农村集体经营性建设用地流转使用权

2016-03-07安之楠西南政法大学民商法学院重庆404100

湖南科技学院学报 2016年3期

安之楠（西南政法大学民商法学院，重庆 404100）

农村集体经营性建设用地流转使用权

安之楠
（西南政法大学民商法学院，重庆 404100）

摘要：土地一直是我国经济发展中极其重要的一个因素。我国特殊的土地流转制度导致城乡差异越来越大，同时导致农民所拥有的土地与其真实价值不相匹配，这一现象严重危及到我国农业之根本。在城乡统筹发展的大背景下，农村集体经营性建设用地被允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

关键词：集体经营性建设用地；土地流转；制度完善

一　农村集体经营性建设用地流转概述

（一）农村集体经营性建设用地的界定

按照我国的土地管理法律相关的规定，城市国有土地和农村集体土地是，我国土地在所有权上的两大分类。农村集体土地可分为三大类：一是农用地，是指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。二是建设用地，又可以分为两种，分别是农村集体经营性建设用地以及农村集体非经营性建设用地，其中农村的集体经营性建设用地是指农村集体经济组织兴办的乡镇企业的经营性用地。三是指未利用土地和荒地等。所以，文章中的农村集体经营性建设用地是指以营利为目的进行非农业生产经营活动所使用的农村建设用地。[1]

一直以来，农村集体经营性建设用地入市都是社会各界备受关注的问题，党和政府相应的政策成为全国各地推动农村集体建设用地入市的主要依据。大体说来，农村集体经营性建设用地入市经历了严格控制、初步探索、逐步放开三个阶段。在改革开放至20世纪90年代末，国家政府机构的各个部门都严格控制农村集体经营性建设用地入市。国家在这期间颁布了各种条例，如1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定“城镇居民不得在农村买房置地”。虽然国家政策对农村集体建设用地的流转进行严格的把控，实际上在广东省等经济发达地区，由于有对土地的强烈需求，农村集体建设用地隐性市场一直存在。21世纪初至2008年是探索阶段，国家逐渐放宽对农村集体经营性建设用地入市的限制。2005年我国开始在浙江、江苏和四川成都等地试点城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，即“增减挂钩”政策。这一时期工业化与城镇化对土地的需求快速上升，中央也开始在部分地区进行试点推进，部分地区农村集体建设用地管理制度改革创新取得了积极进展。三是逐步开放阶段（2008年至今），这一时期农村集体经营性建设用地入市步入了逐步开放阶段。2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》、2013年的《决定》以及2014年的中央一号文件都体现了党和政府逐步放宽农村集体经营性建设用地入市的限制，是促进社会主义市场经济发展的有力举措。

通过上述可知，农村集体经营性建设用地流转进入高速发展期，政府努力建立城乡统一的建设用地市场，放活农村集体经济组织对土地的权利。《决定》的这一举措符合了所有权的原理，农民集体，具体到农民集体经济组织享有对农村集体土地经营、处分的土地权利，是否允许集体建设用地超出集体范围进行交易，也由集体经济组织全权处理。[2]只有将农村集体经营性建设用地交给市场配置，才能最终保障农民的财产权收益。

二　农村集体经营性建设用地入市之利

（一）有利于土地的集约利用

农村集体经营性建设用地入市能提高土地资源配置效率、经过集体整合后的土地资源价值得以充分的体现。开展农村集体经营性建设用地入市使得在我国大力发展城镇化的进程中，能够充分利用原来分散在农村的经营性建设用地，可以更加合理的运用土地。除此之外，在土地的流转过程中，农民的居住环境得以完善，保护了农民权益的同时还促进了经济发展。

我国在推行城镇化过程中土地分配不合理的现象一直存在，这是由于耕地需求和建设用地需求之间存在不可忽视的矛盾。想要降低矛盾，推行城镇化的建设，允许农村集体经营性建设用地入市、提高土地的利用率以及对土地实行土地统一管理是必经之路。

（二）激活土地金融服务也，促进农村经济发展

农林院校一体化实践教学体系注重学生能力的培养，反对简单地认为实践教学等同于加强学生动手技能，一体化实践教学协调发展学生“知识+能力+素质”，将教学以能力培养过程进行开展；进行职业分析，确定学生职业的技术、技能、技巧和规范，确定若干“关键技能”，并使之课程化，并进行量化管理，逐步使导游专业操作技能教学知识化、规范化、系统化和科学化；改革学生实习制度，实行专业技能实习校内模拟达标制。突出农林教育的特点，引导学生通过多学科融合创新。

农村集体土地流转的发展和现代农业发展，离不开现代金融业的支持，也产生了各种金融服务的需求。各地加大政策引导和金融创新，推进土地金融服务业发展，积极支持当地农村土地流转改革试点，这是现代农业发展的一个新特点。农村集体经营性建设用地的流转不仅简化了流转的程序，还降低了将农村建设用地入市交易的成本，而且作为一种新的投资手段，吸引了资金的投入，形成新型融资方式。[3]据调查，直接租用集体建设用地所需的租金仅为同等条件下征地费用的60%。[4]而且在农村集体经营性建设用地流转的同时，也大大促进了农村集体经济的发展，为当地整体经济发展带来了活力。如列居全国百强县第六的广东南海，就是凭借农村集体建设用地使用权流转的相对低成本效应，吸引了大量外来投资，民营经济收入占了其财政收入的90%。[5]

（三）有利于增加农民的财产性收入

在上世纪90年代之前，农民因为土地得到的利益通常是通过政府征收自己手中的土地而获得的补偿款的最高额度不过是每亩被征收土地平均年产值的30倍，最多也就几万元。然而政府从中却可以赚得巨大的价格差价，农民既丧失了土地所有权又没有从中获得应有的利益。

众所周知，农民最重要的财产就是土地，农村集体经营性建设用地入市使得农村集体或个人可以直接将自己所有的经营性建设用地入市交易。这样做不仅可以增加农民收益，为农民的资产保值、增值提供了更广阔的空间，还可以为农民在现有国家发展的宏伟蓝图提供了未来生活的保障，并且为农民在城镇化进程中保留了和后代安身立命的根本。

（四）有利于推进土地制度改革

现行的土地法中的土地征收制度规定农民不享有集体土地的处分权，更没有土地财产权，因此土地出让后的大部分增值收益也就无法获得。农村集体经营性建设用地入市使得农民对土地的所有权能得到完善，农民可以完整的享有占有、使用、收益、处分的权利。这一举措更改了土地法的规定，变相的促使土地制度改革。

三　农村集体经营性建设用地入市之弊

（一）入市所面临的问题

学者们普遍认同农村集体经营性建设用地入市是社会主义市场经济发展的必然趋势，但在入市过程中也存在土地产权归属不清、收益分配机制不完善、政策法律法规约束难以解决等诸多挑战。如果不妥善解决这些问题，将阻碍农村集体经营性建设用地入市，并可能引发一系列社会矛盾。

一是土地产权归属不清。对于农村土地产权的问题一直争论不断，大体有三种观点。第一观点主张实行农村集体国有化，认为作为土地所有权主体的集体组织，在法律上并没有真正履行所有人的职责，集体土地所有权也并未落到实处，应该转而借助于国家权力的支持，取消集体土地所有权，实行农村集体土地国有化。[6]第二种观点主张土地私有化，持这种观点的学者认为中国在城市化过程中并不能突破土地私有化这一其他国家的必由之路。从这个意义上说，一场彻底的土地改革是中国必须经历的。[7]第三种观点主张实行多元化的土地所有权，就是在体制上实行国家所有、集体所有、农民私人所有三种所有制并存；在土地使用方式上推广家庭联产承包、租赁经营、股份合作等多种类型。[8]

农村集体经营性建设用地在流转的过程中存在诸多问题，如土地所有权归属不清，土地产权关系混乱，产权交易缺乏保障，利益分配关系混乱。[9]虽然《土地管理法》明确规定了农村集体土地分为三级所有：乡集体、村集体、村民小组。表面上看农民集体所有土地的经营和管理主体明确，但在法律上的界定却十分困难，往往造成集体所有权被虚置，难以确定拥有土地权利和承担主体。此外，农民集体不具有法律主体资格，这就造成农村土地归属权不清。而产权归属不清会引发土地纠纷和侵权事件，无法保护农民的土地财产权利，更不利于土地的节约集约利用。由此可见，农村集体所有土地产权不清晰，是造成土地滥用的根木原因。

二是收益分配机制不完善。收益的分配与耕地的保护和土地的合理利用息息相关，同时也与土地市场是否可以健康发展有密切的联系。从法律的角度看，农村集体经营性建设用地的使用者既然享有土地的使用权利，就自然享有土地流转收益分配的资格。土地的所有者即使在所有权与使用权分离之后，依旧享有土地的所有权，他们依法对土地享有处分、收益的权利。由此可以保障农民长期享有土地增值收益，获得稳定而长久的财产性收入来源。同时，为了鼓励地方政府对农村基础设施建设的投入，改善投资环境，促进社会经济的发展以及土地增值收益的增长，应允许地方政府通过税收的方式参与到收益分配中去。[10]所以，参与收益分配的主题主要应由土地的使用者，所有者以及各级地方政府组成。[11]

现阶段，农村集体经营性建设用地入市后所获得的收益没有明确的分配机制。收益划分缺乏理论依据，也缺乏统一指导与法律规范。农村集体经营性建设用地入市收益分配具有较大的随意性，容易出现纠纷。若缺乏明确的利益分配机制，无法保障农民的合法收益。部分学者担心农村集体经营性建设用地使用权流转过程中可能会出现“无法可依”的局面。这种情况很可能导致农村集体经营性建设用地入市后在土地收益分配等问题上也容易产生纠纷，损害农民利益。

三是地方政府可能阻碍农村集体经营性建设用地的入市。“同等入市、同权同价”政策势必将打破固有的垄断格局，也将打破长期以来由政府与开发商分刮土地市场的利益格局。农村集体经营性建设用地入市，将增加政府征地的难度，政府通过征地“低进高出”获得财政收入的方式将不得不改变。农村集体经营性建设用地入市无疑损害了政府的既得利益，所以各级地方政府从自身利益出发，可能会对入市设置障碍。

四是法律法规有待完善。农村集体经营性建设用地入市关联的法律法规还不完善、市场运作有待进一步规范、农民权益的保障体系还处于容易受到损害的阶段。农村集体经营性建设用地入市相关的法律法规还不够完善，现行的《土地管理法》依然约束着农村土地入市。集体建设用地入市与《土地管理法》相违背，国家法律的尊严会受到损害，对国家政治、经济各方面造成的危害不可估量。当土地集体所有权与使用权在法律上没有明确规定和保障时，农村集体经营性建设用地入市会造成难以管理的局面。有学者认为，现阶段的政策法律法规一定程度上约束着甚至阻碍着农村集体经营性建设用地入市。[12]总之，若不及时对现有的法律法规进行修订，农村集体经营性建设用地入市就缺乏法律保障。

（二）入市可能存在的风险

第一，范畴有扩大化的风险。在各地区出台相关土地流转政策时，不难发现对于农村集体经营性建设用地范畴并没有一个统一的标准，部分地区甚至包括一些宅基地，这就加大了农民宅基地隐含入市的风险。同样的风险也存在农村的公共公益设施建设用地方面，如果农村的公共公益设施建设所需土地难以保证，就会影响农村经济社会发展进程。同时，很多集体经济组织在利益的驱使之下，把农用地也改为农村集体经营性建设用地，其结果是大大减少了耕地面积，严重的威胁了作为国家根基的农业。

第二，农民收益难保障。在集体建设用地入市的收益分配上，虽然相关政策作出了规定，但在实际操作过程中，农民对集体建设用地的完整、稳定、合法的权益难以保障。近年来，各地推行的“增减挂钩”、“宅基地换房”、“万顷良田”、“村庄整理”这些政策，有的甚至演变为地方政府赚取巨额差价的方法。

第三，不符合规划和用途管制。在城镇化过程中，地方政府会详细规划并明确土地工业用途和公共公益设施用途，以便建设水、电、交通等市政公用设施和文体基础设施配套等。这些规划涉及部门多、手续繁杂，短期难以改变。若土地使用不符合当地城镇规划，不仅土地使用项目难以获得相关部门的审批，也会使得城镇发展陷入混乱。

四　农村集体经营性建设用地之现行立法调整

从《宪法》第10条、《土地管理法》第2条和第4款以及《物权法》第42条的规定来看我国法律没有赋予农村集体经营性建设用地所有权人通过自由交易土地，从而使其土地进入一级市场的权利。现行的法律规定只有征收一条路径能够使农村集体经营性建设用地转化为城市用地。这样的法律规定使得土地的一级市场完全被政府所垄断。虽然自某些行政法规的规定成为农村集体土地使用权流转的先行者。但最终却因为它与上位法相背离，且其效力层级较低，所以其影响力不大且适用范围狭小。可见，现行的法律规定与当前的土地政策是相互违背的。如果不依据物权法定的基本原理，尽快将集体经营性建设用地使用权法定化，那么十八届三中全会的《决定》所提出的一些列概念与构想就会像十七届三中全会《决定》提出农村集体经营性建设用地概念的结局一样，流于形式。

（一）关于《物权法》的修改

在物权法定原则的指导下，只有先在《物权法》中明确农村集体经营性建设用地使用权的权利类型，才能使农村集体经营性建设用地同国有建设用地一样自由流转。这样的确权不仅赋予了权利人排他性地支配农村集体经营性建设用地，同时有利于维护交易安全。所以，笔者认为《物权法》第十二章第135条中建设用地使用权应该添加农村集体经营性建设用地使用权。

（二）关于《土地管理法》的修改

依照《土地管理法》严格限制集体建设用地的范围，禁止集体建设用地使用权的流转。从第43条、第59条、60条、61条、62条、63条的规定我们可以看出，非农村主体不得使用农村土地进行建设，只有农村主体才可以在有限的范围内对农村土地进行建设。这便形成了我国现行的二元土地格局，它极大地削弱了土地对农民的财产意义。依照新的土地政策，农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同等入市，同权同价”，清除《土地管理法》中阻碍农村集体经营性建设用地入市的规定，规范农村集体经营性建设用地入市流程。

参考文献：

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[2]高圣平.集体建设用地进入市场:现实与法律困境[J].管理世界,2007,(3):62-72.

[3]罗光宇,欧阳旸.农村集体建设用地流转与农民土地权益保护[J].邵阳学院学报(社会科学版),2014,(2):68-73.

[4]卫欣,邱道持.重庆市小城镇集体非农建设用地流转研究[J].地域研究与开发,2005,(5):101-104.

[4]司艳丽.论集体建设用地使用权流转的法律规则[D].中国政法大学,2006.

[5]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京:法律出版社,2006.

[6]徐瑾.中国还需要一场土改[N].中国经营报,2008-09-09.

[7]茆荣华.我国农村集体土地流转制度研究[D].华东政法大学,2009.

[8]张雪琴,田萌.初探农村集体建设用地使用权流转中的产权制约问题[J].资源与产业,2006,(2):14-18.

[9]万江.政府主导下的集体建设用地流转：从理想回归现实[J].现代法学,2010,(2):27-35.

[10]李延荣.集体土地使用权流转中几个值得注意的问题[J].法学杂志,2007,(5).