城乡居民养老保险统筹发展的路径

杨 珂

(黄淮学院 社会管理系，河南 驻马店 463000)



城乡居民养老保险统筹发展的路径

杨 珂

(黄淮学院 社会管理系，河南 驻马店 463000)

构建城乡统筹的养老保险制度一直是国家和社会重点关注的问题。2011年，城乡居民社会养老保险试点的开展填补了我国基本养老保险体系的最后一个“缺项”，实现养老保障体系的制度全覆盖，这也是我国破除城乡二元结构、构建城乡统筹养老保险制度的重大步骤。然而在城乡居民养老保险试点推行的过程中也产生一些问题，诸如制度统筹目标不明确、养老金替代率偏低、系统老龄化和待遇调整机制的不完善等，阻碍着我国城乡居民养老保险的统筹发展。文章从养老保险城乡统筹的制度目标出发，探索我国城乡居养老保险制度统筹发展的优化路径。

城乡居民养老保险；统筹发展；路径探索

城乡居民社会养老保险(以下简称“城乡居民养老保险”)作为我国构建城乡统筹的养老保险体系的第一步，其能否实现统筹发展关系着城乡统筹养老保险体系建设的成败。因此，促进城乡居民养老保险的统筹发展是我国构建城乡统筹养老保险体系的当务之急。为了更好地推动城乡居民养老保险的良性发展，同时为养老保险体系的城乡统筹打好制度基础，本文将通过实地调查深入分析我国城乡居民养老保险制度运行过程中出现的新问题，并从养老保险城乡统筹的制度目标出发，探索我国城乡居民养老保险制度统筹发展的优化路径。

一、 城乡居民养老保险存在的问题

课题组于2013年11月至2014年9月对河南省87个县(市)区进行深入的实地调研，调查采用问卷调查和访谈相结合的方式，以综合考察了解城乡居民养老保险制度的实施运行情况。课题组共发放调查问卷5000份，回收有效问卷4754份，有效回收率为95.08%。

(一)参保年龄存在逆向选择风险

据课题组调查，城乡居民养老保险45岁以下人员参保率只有33%，也就是说大部分参保者的年龄为45岁以上。这种年轻人参保率低、年长者参保积极的情况与国家鼓励中青年群体积极参保的政策导向相反，由此可见，城乡居民养老保险政策实施过程中出现“年长者投保积极而年轻者投保不积极”的投保逆向选择问题。愈接近60岁的居民投保愈积极；45岁以下的中青年居民的参保率尚未过半，年轻人不愿投保的现象严重，出现在参保人群中实际缴费人群相对减少、享受人群相对扩大的趋势，这不仅增加国家社保基金的支付成本，还提高整个城乡居民养老保险制度的运行风险，严重影响城乡居民养老保险的可持续发展。

(二)缴费档次偏低

目前，城乡居民社会保险年缴费档次共有100-1000元十个缴费档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。据调查，参保人员中有86.1%的人都选择100元这个最低的缴费标准，个人投保档次低。一方面体现参保居民的自主选择性；另一方面，较低的投保档次也就意味着城乡居民养老保险基金总量十分有限。但是政府对缴费的激励机制不够合理，无论居民选择较高还是较低的缴费档次，地方政府的财政补贴都是30元，使得大部分城乡居民选择最低标准缴费。政府补贴力度小，集体补助无望，个人缴费水平低，无疑会大大降低城乡居民养老保险费的筹资规模，造成城乡居民社会养老保险资金不足，不利于养老保险的可持续发展。

(三)养老金替代率低

一个人退休后，养老金水平的高低及其满足老年需求程度的高低可以用养老金替代率来准确衡量。河南省城乡居民养老保险的养老金替代率*由于城乡居民养老保险的参保人群多为农村居民，城市参保居民多为农民工、城镇灵活就业人员和企业下岗职工等无固定收入来源的人群，且收入水平偏低，因此，用农村居民人均纯收入替代在职职工平均工资进行匡算。=(基础养老金+个人账户)/农村居民月人均纯收入。以银行一年期存款3.5%的利率进行测算，假设参保居民每年固定交纳100元保费，30元的财政补贴不变，而个人账户也没有其他任何补助，参保居民缴费15年后其个人账户累计总额为2596.23元，除以139的计发系数，个人账户每月计发18.68元；再加上试点地区每月基础养老金待遇60元，城乡居民达到领取年龄每月可领取养老金为78.68元。《河南统计年鉴(2015)》的数据显示：2014年河南省农村居民年人均纯收入为9966元，月人均纯收入为830.5元。依此推算，河南省城乡居民的养老金替代率为78.68/830.5，即9.47%，国际经验证明当养老金替代率低于50%时，老年生活将难以得到保障，城乡居民养老保险与其说是社会保险，不如说是生活补助*2015年河南省城市低保对象人均月补助水平为不低于225元，农村低保对象人均月补助水平为不低于115元。按前文测算城乡居民按100元的缴费标准缴纳保费，年满60岁后领取金额为每人每月78.68元，养老金领取水平远低于最低生活保障制度的救助水平。。由此可见，这一较低的养老金替代率将隐藏着很大的养老风险。

(四)政策了解渠道单一

政策宣传是政策执行过程中的一个重要环节。只有让政策实施对象了解政策，才能进一步提高他们对政策的认可度，从而推进政策的执行效率和效果。从调研数据看出，在城乡居民对城乡居民养老保险政策的了解途径中，村委会干部和办事处人员的讲解占了解途径的78.2%，电视广播等媒体占12.3%，邻居家人的告知仅占3.5%，其他仅占4.5%。可见在政策了解渠道中村委会干部是主要途径，其他三种方式发挥的作用不如理想中那么大，这和农村近年来村民自治的工作风格是一致的，但是现阶段对城乡居民养老保险政策的宣传力度和渠道还是欠缺的。政府宣传和电视、网络媒介的宣传这种能让居民从心理上提高对政策认可的大范围的高层次的社会式宣传渠道有待进一步加强。

二、城乡居民养老保险统筹发展的战略规划

城乡统筹是养老保障实现公平公正的必由之路，而城乡居民社会养老保险的建立是构建城乡统筹养老保险体系的第一步，也是最为关键的一步，城乡居民养老保险能否实现统筹发展关系着城乡统筹养老保险体系建设的成败。因此，我们应该进一步明确河南省养老保险城乡统筹的发展方向，打破户籍、职业的壁垒，并在此规划下促进城乡居民养老保险的统筹发展。

按照养老保险城乡统筹“三步走”战略，在构建城乡统筹的养老保险体系时，以城镇企业职工基本养老保险为框架，将城乡居民养老保险和公务员及事业单位养老保险制度统一到企业职工基本养老保险制度上来，建立与企业职工养老保险“三支柱”模式相仿的多层次养老保险制度。因此，笔者认为实现城乡居民养老保险统筹发展的目标模式是——多层次的城乡居民养老保险(如表1所示)。多层次城乡居民养老保险体系的设计思路意在打通居民和城镇企业职工基本养老保险制度的衔接通道，最终构建与企业职工基本养老保险制度统一的养老保险制度。

(一)第一层——普惠性质的国民年金

普惠层次的养老保障强调的是政府责任，目的是促进社会公平。国民年金的保障对象是全体公民，不分职业、地区和人群，将全体国民纳入到制度中来，实行基础养老金普遍化。所有60岁以上的国民，包括城乡居民都有权利享受国民年金待遇。作为政府主导的国民年金，其保障水平要与经济社会发展水平和政府的财政能力相适应，在经济发展水平不高的情况下，只能做到“低水平、广覆盖”。对于城乡居民而言，可将基础养老金从养老待遇中剥离出来，并与补贴以及老年津贴、残障人士津贴整合成为国民年金。其责任主体是地方政府与中央政府，通过财政转移支付来实现。

表1 多层次的城乡居民养老保险模式架构

(二)第二层——缴费型的城乡居民养老保险

缴费型的城乡居民养老保险(政府缴费补贴账户+个人账户)强调权利与义务对等，注重效率，可与企业职工基本养老保险相对应。政府缴费补贴账户的性质是社会统筹，将政府对参保人的缴费补贴和缴费年限补贴分别存入账户中，既明晰各级政府和个人的缴费责任，又起到制度激励的效果，而个人账户由个人缴费构成。为了促进未来养老保险制度的统筹衔接，本文建议采取比率缴费制征缴保费，以城乡居民一定的收入水平为缴费基数，设立不同的缴费比率供参保人自主选择，政府亦可根据参保人的缴费档次和缴费年限对参保人给予不同比率的缴费补贴，既有助于正常的待遇缴费机制的设立，又与城镇企业职工养老保险的制度设计相对应。

(三)第三层——补充养老保险

这个层次强调个人责任下的自我保障。对个人和家庭而言，由政府和企业供给的生活保障是被动的，而由自己通过商业保险和其他理财工具为自己构建的构建保障体系才是主动的，并且也更符合每个人和家庭的需要。它是个人自愿参加的补充性质的收入保障计划，既能满足人们高层次的养老需求，也能促进商业保险的大力发展，减轻国家财政养老负担。

三、 城乡居民养老保险统筹发展的制度优化

(一)加快制度顶层设计，构建多层次保险体系

城乡居民养老保险作为养老保险体系城乡统筹建设的第一步，应明确城乡统筹的制度目标，从城乡统筹的角度出发，在进行制度优化的同时，应该注意为未来城乡养老保险体系的大统筹留有便于统筹的制度、管理和技术接口，减轻制度统筹成本，为未来城乡养老体系的大统筹扫清制度障碍。

城乡居民养老保险要实现统筹发展就特别需要统筹规划、顶层设计，并在此战略规划的指导下优化城乡居民养老保险的制度设计。多层次城乡居民养老保险体系的第一层可将基础养老金单列为具有普惠性质的国民年金；第二层次为缴费型的城乡居民养老保险(政府缴费补贴账户+个人账户)，强调缴费的激励性；第三层次即为补充养老保险，包含商业保险与个人养老储蓄。多层次养老保险体系的构建体现社会保障公平与效率的统一。

(二)提高养老金替代率，增强制度公平性

在明确城乡居民养老保险多层次的同时，应当提高养老金替代率，过低的养老金替代率不利于城乡居民养老保险制度的良性发展，还拉大养老金城乡待遇差距，造成新的制度不公。提高城乡居民的养老金替代率，需要从三处着手：第一，加大财政补贴力度以提高基础养老金水平。第二，增强制度激励性设计，通过财政投入吸引引导中青年群体积极参加城乡居民养老保险。设置缴费年限补贴和缴费档次补贴，对不同缴费档次的居民给予不同的缴费补贴，对于已缴满15年的参保居民，每多交一年给予额外的财政补贴，鼓励多缴长缴。第三，创新基金投资运营模式，适当放宽基金投资限制，提高城乡居民养老保险基金的收益率。

(三)实施比例缴费制，增强制度激励性

城乡居民养老保险的待遇水平应随着经济水平的发展和人民生活水平的提高而提高，但目前按照固定金额缴费的参保方式，既不利于建立常态的待遇调整机制，也不利于下一步与城镇企业职工养老保险的衔接。建议采取比率缴费制征缴保费，以城乡居民一定的收入水平为缴费基数，设立不同的缴费比率供参保人自主选择，政府亦可根据参保人的缴费档次和缴费年限对参保人给予不同比率的缴费补贴，使得居民养老保险待遇水平与缴费档次、缴费期限挂钩，大大提高制度的激励性，吸引中青年群体积极参保，鼓励长缴多缴。与此同时，建立正常的基础养老金待遇动态调整机制，基础养老金的增长要与物价水平、经济社会的发展水平相挂钩，使城乡居民能够共享经济社会发展新成果，充分体现社会公平。

(四)优化完善管理系统，提高制度服务性

优化管理服务系统有助于提高城乡居民对制度的满意度，增强城乡居民长期参保的意愿。因此，政府需要在信息化建设和社会化服务方面加大力度，提高服务效率和质量。

第一，加快信息化建设，实现资源共享。搭建统一的社会保障信息化公共服务平台，实现各项社会保障业务信息在部门间、地区间的信息共享和交换；在全省范围内统一规划、实施和管理社会保障卡。

第二，促进协调化管理，壮大经办力量。针对社会保险管理部门繁多、条块分割的现状，政府需要做好管理体制衔接和整合工作，明确人社部门、民政部门、人口计生部门等管理部门的职责，建立起统筹协调机制，实现协调高效的管理局面。同时，针对社会保险经办机构能力不足的问题，一方面，需要政府建立和完善社保工作人员的教育培训制度，全面提升其政治理论素养和业务能力，同时，有必要尽快增加人员编制，吸引社会保障类的大学毕业生，为社保工作队伍补充必要的新鲜血液。另一方面，必须尽快为社保经办机构配备必要的硬件设施，创造良好的工作环境，为城乡居民提供便捷、高效、优质的服务。

(五)加大宣传力度，提高制度吸引力

加深城乡居民对制度的了解程度、增强城乡居民对制度认同感对提高城乡居民的参保积极性有重要现实意义。因此，要注意政策宣传，使政策真正深入民心，从而吸引民众参保。首先，要探索各种行之有效的宣传方式。只有深入、广泛、方法多样地宣传，才能使新农保政策深入人心并顺利推行。另外，城乡居民养老保险在经历宣传中追求“大而全”的阶段后，应该结合实际转变宣传重点，有针对性地对居民进行政策解释。政府及相关部门在巩固前期推广效果的基础上，应该注重对城乡居民比较关心的细节和较能影响参保意愿的因素进行解释和运用，从城乡居民的家庭层面多做考虑，重点宣传“家”的观念与传统孝道的结合。同时发挥基层组织贴近居民生活实际的有利条件，多方面采集城乡居民现实生活信息，以此采取措施、加强引导，提高城乡居民参保积极性。

[1]薛惠元.城乡居民养老保险六题待解[J] .中国社会保障，2012(6).

[2]孙雨霞.呼和浩特市农村养老保险现状、问题与对策 [J]. 西部资源 ,2013(10).

[3]袁涛.城乡基本养老保险制度衔接研究[D].北京：中国社会科学院硕士学位论文，2012(5).

[4]王晓东.社会养老保险制度城乡统筹的路径研究―以内蒙古为例[J].电子科技大学学报,2012(4).

[5]杨翠迎，郭光芝.各地新农保养老金及补贴标准合意增长水平研究——基于养老金替代率视角的分析[J].西北农林科技大学学报，2012(9).

[责任编辑 薄 刚]

2016-05-16

国家社科基金“统筹推进城乡社会养老保障体系建设研究”(13BSH097)

杨珂，黄淮学院社会管理系助教，管理学硕士，研究方向：社会保障理论与政策 。

D669

A

2095-0292(2016)04-0040-04