异地高考方案执行的政策分析①

彭华安

（江苏省教育科学研究院，江苏南京210013）



异地高考方案执行的政策分析①

彭华安

（江苏省教育科学研究院，江苏南京210013）

摘要：异地高考方案执行面临困境，在相当程度上与政策本身的问题密切相关。具体表现为：政策目标多重且冲突与政策内容模糊；央地权责关系不当，政策主体重心下移；准入门槛过高，政策目标群体惠及面窄。解决异地高考方案本身的政策问题，首先需要确立异地高考政策目标优先序与加强政策监督。其次需要明确责任，合理调整中央政府与省级政府的权力结构。同时需要优化异地高考决策的协商网络，扩大民众参与的广泛性，完善各方利益的表达机制和整合机制。

关键词：异地高考；政策目标；政策主体；政策对象

2012年8月30日，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》），明确要求：“各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年底前出台。”截止2012年12月31日，30个省市区都出台了随迁子女异地高考方案。2013年6月，据10个省份官方披露的数据显示，约4500名考生参加异地高考，仅占高考报名总数912万人的0.5%。辽宁省约有5000多名外省生源符合辽宁设定的异地高考报名条件，但是实际报名人数只有预计数的1/10。江苏省实际报名的异地高考人数也只有300多人。［1］由此可以判断，进城务工人员随迁子女平等的受教育权利并没有得到真正保障，异地高考方案执行陷入政策困境。

一、异地高考方案执行的政策困境

从政策方案来看，《意见》主要包括三个方面：一是政策目标是“保障公平的受教育权利”。文件要求坚持有利于促进人口合理有序流动，积极稳妥地推进随迁子女升学考试工作。二是政策主体是地方政府的“因地制宜”。要求各地应根据城市、家长和学生等情况，确定具体条件，制定具体办法。三是政策目标群体“要有准入门槛”。要求各地应加强对考生资格的审查，防止“高考移民”。以上三方面关涉异地高考方案的三个政策要素：一是政策目标是什么（What），即要解决什么政策问题；二是政策主体是谁（Who），即由谁来制定和执行异地高考方案；三是政策对象是谁（Whom），即谁可以享受在居住地参加高考的权利。

（一）政策目标多重且冲突与政策内容模糊

从《意见》及各地颁布的方案来看，异地高考的政策目标大致有两个方面：一是保障进城务工人员随迁子女平等的受教育权利；二是保障本地居民教育利益。这两个政策目标分别代表着保障非本地居民子女利益（一方想为子女争取“公平”的高考机会）与保障本地居民子女利益（另一方想为子女保护高考升学的既得特权）。然而，中央政府和省级政府在方案中并没有明确交代保障非本地居民利益和保障本地居民利益的主次关系。也就是说，异地高考方案政策目标优先序处于模糊之中。当政策方案存在多元政策目标时，地方政府将会根据自己面临的政策情境灵活地选择其中对己有利的政策目标，有意回避选择对己不利的政策目标。在此种情况下，以北京、上海、广东（北、上、广）为代表的人口流入大省在保障本地居民子女高等教育特权前提下制定了门槛异常严格的“有限放开”异地高考政策条件。

由于高等教育优质资源的有限性与非均衡性，多元政策目标之间存在一定程度上的冲突，一种政策目标的实现直接会影响到另一种政策目标的实现。譬如，“有人视异地高考为‘蝗虫入侵’，有人则抱怨‘北上广’‘土著’自私自利”［2］。户籍居民与进城务工人员的矛盾与不信任增大了异地高考方案制定与执行的困难。当流入人口增长对流入地城市资源承载能力、本地居民利益与产业布局结构产生冲击时，作为异地高考方案的制定者与执行者——流入地政府将会在维护户籍居民利益和降低政治成本的前提下提高异地高考的政策门槛，使中央政府的政策目标发生位移乃至偏离。

作为一种实践规则，教育政策内容应该是清晰和明确的，决不能笼统而模糊。政策内容的模糊不仅影响着政策执行，而且也给政策执行者甚至政策对象留下了策略空间，给政策执行带来了很难意料的政策后果。但是，异地高考方案中所涉及的概念要素或程序缺乏明确规定，仍处于模糊中。如对于父母资格要求“合法稳定”，但何为“稳定”，标准是什么，是按工种，还是按企业、按区域，抑或按城市，由何机构审定，何谓“进城务工人员”，如何界定，是按照户籍还是按照区域进行划定，等等，都缺少明确的规定。由于异地高考方案没有对相关概念的边界进行严格说明，这给人们留下了可以根据自己需要进行具体解读和转译的政策空间。对于外地家庭而言，出于对地方保护主义的顾虑，再加上担心政策内容模糊而带来的考试风险，把选择回户籍所在地考试作为一种规避风险的保险做法。

（二）央地权责关系不当，政策主体重心下移

异地高考背后是公民平等的受教育权利如何在国家层面兑现，而这一权利对应的就是中央政府的责任。但是中央政府囿于“乱现之忧”与预防大规模群体性事件，将异地高考决策权交给教育部及相关部委。在异地高考问题的解决上，教育部应负责全国统筹，起着推动作用。但因为省域差异过大，教育部囿于自身政策资源与多元政策配套能力不足无法出台具体的政策，在仅仅提供若干异地高考决策原则下，将制定进城务工人员随迁子女异地高考的决策权委托给地方省级政府，当起了“甩手掌柜”，使中央政府的角色由“主导者”变成“旁观者”，教育部也只起着调控者的作用。决策权力下放的同时，中央政府也推卸了责任，赋予了地方政府自由裁量和解释上级政策的权力和机会，在客观上为地方保护主义提供了可能。

中央政府决策权的下放只是一种政策性放权，下放的内容基本上限于地方在经济社会管理权限方面，中央与地方的财政体制并无结构性调整，极大地诱发地方政府的自主性。“据统计，2011年在广东就读的外省户籍随迁子女达到171万人，2012年超过188万。如若开放异地高考，广东需要平均每年解决20万新生入学场地，按照每所高中30亩最低标准计算，需新建200所高中，共计需要6000亩土地，而地方财政根本无法支持如此庞大的支出。”［3］面对政府间财权上收而事权下压的体制性矛盾，以及地方政府作为地方利益代言人角色的凸显，地方政府必然内在地倾向于同本地居民“共谋”，最大限度地保护本地居民的教育利益，运用权力和政策资源根据《意见》精神设置一套更为精细化的身份标签和政策门槛来对政策目标群体进行识别与划分。

（三）准入门槛过高，政策目标群体惠及面窄

政策目标群体指受教育政策规范、管制、调节和制约的对象。从政策理想看，异地高考所面对的政策目标群体是所有的进城务工人员子女都有获得异地高考的教育权利。权利的主体是随迁子女，权利确立的依据应该是随迁子女本身的学习成绩和学籍，而不是父母的背景和表现。但根据《意见》和各地异地高考方案规定，异地高考准入门槛有“三个条件”，其中对进城务工人员要求在当地有合法稳定职业，有合法稳定住所（含租赁），有稳定收入，并且参加社会保险，是当地的常住人口。作为优质高等教育资源丰富与人口流入大省，北上广门槛设置极高。北京要求家长持有有效居住证明，有合法稳定住所，合法稳定职业已满6年，连续缴纳社保满6年，而且仅将高职院校录取对异地考生放开；上海市要求持有上海居住证A证，即达到一定积分的人才引进类居住证的来沪外来务工人员子女才可在沪高考；广东则规定通过积分入户的异地务工人员、高技能人员子女不受限制在当地参加高考。异地高考的这些硬性指标表面上是“条件”，实质上是“门槛”，隐藏着“拼爹”逻辑，让一部分家庭条件较好的随迁子女优先异地高考，使大部分掌握更少经济资本和文化资本的进城务工人员子女被排除在外，引发新的教育不公，与政策制定的初衷相违背。“有调查显示，52.5%的农民工不赞同父母在流入地要有合法稳定的住所；近69.6%的农民工反对家长必须按规定缴纳一定年限的社会保险。”［4］正是由于准入门槛过高引发政策目标群体的不认同，造成异地高考报名人数偏少，引起异地高考方案执行“梗阻”。

教育政策问题能否被解决，政策方案目标能否如期实现，政策方案目标群体的认同和理解是其先决条件之一。然而，绝大部分地方的异地高考方案在决策过程缺乏核心利益相关群体的参与。据统计，全国30个省（自治区、直辖市）中，只有安徽省和上海市在异地高考方案出台过程通过网络形式向社会公开征集意见，其他省份并未向利益相关者群体征求意见。特别是占进城务工人员主体的农民工群体更是缺乏参与决策的机会与渠道。“有调查显示，61.3%的农民工不清楚异地高考政策，甚至从未听说，只有17.8%的农民工了解并且很关注异地高考政策。”［5］可见，农民工对异地高考方案了解和关注程度很低，他们的利益诉求很难通过正常渠道反映在异地高考方案中，使异地高考方案很难获得目标群体的认同，导致报名人数的减少。

二、改进异地高考方案缺陷的政策建议

解决异地高考方案本身的政策问题，首先需要确立异地高考政策目标优先序与加强政策监督，明确责任，合理调整中央政府与省级政府的权力结构。同时需要优化异地高考政策网络，完善各方利益的表达机制和整合机制。

（一）确立政策目标优先序

政策目标多元组合的优先序具有不稳定性，常常受到政府目标追求、内在价值观及外在利益相关集团的影响等。当内在价值观强度非常高时，其特定价值取向或目标将在目标结构中占有绝对优先地位。无论特定群体的利益诉求是否能够引起决策者的关注，都难以改变政府追求某种价值目标的意志。新世纪以来，随着经济社会的快速发展，举家跨省流动的人口不断增加，其随迁子女的受教育权利保障问题成为一个日益严峻的社会问题。为保障教育公平和维持社会稳定秩序，异地高考政策出台的内在价值观是满足进城务工人员随迁子女群体平等的受教育权利。由此，保障进城务工人员随迁子女平等受教育权利是异地高考政策的首要政策目标，保障本地居民的受教育权益处于次要目标。当两个政策目标发生矛盾时，必须优先保障首要政策目标。

当中央政府政策在地方运转时，大量地方部门和官僚的目标利益追求添加到中央层面的政策目标优先序集合之中，会极大地消解和扭曲政策原来的意图和目标取向，客观上导致政策被地方政府重新界定或“再制定”。在此种情况下，为保证地方政府制定的异地高考方案符合中央政策目标优先序要求，必须强化政策监督。中央政府应建立问责机制监督地方政府异地高考方案制定，各地方省级政府应通过各种渠道和方式向利益相关群体公开方案制定的程序和门槛设置的依据并充分征求利益相关群体的意见。

（二）责任明确，合理调整中央政府与地方政府的权力结构

从系统论来看，异地高考改革方案不仅仅是一个涉及教育领域的改革，它涉及到户籍管理、就业、住房、社保、公共服务等诸多基础性制度改革。若这些基础性制度不能很好地调整与协调，则异地高考改革意图只能是“水中镜花”式的乌托邦。因此，中央政府应统揽全局，组织相关的部委职能部门进行调查研究和可行性论证，制定相关配套政策，实施异地高考综合改革。

一是以中央政府顶层设计为主导，建立健全公平合理的中央与省级、流出地与流入地之间的经费分担机制和补偿机制，把随迁子女教育经费纳入规范化与法制化轨道。同时，适时调整中央与地方利益格局，加大中央对地方的政财转移支付力度，适当调整高校招生按省分配制度，对随迁子女流入较多的省份的招生指标尤其是重点大学的招生指标每年给予适当倾斜。

二是亟须建立具有独立性和专业性的政策研究机构，设立专门的异地高考决策专家咨询委员会，并通过人员流动、社会监督等制度方式保证思想库研究的独立性。同时，理顺政府间参与政策的权力分布，明确相应的责、权、利范围，避免异地高考决策过程中的权力和责任的虚置和越权。

（三）优化政策制定的协商网络，广泛动员民众参与

异地高考是一个涉及多区域、多层次、多主体的意见交锋、利益博弈的动态平台。要让异地高考得到政策目标群体的认同与支持，必须建立公众参与博弈的协商网络，制订出合理的异地高考门槛。

一是扩展协商网络的成员规模，促进网络成员的多元化。除了政府和专家学者外，扩大社会媒体和民众代表参与度，使政府话语、学术话语与媒体话语、民众话语在政策制定过程中进行充分博弈和协商，使政策结果达至最大程度的共识。特别应加强非户籍农民工的政策参与意识，强化其政策决策的话语权。

二是降低政策协调网络的进入难度，提供更多的利益表达渠道和机会，提高网络成员的流动性。建立健全利益群体政策参与渠道，打开封闭的政策网络，使非户籍农民工有条件参与到异地高考政策决策中来，使异地高考方案更好地反映其政策偏好和利益诉求，最大限度减少异地高考政策运行的社会成本。

参考文献：

［1］关注2013高考：异地高考报名人数不多［EB/OL］.http：//edu.sina.com.cn/gaokao/2013-06-08/ 1014383391.shtml.

［2］刘世清，苏苗苗.“异地高考”政策的合理性研究——基于30个省（自治区、直辖市）“异地高考”方案的内容分析［J］.高等教育研究，2013，（6）：24.

［3］崔华华，黎丹.政策网络视阈下异地高考政策困境分析［J］.学术论坛，2013，（3）：204-209.

［4］［5］冯帮，崔梦川.关于农民工对异地高考政策反响的调查报告［J］.上海教育科研，2013，（1）：47-50.

（责任编辑：杨玉；责任校对：徐治中）

Policy Analysis on the Implementation of College Matriculation Policy for Migrant Children

PENG Huaan
（Jiangsu Academy of Educational Sciences，Nanjing Jiangsu 210013）

Abstract:On the implementation of College Matriculation Policy for Migrant Children facing difficulties is closely related to a large extent with the policy itself flawed. Specific performances：multiple and conflict of policy objectives and the fuzzy of policy content；improper relationship between central government and local government，policy body center is down；access threshold is too high，the benefit of policy target groups is narrow. Solving its own policy flaw of the College Matriculation Policy for Migrant Children，not only need to establish priority order of College Matriculation Policy for Migrant Children and to strengthen policy oversight，but also need to clarify responsibilities，reasonable adjust the power structure of the central government and the provincial government，meanwhile need to optimize consultation network，expand the breadth of popular participation，improve various parties interests expression mechanism and integration mechanisms.

Key words:college matriculation for migrant workers’children；policy objectives；policy body；policy object

中图分类号：G632.474

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）06-0054-04

基金项目：①2015年度江苏高校哲学社会科学研究一般项目“异地高考制定过程中的多重话语博弈研究”（2015SJB250）。

作者简介：彭华安（1980-），男，江西都昌人，江苏省教育科学研究院副研究员，博士，主要从事高等教育政策研究。