“去行政化”视角下高校领导班子整体功能发挥的研究

褚　凤

(湖南交通职业技术学院，湖南长沙　 410132)



“去行政化”视角下高校领导班子整体功能发挥的研究

褚凤

(湖南交通职业技术学院，湖南长沙 410132)

“去行政化”是高校发展的一大趋势。要发挥高校领导班子的整体功能，应在科学定位领导班子整体功能含义和内容的基础上，认清“去行政化”对两套领导班子的积极影响，构建发挥整体功能的外部政府推动和内部大学治理的途径。

去行政化；领导班子；整体功能

随着社会全面改革的不断深入，“去行政化”成为整个社会关注的热点问题。政企分开、司法独立折射出对权力合理规制的诉求几乎延伸到所有行业。2010年2月27日温家宝总理面对记者的专访也提出“教育行政化倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别”。此后针对教育领域“去行政化”的改革呼声和实践此起彼伏，尽管争议颇多，莫衷一是，但对现有教育模式产生了冲击是无可置疑的。因此，回顾近年来高校“去行政化”对现存“行政化”管理的影响，特别是对作为权力核心的高校领导班子的影响，不仅有助于厘清和深化两种关系的认识，而且有助于推进现代大学制度的建立。

一、高校“去行政化”与高校领导班子整体功能释义

1.高校“去行政化”的含义。关于高校“去行政化”的含义，学界论述颇多，见解不一。有学者从权力视角提出高校“去行政化”就是“去官僚化”，[1]“去行政化”的精髓就是规范行政权力，督促权力恪尽职责、恪守边界。[2]一些学者从制度角度审视高校“去行政化”，提出“去行政化”是高等教育管理制度变迁的必然结果，[3]“去行政化”是建立现代大学制度的必由之路。[4]还有一些学者从文化角度提出“高校去行政化的本质就是按教育规律办学”。[5]综观上述论点，学界对高校应“去行政化”具有一致性，但对“去行政化”应具有哪些内容的意见却不一致，原因在于教育行政化本身的复杂性，追求一个完美无缺的适合所有高校改革的“去行政化”概念也不现实。因此理解“去行政化”的本质内涵仅从权力、制度的角度阐释是片面的，因为我们总是要问为什么要“去行政化”，“去行政化”在整个教育发展中有什么意义，提问的人总希望得到一个“框架式的概念”，它不仅能促进教育本身的发展，而且也是现行教育所认识的。因此，根据高校“去行政化”的目的(教育目的)和它的内容进行定义比较合适。诚然，高校“去行政化”并不是不要管理工作，而应是对扭曲管理工作的一种回归，《辞海》中的“化”第七条解释为：表示转变成某种性质或状态，用在名词或形容词后。据此，笔者认为高校“去行政化”可定义为：教育为满足人发展的需要而使高校管理过程中形成按教育规律从事学术和教学管理的性质或状态。值得提醒的是，任何概念都具有历史可变性，歌德曾说“理论就是缺乏耐心的仓促理解”。[6]对此，我们应保持时刻的批判性。

2.高校领导班子整体功能的理解。高校领导班子由党委领导班子和行政领导班子组成(简称两套领导班子)，两套领导班子整体功能《高等教育法》并没有明确界定，学界也只对两套领导班子分项功能作出阐释，认为党委领导班子承担学校宏观、重大决策功能，行政领导班子承担对具体工作组织、管理、执行功能。但为应对高校的深刻变化，必须将两者功能形成合力，对两套领导班子整体功能作适当理解。整体功能不是分项功能的简单相加，而是以有序分工为基础形成合力作用促使发展目标的实现。为此，高校领导班子整体功能应包括：发展功能，即两套领导班子整体功能最终体现促进学校的发展，是否有利于学校发展是评价两套领导班子整体功能的有效标准；服务功能，是指两套领导班子的整体行政服务功能，体现在对师生、教学的服务意识、服务方式和服务质量方面。从理论上讲，两套领导班子的职责分工十分清晰，但由于泛化的行政权力容易带来巨大的利益链，现实中，往往出现争权夺利现象，造成合力功能无法发挥，相反如果两套领导班子权责明确，权利有效制衡，工作中优势互补，整体功能就会充分发挥出来。

二、高校“去行政化”实践对领导班子整体功能发挥的积极影响

“高校‘去行政化’是对国家教育政策从总体变化上遵循‘渐进层递’的修补机制运行规律的回应”。[7]作为隶属于政府的行政下属性组织，高校对政府的政策具有天然的敏感性，近年来，围绕高校“去行政化”的改革，主要出台的文件包括《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020)》《国务院办公厅关于开展教育体制改革试点的通知》和修订《高等教育法》。为此，高校出现了“去行政化”改革的不同尝试，如2009年吉林大学出台《吉林大学学术委员会章程》，将学术事务回归学术管理；[8]2010年天津大学7位新聘院长淡化行政级别；[9]同年华中师大校领导集体退出该校学术委员会；[10]2011年复旦大学探索学术为魂、依法治校的改革;[11]同年作为去行政化的高校试点南方科技大学成立，深圳政府部门明确表示不参与南科大的日常事务。[12]在“去行政化”实践中，各高校侧重点虽不同，但都无一例外地对学校现行的内部管理带来冲击，尤其对集权力和管理于一身的党委领导班子和行政领导班子的影响更为明显，以致于一些校长认为“在全社会都以行政级别作为评价标准时，取消高校行政级别将贬低教育。”[13]因此，正确认识这些影响与冲击，不仅有利于真正推进政校分开，官办分离，而且有利于高校两套领导班子的发展、服务功能的有效发挥。归纳起来，主要表现在两个方面：

1.有利于权力回归，提升发展功能。华中科技大学张建林教授曾指出“高校行政化就是采用政府系统的组织上的党政同构，绝对的下级服从上级，一切以‘官本位’为准的行政”。[14]在实践中，官本位造成权力集中，学校领导由上级政府部门任命，“那些依照官员任职条件选拔出来的学校领导，其首要身份是官员，其次才是教育管理者”。[15]学校内部行政包揽一切，两套领导班子的工作在很大程度上围绕上级主管部门转，其本身肩负的功能实现不明显。而高校“去行政化”就是重构政府与高校、内部行政权力与学术权力的关系，减少政府干预、实行学术本位的管理。通过“去行政化”有利于理顺关系，减少外部对两套领导班子整体功能的干预，促使他们一心一意为学院谋发展，内部的学术自治让两套领导班子的行政权力回归到正当位置，以分权、监督的方式促使其增强整体服务功能，从而提高教学质量，促使学校进一步发展，因此从某种意义上讲“高校去行政化实际上是在我国高等教育大众化而教育质量急剧下滑的尴尬背景下提出的应景性改革策略”。[16]

2.有利于科学管理，提高服务功能。高校各个部分只有以有序的方式相互关联，才能为提高教育质量发挥有效的功能。高校去行政化并不是简单地减少某个职能部门的权力，而是对权力的有序分配。在学校内部，分离、激活被隐藏在行政管理中的学术权力，发挥学者在学术决策中的作用，形成“学术决策”和“行政管理”的共同治理体系，就是学术权力和行政权力的合理分配。此种分配不仅有利于提高教师的工作积极性，而且有利于增强两套领导班子的整体服务功能，如人才引进，学术委员会评价的介入就会改变学院“一把手”拍板的引进方式。如职称晋升，发挥教授、专家的作用确立公平的遴选机制等。反过来，促使两套领导班子发挥专业的行政管理优势，提升服务水平和质量，从而形成学术归学术、行政归行政的良好局面，最终为提高教学质量作好铺垫。

三、“去行政化”视角下高校领导班子整体功能发挥的路径

综上可知，高校“去行政化”对两套领导班子整体功能的发挥将产生积极影响。但在“行政化”具有社会普遍性和自身顽固特质的社会中，“去行政化是耶？非耶？我们不能感情用事，需要冷静的思考，需要谨慎、需要智慧、需要相关领域的配套改革。”[17]因此，要实现两套领导班子整体功能促使学校进一步发展、更好地服务教师、学生，激励教师专注教育、鼓励教师终身从教、提高教育质量的预期目标，应在“去行政化”之后探索应对性策略。

1.强化政府推动，细化制度设计。目前高校两套领导班子整体功能呈现行政化趋向，主要表现在过浓的政府工作应对、办学资源的行政控制和办学决策的行政操办。从某种程度上讲，“去行政化”是削弱两套领导班子无所不能的功能而将其回归到适当位置。因此，触动既有利益的改革没有政府的政治决心是远远不够的，“去行政化”改变体制顽疾需要政府的强大推动，政府的主动作为是推动高校“去行政化”的关键因素，这一点从高校“去行政化”议题持续走热的过程可以看出。一些学者指出“高校去行政化这一议题走热很大程度上来源于相关教育政策的出台以及国家领导人和教育部门重要人物的讲话”。[18]在这种自上而下的改革体制中，“政府应从对大学的直接管理转变到依靠立法与拨款等间接的手段管理”，同时借鉴欧美国家先进办学经验，借助社会中介组织实行集中和分权管理模式，细化制度设计，以《高等教育法》规定的大学是独立法人、依法自主办学、实现民主管理为依据，制定限制政府权力的法律制度，厘清政府与学校的关系；制定大学章程，细化办学管理、人才引进、科研活动、财务制度、考核制度、晋升制度等规定，明确两套领导班子权责，让其功能发挥在规范的轨道上进行，以制度设计督查两套领导班子的发展和服务整体功能的实现。

2.构建教授治学、学生参与、行政管理的大学治理体系。就学校内部而言，高校两套领导班子的整体功能主要表现在行政管理服务，即为教学、科研提供尽可能优质的服务。这是涉及的核心问题是服务质量的评价问题，科学的评价不能只局限于投投票、举举手或形式上的座谈，而是让关联人利用自身优势参与其中，发现问题要害并督促对方尽职尽责。基于此，在高校“去行政化”实践中，“教授治学”“学生参与”成为热捧的话题，话题背后是发挥教师、学生、行政三者的优势并找到权力利益的平衡点。因此，要发挥两套领导班子以此为前提，构建教授治学、学生参与和行政管理的大学治理体系。

[1]王洪才.“去行政化”与“纪宝成难题”求解[J].高等理科教育,2011,(2).

[2]丁永勋.“去行政化”的精髓是规范行政权力[N].新华每日电讯,2010-06-08(3).

[3]陈昌贵等.制度变迁视角下的大学“去行政化”[J].探索与争鸣,2010,(9).

[4]林善栋.去行政化与现代大学制度建立[J].教育评论,2008,(6).

[5]李立国等. 论高校的“行政化”和“去行政化”[J].中国高等教育,2010,(5).

[6]伯恩·魏德士. 法理学[M].北京:法律出版社,2013:9.

[7]张希玲.“高校去行政化”议题缘何走热?——基于议程设置过程的视角[J].扬州大学学报,2012,(4).

[8]王健.一所大学的去行政化实验[J].本期聚焦,2009,(9).

[9]朱虹.天津大学尝试“去行政化”——7位新聘原则淡化级别,一院长无行政职务,一院长自愿降级应聘[N].人民日报,2010-01-28.

[10]胡新桥.迈出高校去行政化改革第一步——华中师范大学术问题由23名教授“拍板”[N].法制日报,2010-11-01.

[11]李芃.对于校长一直酝酿的“学术为魂”的大学章程,行政人员认为“不靠谱”——复旦去行政化改革遇阻力[N].21世纪经济报道,2011-01-19.

[12]樊丽萍,姜澎.政府部门将不直接参与南科大的日常事务——理事会助大学“去行政化”[N].文汇报,2011-03-04.

[13]刘尧.回眸2010:中国高等教育每月热点话题反思(上)[J].大学(学术版),2011,(2).

[14]张建林.高校去行政化需找准平衡点[J].学习月刊,2009,(11).

[15]林善栋.去行政化与现代大学制度的建立[J].教育评论,2008,(6).

[16]杨靖.高校去行政化何以难为[J].巢湖学院学报,2014,(2).

[17]刘尧.大学去行政化与公选大学校长[J].领导之友,2010,(5).

[18]李波.高校去行政化的制度设计[J].教育探索,2011,(6).

On the Allomeric Function Exertion of University Leadership from the Perspective of De-administration

CHU Feng

The de-administrative management will be a trend of the development of universities and colleges. In order to exert the allomeric function of the leadership in universities and colleges, we should clarify the connotation and content of the allomeric function of the leadership in universities and colleges and recognize the positive effect of de-administration.

de-administration；leadership；allomeric function

2016—07—22

湖南省教育科学规划课题“增强高职院校领导班子整体功能合力研究”(XJK12DTB007)。

褚凤(1976-)，女，湖南交通职业技术学院副教授。

G647

A

1009-5152(2016)03-0089-03