财政支持项目考核评估制度。对“以奖促治”、“以奖代补”等政策的实施，进一步明确政府职能，对于规划方案、项目实施和运营成效各环节把握好引导和监督的职责，提高资金投向的精准性和高效性。

鼓励社会资本投入农村环境公共服务。完善农村环境综合整治配套经济政策，在资金和技术方面考虑引入市场机制，提高监管效率、降低监管成本，发展农村环保产业。

推广农民参与环境保护治理模式。农民是环境污染的主体责任者和受益者，应从经济利益和环境教育两个方面，吸引农民积极参与农村环境建设和管理，自觉、自主修正生产和生活行为。制定农村生活和生产污染治理税费制度，对于受益于污水、垃圾等公共设施的农户适当收取费用。在“惠农”政策中引进环保“准入”条件，将农业生产与环保管理紧密结合。在环境监察工作中，尝试组织群众监督员，协助农业和农村环境日常监管。

4.5完善农村环境监测体系，加强基层农村环境监管能力

为突出农村环境保护目标，监控专项治理成效，掌握农村环境质量变化趋势，建立完整的农村环境监测体系。以饮用水源地保护、土壤环境调查、重点生态功能区区县监测为依托，建设国家和地方农村环境质量监测网络。以集中式污水处理设施外排水为起点，逐步加强对种植业、水产养殖业污染源的试点监测，建设农村和农业污染源监控网络。

开展农村环境质量调查，逐步摸清农村污染源及环境质量现状，掌握潜在的环境风险，发布农村环境质量状况公报。开展农村饮用水水源地和农村地表水水质监测、农村土壤环境质量监测、农村环境空气质量监测、农村生态系统质量监测、农村养殖业和面源污染监测、农村工矿企业污染源监测、集中式农村污水处理外排水监测等。

建立符合农村实际情况的环境监测制度和技术规范，健全农村环境质量监测考核评估和信息共享机制，发布农村环境质量考核评价方法，指导和推动农村环境监测工作。通过农村环境保护目标责任制，加强对农村环境质量考核评估的要求。针对集中式和分散式污染源建立考核管理制度，督促设施的正常运行和污染处理排放。

在支持农村环境基础设施建设的资金中，增加对农村环境监测设施的配备和人员培训，加强农村环境监测能力建设。采取资金补贴等方式，鼓励对重要农产品生产基地环境质量进行监测。

主要采取国家监督性监测和地方自行监测相结合的方式。针对农民群众反映强烈的问题，要实行主动监测，及时发布监测信息。在现有农村环境监测基本形式下，结合环保、农业等部门在各自的职责范围内，实现农村环境监测工作资源共享，采取独立监测与联合监测相结合。

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项目资助：国家环境保护公益性行业科研专项项目(201309004)；国家高技术研究发展计划(863计划)(2012AA06A201)

Primary Study of Supervisory System Reform and Mechanism Innovation of the Rural Environment Protection

CHEN Ying，LUAN Xuefei，WU Nawei，HUANG Di

(Research Center of Environmental Impact Assessment，Environmental Development Centre of Ministry of Environmental Protection，Beijing 10029)

Abstract：With the large-scale development and higher standards of living in the rural areas，the pressure of the rural environment has been increased continuously.The rural environmental problems have become the important content of the problems about Agriculture，Rural areas and Peasantry.However，due to the late start，weak foundation，more debt，large，there exist a huge contrast between the input and effectiveness of rural and urban environmental protection management.At present，our country mainly focus on agricultural non-point source pollution prevention and control of rural human settlements pollution，however，the rural natural ecological environmental protection has not been fully paid attention to.Mainly problems are as the following：firstly，the range of Chinese rural environmental regulation is relatively narrow；secondly，the functions of the departments are not clear；thirdly，the capacity of environmental supervision is weak；then the means of supervision measures are not enough；and last，the people's initiative is still not aroused.Europe and the United States and Japan and other developed countries have a high level of urbanization，rural environmental protection started early.These countries provides us experiences in management system and mechanism.Our country should pay full attention to the protection of the rural environment，speed up the rural environmental supervision system reform and mechanism innovation，focus on three major areas of environmental problems，establish overall decision management system，realize the normalization of management mechanism，and improve the rural environmental monitoring system.

Keywords：Rural Environment Protection Supervision；System Reform；Mechanism Innovation

作者简介：陈颖，高级工程师，博士，研究方向为环境政策研究

中图分类号：X32

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)03-0025-05

引用文献格式：陈颖等.农村环保监管体制改革与机制创新研究初探[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：25-29.