新型城镇化背景下土地承包经营权纠纷法律问题研究

李 进

(中央司法警官学院，河北 保定 071000)



新型城镇化背景下土地承包经营权纠纷法律问题研究

李 进

(中央司法警官学院，河北 保定 071000)

随着土地确权登记颁证工作和城镇化建设的发展，农村土地被大量征用，围绕土地承包经营权和土地补偿款等集体成员利益的纠纷频频出现，由于缺乏相应的法律规定和司法解释，司法实践中出现同案不同判的现象，另外由于没有相应界定标准，人民法院在办理相关案件时常常陷入困境。文章针对司法实践中土地承包经营权纠纷进行研究，总结土地承包经营权纠纷的类型及其表现形式，分析侵害土地承包经营权的原因，提出解决土地承包经营权纠纷应注意的法律问题及解决方案。

土地承包经营权；土地承包合同；村民自治

2015年党中央确定要用5年左右的时间把土地承包经营权确权登记颁证试点工作推向全面。2016年河北省人民政府工作报告中指出“十三五期间”要将耕地确权登记颁证推向全面。土地承包经营权确权登记工作的前提是明确土地承包经营权，确定土地承包经营权主体，划清土地承包范围，完善土地承包经营权制度。随着城镇化建设的深入，围绕土地承包经营权和土地补偿的纠纷频频发生。本文通过对保定市法律援助中心和保定市基层人民法院及保定市中级人民法院进行调研和对裁判文书进行分析，统计数据并进行汇总，对新型城镇化背景下土地承包经营权纠纷法律问题进行研究。

一、土地承包经营权的法律界定

土地承包经营权是指农业生产经营者为种植、养殖、畜牧等农业目的，对其依法承包的农民集体所有和国家所有由农民集体使用的土地享有的占有、使用、收益的权利。土地承包经营是我国农村土地法律制度中特有的概念，是家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制的产物。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，只有本集体经济组织成员才能承包本村土地。但是在司法实践中，村民委员会和村民对“农户”“村民”等基本概念没有正确的认知，往往认为户口是评判本村村民的唯一标准，这就导致侵害集体经济组织成员利益的案件和土地征收补偿分配纠纷的大量出现。比如，大中专生入学将户口转出，毕业后又落回本村，户口页上由农业户口变为非农业户口，此时该毕业生是否还是集体经济组织成员？是否还有承包地？是否享有村民待遇？这些问题都与“村民”和“农户”等基本概念相关，本文将在第四部分对“村民”和“农户”进行法律界定。

二、土地承包经营权纠纷的类型及其表现形式

(一)村委会侵犯集体经济组织成员权益纠纷

随着城镇化建设的发展，土地成为稀缺资源，因为土地承包产生的诉讼也越来越多。通过对保定市法律援助中心、保定市各基层人民法院及保定市中级人民法院相关诉讼案件进行分析，汇总村委会侵犯集体经济组织成员权益纠纷主要表现为以下五种形式：

1.随母亲落户的子女能否享有母亲所在村村民待遇，能否得到征地补偿款

这类案件主要表现为子女出生后随母亲落户于母亲所在村，但是母亲所在村村民委员会制定《村民管理条例》《村民管理条例》规定确认农民人口的条件部分，将女方是本村村民，男方是外村村民或城镇人口婚后所生子女，落户于该村排除在系本村村民之外，不享有村民待遇。在司法实践中，被告村民委员会往往以《村民管理条例》有规定为由，拒绝给予原告村民待遇，拒绝分配征地补偿款。人民法院通常会在尊重村民自治的前提下，认为该事项属于村委会自治范畴，裁定驳回原告起诉。

2.与继父母形成抚养关系的继子女能否享有继父母所在村集体经济组织成员资格

这类案件主要表现为原告未成年时因母亲或父亲再婚与本村村民形成事实上的抚养关系，构成法律上的继父母子女关系，继子女将户口从原户籍村迁入本村，原户籍村收回其承包的土地。继子女在本村部分土地被依法征用，在发放征地补偿款时，未分配给继子女。在司法实践中，村委会否认继子女的集体经济组织成员资格，辩称户籍政策归公安管理，户籍迁入并没有征得本村村委会同意，认为本村村委会是村民自治组织，继子女要成为集体经济组织成员，需征得本村同意。

3.落户于女方所在村的女婿是否享有村民待遇，并享有参与征地补偿分配的权利

这类案件主要表现为因婚姻关系男方将户口迁入女方所在村，女方所在村土地被征用，村委会发放土地补偿款时未将入赘女婿列为发放对象，从而引起的纠纷。原告(入赘女婿)认为自己户口在被告处，自己生活和居住在该村，就是该村村民，应享有村民待遇。被告(村民委员会)认为这属于村民自治范畴，按照农村当地的一般习俗都是男娶女嫁，只有极少数的有女无儿户才招赘上门女婿，如果女方家庭有女无儿、儿子没有赡养能力或女儿主要尽赡养义务的，男方取得女方所在集体经济组织户籍且在女方生产生活的，可以取得女方所在村集体经济组织成员资格。人民法院通常会在尊重村民自治的前提下，由村委会自治决定，驳回原告诉讼请求。

4.违反计划生育政策而出生的人口是否享有村集体经济组织成员资格

在我国全面开放“二胎”政策前，村民违反计划生育政策所生的子女，因为无法上户口，所在村集体经济组织以其身份不合法，不符合国家计划生育政策，没有本村户籍为由，否认其村集体经济组织成员资格，不享有村民待遇，不分配征地补偿款。按照《婚姻法》的规定，婚姻关系存续期间所生的子女都是婚生子女，非婚生子女与婚生子女享有同等的权利。虽然村民违反计划生育政策，但是所生育的子女仍然原始取得该村集体经济组织成员资格，这种资格是法定的。土地是农民生存之本，任何组织不得以任何借口予以剥夺。

5.因升学户口迁出而收回家庭承包土地中其份额

这类案件主要表现为20世纪90年代，当时的国家政策要求大中专生将户口转入学校，否则取消学籍，因此，当时的在校大中专生都将户口转入学校。但是在校生所在村委会以在校生户口转出为由将其家庭户中在校生名下的承包地收回，即便该生毕业后户口又落回本村，村委会也以户口页上非农业户口为由不承认该毕业生的村民资格，或者以户口虽然落回本村，但是本村并没有接收为由否认毕业生村集体经济组织成员资格，不返还收回的承包地。

(二)承包地征收补偿分配纠纷

1.因升学户口迁出是否导致其丧失农村集体经济组织成员资格

如前文所述，在校大中专生都将户口转入学校，毕业后迁回本村，但是常住人口登记卡中登记为非农业家庭户，村委会不承认该毕业生的村民资格，或者以户口虽然落回本村，但是本村并没有接收为由否认毕业生村集体经济组织成员资格，拒绝给付征地补偿款。

2.农转非或出嫁女户口转出后能否参与农村土地补偿款分配

这类案件主要表现为原为农业户口妇女，因与非农业户口人员结婚而转为非农业户中，村委会以户口转出，变为非农业户口为由收回其承包土地。按照《农村土地承包法》规定，在承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。另外，为了保持农村土地承包权稳定性，土地承包期为30年，在这30年间，遵循“增人不增地，减人不减地”的立法指导思想，原则上不进行土地调整，所以对于承包期内“农转非”的村民，仍应当参与农村土地补偿分配。

3.“空挂户”入赘女婿是否享有征地补偿款

“空挂户”是指户籍在集体经济组织所在地，但并不在该地生产、生活，空挂户的主要目的是为了解决子女就学或从事经营活动的方便。该类案件主要表现为入赘女婿只是将户口迁入村集体经济组织，但是未在经济组织生产、生活，没有参与过该组织任何一次会议，有时入赘女婿会与该集体经济组织约定挂牌户口，在此种情形下，入赘女婿不具备该村集体经济组织成员资格，不享有征地补偿款。

(三)离婚后土地承包经营权分割纠纷

这类案件主要表现为婚姻关系存续期间取得土地承包经营权，土地承包经营权证的记载内容承包人为丈夫、妻子和子女，土地承包经营权应为三人组成的家庭共同享有。夫妻双方离婚时未对土地承包经营权进行分割，离婚后一方将户口从原户口簿迁出，未取得新承包地的，仍为原土地承包经营权的共有人。按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》的相关规定，妇女离婚后不在原居住地生活，在新居住地未取得承包地的，不丧失原土地承包经营权。

三、侵害土地承包经营权的原因

(一)20世纪90年代，关于土地承包经营权的法律规定缺失

20世纪90年代，关于土地制度的法律很少，只有1986年颁布实施的《土地管理法》，1993年颁布的《河北省农业承包合同管理条例》和1999年颁布的《河北省农村土地承包管理条例》，直至2003年我国才制定颁布《农村土地承包经营法》。在这一时期出现大量侵害农户土地承包经营权的现象。由于法律的缺失，加之对土地承包经营权主体没有统一的认定标准，导致在司法实践中，对土地承包经营权主体和村民资格的认定没有统一界定，常常出现同案不判的现象，甚至出现人民法院不予受理或受理后驳回起诉的现象。

(二)村民自治成为村民委员会实施侵害农户和村民利益的挡箭牌

村民自治的目的是村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，村规民约不能违反宪法和法律的规定。在司法实践中，村委会根据本村现状或以本村多数人同意为由制定的村规民约有时会出现一些违反法律规定的条款。当受侵害村民向其主张权利时，村委会往往以村规民约为由予以拒绝。即便进入诉讼程序，由于农村土地问题的复杂性、村民自治性，人民法院往往很难裁判，通常裁定驳回原告(村民)的起诉或判决驳回原告诉讼请求。

(三)基层干部法制观念薄弱，执行力差

《农村土地承包法》明确规定农户是家庭承包责任制的主体，是承包方。在承包期内，妇女因结婚、离婚或丧偶等原因，在原居住地生活或者在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。在承包期内，未经承包方同意，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权等。但是在实际生活中，由于基层干部法制观念薄弱，不能将法律、法规和上级的文件规定贯彻到实际工作中，法律规定被大打折扣，更使大量农村妇女、儿童和大中专在校生依法享有的权利受到侵害。

四、解决土地承包经营权纠纷应注意的法律问题及解决方案

通过调研分析，对比汇总，笔者将土地承包经营权纠纷中主要涉及的法律问题及解决方案总结如下：

(一)土地承包经营权的主体的认定

在司法实践中，对土地承包经营权的主体认知不一。村委会认为原土地承包经营权的主体一旦将户口从村集体经济组织迁出，就应当收回其名下的承包地。笔者认为这种认知是不正确的，按照《农村土地承包法》的规定，我国实行家庭联产承包责任制，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户中的单个或几个家庭成员户口迁出，在30年的承包期内，发包方是不能将其承包的土地份额收回的。按照我国的土地政策，为了保持土地的稳定性，在30年的承包期内，施行“增人不增地，减人不减地”的指导原则。因此，在30年的承包期内，只要农户不是所有的家庭成员全部将户口迁入设区的市，转为非农业户口，发包方都不得收回其承包地。

(二)“村民”资格的界定

“村民”资格的界定即村集体经济组织成员资格的认定，是侵害村集体经济组织成员利益纠纷和农村土地补偿款分配纠纷案件的核心问题。我国法律没有明确规定“村民”资格的认定标准，这就造成对“村民”资格认定的混乱，导致大量侵害村集体经济组成成员利益纠纷和农村土地补偿款分配纠纷出现。笔者认为，“村民”资格的界定应从三个方面考虑：

1.户籍标准

户籍是由我国户籍部门统一管理的，具有较强的法定性。户籍取得主要是依出生等法定事件或者因婚姻关系、亲属投靠等合法行为而取得。由于国家政策的原因，新增人员不能在村集体经济组织实际取得承包地，缺乏土地承包这一与村集体密切联系的纽带，因此，对于新增人员，判断其是否具有村集体经济组织成员资格，户籍标准尤为重要。

2.生产生活标准

即村民与村集体经济组织形成的固定的生产、生活关系，包括村民是否长期在本集体经济组织生产、生活，或者是虽未在集体经济组织生产、生活，但是其生活保障仍需要依托于该村集体经济组织等。

3.新增人口是否有权参与征地补偿款的分配，需要考虑时间标准

具有村集体经济组织成员资格是新增人口参与征地补偿款分配的前提，新增人口能否有权分得征地补偿款，还应考量其成为该村集体经济组织新增人口的时间与本次征地时间的先后顺序。只有在征地之前成为本村集体经济组织新增人口的，才有权参与分配本次征地补偿款，具体时间以村集体经济组织作为被征地单位与用地单位签订征地协议的时间为准。

4.土地承包经营权标准

土地是农民生存之本，除了适用“增人不增地，减人不减地”的国家立法原则的新增人员，取得村集体经济成员资格的村民应当是土地承包经营权主体，但是如果村民既没有与村集体签订土地承包合同，也没有实际承包经济土地，即没有土地承包经营权，当承包地被征用时，就无法分享征地补偿款。

(三)“村规民约”的法律效力

村民自治的目的是村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益。村民委员会作为自治组织应该维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织、村民和承包经营户等的合法权益。村委会制定的村规民约不能违反宪法和法律的规定，违反宪法和法律的部分无效，村委会不得以村规民约经本村多数人同意通过为由侵害少数村民利益。在司法实践中，人民法院应当在尊重村民自治的前提下，审查村规民约的合法性，不能一味以村规民约有约定或者以该案诉讼事项属于村民自治范畴而直接裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。

[1]江平.民法学：第2版[M].北京：中国政法大学出版社，2011.

[2]国家法官学院案例研究发展中心.中国法院2014年度案例[M].北京：中国法制出版社，2014.

[3]魏振瀛.民法：第5版[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2013.

[责任编辑 宋 晗]

2016-06-10

2016年度河北省社科联民生调研课题(201601647)

李进，中央司法警官学院讲师，法学硕士，研究方向：民事法律制度和律师制度。

D922.36

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2095-0292(2016)04-0081-04