国家重点生态功能区环境保护与扶贫协同推进路径探讨——以国家级贫困县秭归县为例

熊善高　万　军　余向勇　邓　斌　郑巍伟

(1.环境保护部环境规划院，北京　100012；2.秭归县环境保护局，湖北 秭归　443600)

国家重点生态功能区环境保护与扶贫协同推进路径探讨

——以国家级贫困县秭归县为例

熊善高1万军1余向勇1邓斌2郑巍伟2

(1.环境保护部环境规划院，北京100012；2.秭归县环境保护局，湖北 秭归443600)

【摘要】消除贫困和保护环境是世界可持续发展领域的两大核心议题。如何推动贫困地区绿色可持续发展，实现环境保护和消除贫困的内在统一，是现阶段环境保护与扶贫开发协同推进所面临的重要问题。本文以国家重点生态功能区和国家级贫困县-湖北省秭归县为例，探索了环境保护与扶贫协调推进的路径，提出了以明确发展定位、完善顶层设计、优化产业结构、加强制度创新、强化体制机制建设五个方面促进环境保护与扶贫协同发展的建议措施，以期为其他区域环保扶贫思路提供参考。

【关键词】国家重点生态功能区；环境保护；扶贫；秭归县

“先脱贫，再解决环境问题”抑或“先保护环境，再解决贫困问题”都是徒劳无功的假命题。自1987年，世界环境与发展委员会发布的《我们共同的未来》报告中第一次将环境问题与贫困问题联系在一起以来，环境保护与扶贫之间的高度关联性逐渐成为大家共识。如何搭建环境保护与扶贫之间的桥梁，已成为全球共同努力的方向[1]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出“坚持绿色发展，着力改善生态环境”、“对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫”。因此，统筹推进环境保护与扶贫开发具有重要现实意义[2]。据统计，我国95%的贫困人口和大多数贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感和重点保护的地区。14个集中连片特殊困难区与 25个国家重点生态功能区高度重合[3]。所以，贫困地区整体上是国家、区域重要的生态安全屏障，同时这些地区脱贫难度大，属于扶贫开发工作的硬骨头。因此，如何推动贫困地区绿色可持续发展，实现环境保护和消除贫困的内在统一，是现阶段环境保护与扶贫开发协同推进所面临的重要问题。湖北省秭归县是我国武陵山片区中的42个国家扶贫开发工作重点县之一，同时也是国家重点生态功能区-三峡库区水土保持生态功能区。因此以秭归县为研究对象，探讨我国重点生态功能区环境保护与扶贫协同推进路径，对启发和引导重点生态功能区环保扶贫思路具有重要示范意义。

1秭归县生态环境形势

1.1生态环境本底优良，但生态环境脆弱

一直以来，秭归县生态环境质量状况总体良好。2014年，秭归区域环境质量在湖北省30个国家重点生态功能区考核县中位居第一。境内有国家二级野生动物16种，植物群落包括6个大类，12个亚类和5个区系。常见树种有1000余种，灌木约500种，藤本约100种。森林覆盖率达到78.98%。国家生态公益林137.55万亩，省级生态公益林73.44万亩，二者占全县总面积的57.96%。但秭归县为典型的喀斯特地形，地处长江西陵峡两岸，三峡工程坝上库首，为三峡库区国家级水土流失重点治理区。降水丰沛，泥石流、滑坡、崩塌、地陷等地质灾害发生比较频繁，水土流失依然严重，石漠化形势依然严峻。另外，秭归县自然灾害频发，全县库区发生多起地质灾害险情。

1.2生态空间网络基本形成，但保障能力有限

秭归县现有自然保护区9个，其中5个省级自然保护小区、1个市级自然保护区、3个县级自然保护区，总面积205.74平方千米，占国土面积8.58%。水土流失综合治理稳步推进，退耕还林、植树造林、天然林资源保护、自然保护小区、经济林基地、长江中上游防护林等生态工程建设成效显著，区域生态系统得到有效的恢复和发展，生态调控功能得到提高，初步形成了一个保护类型齐全、分布范围合理的生态保护网络。但是秭归现有的资源环境承载能力不适宜进行大规模高强度工业化城镇化开发。县内长江支流上游大多水量较小，季节性强，特别是农村养殖废水的大量排入，导致流域水环境容量更加不足。城镇、经济发达区都在河谷地带，静风气候强，废气不易扩散，空气环境承载能力也相当有限。可建设用地比较分散，难以形成规模开发，预期未来用地需求与供给矛盾将日趋尖锐，侵占具有限制性开发的基本农田用地风险加大，“炸地”开发、丘陵缓坡开发给脆弱敏感的生态系统带来较大威胁。

1.3环境质量整体较好，但局部性环境问题突出

2014年，秭归县地表水环境质量总体状况较好，无劣Ⅴ类水域。但局部水域部分时段富营养化水平较高。长江秭归入境断面总磷出现超标，库区支流回水区氮、磷含量较高，总体处于中营养-轻度富营养水平。三峡库区漂浮物数量巨大，秭归县境内形成了从坝上红线至九畹溪大桥长约20公里、平均宽度2000多米的漂浮物聚集区，直接影响到大坝的运行安全、航运安全及水库水质。大气环境质量整体良好，2014年，二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物年均值均达到了国家环境空气质量二级标准，优良天数比例97.8%。但酸雨发生的频率及程度一直处于高位，秭归属于酸雨控制区，酸雨发生率常年达到80%以上，酸雨污染严重[4]。

1.4生态环境保护不断加强，但环境压力不断增大

近年来，秭归县以创建湖北省级环保模范城市为契机，以总量减排为抓手，不断完善环境保护体制机制，严格建设项目环境准入，加强环境保护基础设施建设，加强环境监管执法，严格防范环境风险，保障环境安全，县域环境质量全面达标，总量减排目标提前实现，省级环境保护模范城市获得命名。但是，目前农业面源污染防治任务艰巨。大气污染防治联合执法机制尚未建立。农村环保亟待加强。大多数村庄没有环保基础设施，生活垃圾、生活污水随意排放。畜禽养殖污染没有得到有效控制。社会公众环境权益观增强，环境公平正义的诉求与环境质量改善的要求快速提升。随着十三五时期，环境保护工作以环境总量控制为主线转向以环境质量改善为核心，环境保护压力将不断增大。

2秭归县扶贫现状

2014年，秭归人均GDP2.64万元，是全国人均GDP4.65万元的56%。自2006年以来，秭归县就开始实施扶贫“雨露计划”、扶贫搬迁和差别式扶贫，围绕“落实扶贫责任、整合项目资金”思路，创新实施了“1119”整村推进扶贫模式。该模式获国务院副总理汪洋亲笔批示，并在全国推广。充分发挥扶贫资金“粘合剂”作用，以“1119”整村推进扶贫开发为平台，以重点贫困村为主战场，以建档立卡贫困户为主要对象，集聚财力办大事，整合项目惠民生，在全省率先探索出一条整合资金“大扶贫”的新路子，产生了巨大的聚合效应。2011年以来，全县48个贫困村共整合项目资金3.7亿元，摘掉了3.1万人的“穷帽子”。截至2015年，秭归县尚有5.95万建档立卡贫困人口(占全县人口的16%)，2.22万贫困户，47个贫困村(占全县的25%)。这些贫困人口集中分布在交通不便、信息不畅、产业和社会发展程度较低的边远山区，致贫返贫因素复杂，既难脱贫，又易返贫。十三五时期，秭归县确定的脱贫攻坚总体目标为：确保2018年实现“县摘帽、村出列、户脱贫、人销号”的目标，与省、市同步迈入小康[5]。

3环境保护与扶贫协同推进路径

根据现阶段秭归生态环境形势、扶贫现状和脱贫攻坚目标，结合生态文明建设与经济发展新形势下，探索秭归环境保护与扶贫协同推进的五大路径：

3.1树立绿色决定生死的理念，坚持生态优先，绿色发展战略定位

秭归县位于长江上游下段的三峡河谷地带，是三峡坝上库首第一县，属于国家重点生态功能区-三峡库区水土保持生态功能区，是鄂西南重要的生态屏障。2016年1月，从推动长江经济带发展座谈会到中央财经领导小组十二次会议，中央连接两次会议就推动长江经济带发展做出部署。习近平总书记明确指出，推动长江经济带发展，要坚持生态优先，绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，共抓大保护、不搞大开发[6-7]。因此，在新的形势下，秭归其独特的地理位置和承担的生态保护任务，决定了未来秭归县应牢牢坚持生态优先，绿色发展战略定位，深入贯彻湖北“生态立省”战略和秉承宜昌“绿色决定生死”的理念，围绕生态环境保护与三峡库区和长江经济带建设“一条主线”，将生态优先绿色发展战略与扶贫工作紧密结合。在推进扶贫开发时必须坚持把保护环境放在优先位置，进一步增强做好环保扶贫工作的主动性。在研究部署环保工作时统筹考虑扶贫开发，坚持环境保护和扶贫开发并重，努力实现绿色发展。

3.2完善顶层设计，建立国土空间生态管控格局

全面落实国家主体功能区规划和湖北省主体功能区规划对秭归县的要求，根据不同地区在生态环境结构、状态和功能上的差异，结合经济社会发展战略布局，划定并严格执行生态保护红线。确定秭归“生态-生活-生产”三生空间发展战略布局：重点生态修复区、生态农业发展区、产城集聚适度发展区。重点生态修复区：以库区屏障区(坝前水位175米回水线至第一道山脊线之间的区域)、全县25度以上的地带为主要区域，以生态修复和环境治理为主，打造优美环境、保障城镇生态安全，实施退耕还林、天然林保护、水土流失综合治理工程，结合生态移民和扶贫搬迁，人口适当异地安置。生态农业发展区：重点生态建设区以外、以沿长江河谷地带及全县25度以下的平缓地带为主要区域，积极发展特色现代农业，形成低山柑橘、半山茶叶核桃干果、高山烟叶蔬菜药材“三带”的农业用地格局。产城集聚适度发展区：优先发展县城、九里工业园区、金缸城新区、三峡翻坝物流产业园区，同时突出长江经济发展带的城镇体系建设，包括沙镇溪、归州、郭家坝等重点乡镇，充分利用城镇空间和产业基础条件，积极推进工业化、城镇化，适度集中人口、集聚产业，着力提高发展承载能力以打造优美的环境、净化空气、减少污染、保障城镇生态安全为首要任务。

3.3优化产业结构，大力发展生态农业、生态工业、生态旅游业

消除贫困根本上要依靠产业，结合秭归实际和环境保护要求，秭归未来应重点发展如下产业：一是大力发展生态农业，柑橘、茶叶、蔬菜等优势产业和培育干果、烟叶、水产等农业新方向，构建山地立体现代农业。通过脐橙基地、早茶基地、烟叶基地、高山蔬菜基地的建设，提升农业规模化和品牌化，通过专业组织运作，增强农业的技术服务和市场经营能力。二是发挥坝上库首、滨江临港的优势，着力打造沿江经济走廊，构建中心城区、郭家坝、沙镇溪镇为核心的“一区两点”沿江产业新高地。推进产业高度集聚，加速秭归经济开发区建设，优先发展光电子、食品加工、纺织服饰三大产业集群。在九里工业园区建设光电产业园、纺织服饰产业园、食品加工产业园、纸品包装产业园、生物医药产业园；在茅坪陈家冲建设中小企业创业园；在西楚路以西建设农产品加工产业园；在曲溪港湾建设三峡翻坝物流产业园、临港工业园。三是发展生态旅游业，把旅游业作为战略性支柱产业培育，以文化为先导推动发展大旅游和培育大产业，打响屈原文化旅游品牌。对接三峡大坝国际旅游区，把秭归县整体打造成为屈原故里国际文化旅游区，构建两条交通景观轴，即西陵峡-香溪水上交通景观轴，宜巴公路陆上交通景观轴，形成以屈原文化旅游休闲度假区、高峡平湖旅游线、“大老岭-乐平里”生态文化旅游线的“一区两线”旅游格局，整合库区旅游资源，全面融入鄂西生态文化旅游圈、三峡库区等区域旅游黄金路线中。

3.4加强环保扶贫制度创新，强化政策驱动引导

秭归县目前已划定生态保护红线[8]，其中生态保护红线区总面积为1406.91平方公里，占全县总面积的62.23%。生态功能黄线区总面积840.35平方公里，占秭归县总面积的37.17%。生态功能绿线区，总面积约13.53平方公里，占秭归县总面积的0.6%。后期秭归县经济社会发展、应严格遵守生态保护红线的划定，制定生态保护红线保护管理办法和措施。逐步把生态保护红线区域保护的各项经费纳入财政预算，明确保护资金的财政拨款渠道，确保生态保护红线区域的各项工作资金得到保障。此外，探索编制自然资源资产负债表，明确秭归重点河流、国家级和省市级生态公益林、自然保护区、全县重要的山岭、湿地、荒地等自然生态空间责任保护单位，形成监管有效的自然资源资产产权制度。积极争取国家重点生态功能区、省级和市级生态补偿纵向和横向转移支付政策。继续推行国家级和省级生态公益林补偿制度，探讨县级公益林补偿制度[9]。

3.5创新环保扶贫体制机制，深化生态环境保护与扶贫减贫联动

结合生态文明体制改革，在贫困地区探索推进有利于统筹推进环保和扶贫的体制机制。创新完善考核评价机制。推行GDP+GEP(生态系统生产总值)双核算体系，将GEP纳入政绩考核体系和生态文明考核体系，实行差异化考核，充分调动各级干部干事创业的积极性。在政府统一协调下，以扶贫和环保部门为主体，整合其他部门的资源，按照农村环境与贫困类型差异性，做到精准发力，以项目示范为抓手，创造村民环境保护与经济发展的动力，逐步推动农村居住环境、农业生产环境以及周边自然生态环境的保护。形成“管行业必须管环保” “建城市必须重生态” 的监管责任。

4研究小结

消除贫困和保护环境是世界可持续发展领域的两大核心议题。如何推动贫困地区绿色可持续发展，实现环境保护和消除贫困的内在统一，是现阶段环境保护与扶贫开发协同推进所面临的重要问题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出“对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫”。因此，统筹推进环境保护与扶贫开发具有重要现实意义。

本文以国家重点生态功能区和国家级贫困县-湖北省秭归县为例，根据现阶段秭归生态环境形势、扶贫现状和脱贫攻坚目标，结合生态文明建设与经济发展新形势下，提出秭归环境保护与扶贫协同推进的五大路径：第一，树立绿色决定生死的理念，坚持生态优先，绿色发展战略定位；第二，完善顶层设计，建立国土空间生态管控格局；第三，优化产业结构，大力发展生态农业、生态工业、生态旅游业；第四，加强环保扶贫制度创新，强化政策驱动引导；第五，创新环保扶贫体制机制，深化生态环境保护与扶贫减贫联动。

参考文献：

[1]陈吉宁.坚持绿水青山就是金山银山打好环保扶贫攻坚战[EB/OL].http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201510/t20151019_315119.htm.[2]新华社.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm.2015-10-29.

[3]张丽荣，王夏晖，侯一蕾，李翠华.我国生物多样性保护与减贫协同发展模式探索[J].生物多样性，2015，23 (2)：271-277.

[4]秭归县环境保护局.2015年秭归县环境质量公报[R].秭归：秭归县环境保护局，2015.

[5]秭归县人民政府.2015年秭归县政府工作报告[R].宜昌：秭归县人民政府，2015.

[6]新华社.习近平召开推动长江经济带发展座谈会[EB/OL].http：//www.dangjian.cn/gcsy/yw/201601/t20160108_3074094.shtml，2016-01-08.

[7]新华社.近平主持召开中央财经领导小组第十二次会议[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-01/26/c_1117904083.htm.2016-01-26.

[8]环境保护部环境规划院.宜昌市环境总体规划[R].北京：环境保护部环境规划院，2014.

[9]环境保护部环境规划院.秭归生态文明建设示范县规划[R].北京：环境保护部环境规划院，2015.

Research on the Route of Advancing Environmental Protection and Poverty Alleviation Cooperatively in the National Key Ecological Function Areas——A Case Study of Zigui，the National Poverty County

XIONG Shangao1WAN Jun1YU Xiangyong1DENG Bin2ZHENG Weiwei2

(1.Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012；2.Environmental Protection Bureau of Zigui District，Yichang City，Hubei Province，443600)

Abstract：Eliminating poverty and protecting the environment is the world's two core issues in the sustainable development.How to promote green and sustainable development in poverty areas and realize the unification of environment protection and eliminate poverty is an important problem at present stage.Based on example of the national key ecological function areas and state-level counties：Zigui county of the Hubei province，paths of environmental protection and poverty alleviation cooperatively were explored；the suggestions that define the development orientation，improve the top design，optimize the industrial structure，perfect the institutional innovations and strengthening the construction of system and mechanism were raised，the five suggestions can help promote the coordinated development of environmental protection and poverty alleviation，also provide reference for other areas’ environmental protection and poverty alleviation.

Keywords：national key ecological function areas；environmental protection；poverty alleviation；Zigui county

作者简介：熊善高，博士，主要研究方向为生态规划、区域生态文明建设

通讯作者：万军，博士，研究员，主要研究方向为环保规划与政策、区域生态文明建设

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)03-0009-04

引用文献格式：熊善高等.国家重点生态功能区环境保护与扶贫协同推进路径探讨[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：9-12.