保障农民土地补偿费足额发放的对策分析

李跃武

摘要：由于中国法律对征地及其相关制度规定的不完善，使得被征地农民生活面临着困境，合法权益得不到保障。由此引发的矛盾日益社会化，严重影响了中国经济的发展和社会秩序的稳定，成了城镇化进程中的掣肘。拟从如何保障被征地农民土地征收补偿费足额发放的角度，发现存在问题，分析其内在成因，提出解决对策。

关键词：土地征收；补偿款；农民

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）25-0039-02

经济发展要走工业化、城市化、现代化道路，这是一个不可挡的过程。经济的持续快速发展和各种行业规模的日益扩大，必然会加重城市的空间压力，城市建设用地越来越紧缺，为满足城市建设用地的需要，国家大面积征收农村集体土地，失地农民越来越多。特别是近几年来，土地征收速度越来越快，征收面积数额相对较大，做好土地征收后农村土地补偿分配工作，尤其是及时足额将土地补偿款发放到失地农民手中，妥善安置被征地农民的生产和生活，不仅关乎农民的切身利益，也将影响地区经济建设的顺利进行，乃至农村经济社会的稳定大局。

一、农民征地补偿费发放的现状

随着城镇化进程的迅猛推进，县域经济的高速发展，不可避免的出现土地征收现象。《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”尽管中国《土地管理法》等相关法律法规对征收或者征用土地应当给予补偿做了明文规定，但补偿标准不够合理，补偿方法相对单一，补偿安置责任不够明确具体，且在实际操作过程中补偿费发放环节落实不到位。目前，中国大部分地区对征地的补偿采取一次性安置补偿，给失地农民发放一次性安置补助费，将失地农民在毫无准备的情况下完全推向社会和市场。但由于法律制度、政策体制等原因，征地补偿费的发放在执行环节遭遇棚架，失地农民无法真正得到应有的补偿款项。他们只能拿到补偿标准很低的征地补偿款，有些甚至连法律所规定的较低标准的土地征收补偿费用也往往不能兑现，许多地方政府还进一步压低土地补偿费用，真正发放到失地农民手中的补偿款却寥寥无几。失地农民生活困难，更无法应对现在社会的通胀压力，逐渐成为“种田无地、就业无岗、低保无份、创业无钱”的边缘群体。利益受损的同时，不满情绪也在上升，农民抵制征地，与地方政府的矛盾在不断加剧。这些基层矛盾逐渐演变发展势必影响地方政府工作的开展，影响地方经济的发展，阻碍工业化、城镇化进程的推进，影响社会秩序的稳定。

二、被征地农民补偿费发放不到位的原因分析

土地征收中造成被征地农民补偿费受侵害的原因是多方面的，既有相关法律制度的规定性因素，也与中国现在的政策体制相关，还有政府利益本位取向与自律不足的因素。

1.补偿程序不完善，缺乏农民的参与协商机制。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道，被征地农民难以充分行使知情权、参与权和申辩权。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。此外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。该规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有，失地农民在失去土地又得不到合法合理的征地补偿款项时救济无门，极易造成对被征收人利益的损害。

2.现行的政策体制存在缺陷。目前中国的征地安置补偿款项都是按照现行行政管理级别层层划拨的，市县确定安置费用后，将款项拨付到乡村一级，再由乡村对失地农民进行补偿安置。尽管《土地管理法实施条例》规定了任何单位和个人不得私分、平调、挪用、截留土地补偿费，但现行这种体制弊端是中间环节多，利益多头，容易造成土地征用费被地方财政、乡镇村截留甚至乡领导、村干部私下里瓜分，被征地农民拿不到足额的应得的安置补偿费用，正常的权益受到侵害。容易激化与地方政府间的矛盾，不利于经济的发展和社会的稳定与谐。

3.地方利益的驱动。全国经济利好的大体局势带动地方政府发展经济的信心和决心，但一些地方政府在发展经济过程中出于利益本位思想和政绩至上的观念，盲目招商引资，为上大项目，出政绩，不惜牺牲农民利益，以零价格出让土地，以吸引投资者的眼球。或者是先征再补，甚至是征而不补。投资者享受投资优惠政策的同时，被征地的农民却得不到合理妥善的安置。地方财政没有土地收益，拿不出征地安置补偿费，只好牺牲被征地农民利益。在这种不良利益驱动下征收土地产生的直接结果就是地方政府赢得了政绩，外来投资者赚得盆满钵满，但损失最大的还是土地被征收的农民。

4.补偿金挤占、截留现象严重，发放监管不力。从目前农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于“群众自治代表”和“政府职能代表”的冲突之中，他们往往出于私利，利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间，将应当足额发放给失地农民的征地补偿费挤占。加上对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位，导致补偿金的发放过程渠道不畅，分配混乱，克扣、贪污以及乱投资等现象不断发生。有些村集体组织提留征地补偿费偏高且使用不尽合理，有的将提留款用于发放村干部工资及补贴;有的村将提留款用于冲抵历年难于收回的款项;有的村将提留款转入公益金及应付福利费，能真正用到失地农民公益事业的少之又少。

5.土地税费制度不合理。按照当前国家的相关规定，土地收益大部分要留给地方，这就驱使地方政府和有关部门对收费具有极大的积极性。当前征地中，政府要课征的税费主要包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、新菜地开发建设基金、征地管理费、森林植被恢复费、水利建设基金、教育附加费等等，科目极为繁多。这既加大了用地的成本，同时又挤占了应付给农民的补偿金。

三、保障农民土地补偿费足额发放的对策

目前，大量农民集体土地被征用，不少农民因此而作出了较大利益牺牲，既失地又失业。尽管如此，仍有一些地方依然存在征用农民集体土地补偿标准不到位和补偿经费不落实的情况，致使部分农民与当地政府产生了对立情绪，引发群众上访，影响党群、干群关系。因此，在农民利益与城市和经济发展的天平上，应该寻找平衡点，被征地农民的利益应该受到尊重。

1.严格按征地补偿工作程序办事。严格遵守中央、省关于征地工作的法律法规及相关文件规定，严格实行征用土地公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记制度，被征地村群众的合法权益得到充分保障。收到征地补偿后，拟定征地补偿、安置费用在集体内部的分配方案，村民大会或村民代表大会2/3讨论通过，按照公开、公平、公正的原则，依法合理分配征地补偿安置费用，实施“阳光操作”，坚决杜绝截流、挤占、克扣和挪用征地补偿安置资金的现象，保证征地补偿费及时发放到被征地农户手中。

2.完善征地程序，确保被征地农民的知情权和参与权。首先，设立征收土地的公告或通知程序，保障农民的知情权，保障土地权利人的参与权、异议权。其次，增加听证会制度。听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见，使被征收人和利害关系人获得表达意见的机会。最后，完善土地征用程序，赋予被征土地产权人异议权，同时，建立对异议的复议和诉讼程序，提高补偿的公正性。

3.先补后占，确保征地补偿资金足额落实到位。用地单位在申请征地前，必须先落实征地补偿资金，将不低于总额50%的征地补偿资金存入按规定设立的征地补偿资金专户，在上报征地报件时出具银行的有效证明。取得同意征地批文后，用地单位应缴清其余50%的征地补偿资金。要严格执行征地补偿费直接发放制度。征地补偿资金必须在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额由市（县、区）国土资源部门直接发放给被征地农村集体经济组织和农民。征地补偿资金没有足额到位的，当地有权拒绝交地。

4.必须改革当前的财税体制。當前财税体制导致财权不断上移，事权不断下放，地级以下的地方政府事权与财权严重不对等，土地出让的“一本万利”就成了解决这一矛盾的不二选择。地方政府出于财税利益等因素，大量征收农民土地，却无法妥善安置失地农民。缓解这种矛盾，应深化财税体制改革，探索省直管县模式，统一事权和财权。

5.加强补偿费发放的监管。首先要改革发放方法，补偿到村、到农户的征地费用必须由征地机构直接划拨到村，纠正将征地费用由乡镇或用地单位代付、代领现象，取消中间环节，防止截留或转移使用。对于那些土地补偿费应付给群众的部分，由银行等金融机构进行监管发放，减少中间环节，防止补偿款发放过程中截留、挤占、挪用等问题的发生，确保款项发放一步到位，切实保护农民的切身利益。其次，对土地补偿费的管理使用，要在法律规章完善的基础上，建立健全一个完整的监管体系，明确监管主体、责任、对象、内容、方式、权限等，与行政责任追究和目标考核相结合，以此来保证土地补偿费及时发放到位，防止管理使用中违法违纪行为发生，切实保护农民利益。

参考文献：

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[2]邓红阳，袁松峰.征地拆迁领域补偿款发放不透明[N].法制日报，2012-04-24.

[3]陈玉霞.中国土地征用过程中的问题及对策建议[J].重庆科技学院学报:社会科学版，2012，(2).[责任编辑 吴高君]