构建一个分析异地高考政策执行的新框架：复杂性视角①

蒋园园

（国家教育行政学院，北京102617）



构建一个分析异地高考政策执行的新框架：复杂性视角①

蒋园园

（国家教育行政学院，北京102617）

摘要：异地高考政策执行是颇为复杂的，无论是政策执行的路径依赖和影响因素，还是政策执行过程中工具选择的模式或风格等，渐增的复杂性会使政策执行面临着较多的管理难题。面对异地高考政策执行的复杂性，我们应正视地方政府决策的自发性，以及政策执行利益关系的非线性、政策执行与环境间的交互性和政策执行结果的多变性，坚持公平价值取向，合理配置流入地教育资源，建立保障、监督、问责机制，在教育平等与教育效率的有机协调和良性互动中，使复杂性与政策执行互塑共生。

关键词：异地高考；政策执行；复杂性

一、复杂性视角

异地高考较为敏感，也很复杂，异地高考政策执行，是一个复杂且具有高度权变性的现象。如果说农民工随迁子女就地高考是理念、文化、政策和体制的大杂烩，那么，可以认为推进和实现异地高考的过程绝不是一种线性的因果性事件。正因为如此，面对教育综合改革“复杂性”这样一个正在显现中、还远未成熟的复杂命题，我们有必要以一种怀疑的精神对异地高考政策执行的具体实践进行理性思考。需要指出的是，复杂性是一个提出问题的词语，而不是给出解决办法的词语。［1］复杂性对于异地高考政策执行来说，包括了多种组成部分，相互依赖性、选择程度和行为改变，反映了政策执行中众多参量和因素的离散。异地高考政策执行在对诸多外界因素和条件的高度敏感性和依赖中，具有很强的自组织能力，中央、地方、高校、户籍人口、新移民的多方博弈，涉及户籍改革居住证制度、东西部发展不均、人口结构变动、资源一体化、机会的改善、社保资金筹集、高等教育综合改革等系列问题，牵一发而动全局，显示出了明显的非程式化的运作。异地高考政策执行系统，作为一个远离平衡的耗散结构，欲突破异地高考的改革，实现有效调节，兼顾循序渐进的后续改革规划，以适应外部环境无限的多样性，必须依靠政策执行系统内部持续的创新。鉴于这些现实，对异地高考政策执行复杂性可以做这样的学术界定，从“复杂（complex）”的词义内容来看，它包括两个方面：本体论方面，它指异地高考政策执行的组成杂而多；认识论方面，它指难于理解和解释，不容易处理，不清楚。另外，“复杂性（complexity）”指“复杂”的异地高考政策执行的性质或状态，“复杂性视角（complexity perspective）”指从人的认识能力来说，如何超越还原论的方法研究异地高考政策执行复杂性，但是并不拒绝还原论的方法。从这里衍生出了从复杂性视角研究、看待异地高考政策执行的复杂性，实践透析基于学籍的高考报名、录取制度，将有助于我们不断拓展教育政策执行复杂性理解视域的含义。

一直以来，异地高考准入门槛的放开极其缓慢并备受争议，一些外来务工人员十分困惑，分享教育公平阳光本是很正常的教育待遇，可在北京、上海这些优质教育资源集中、人口流入集中地区却成了政策施行的难点。要破除政策措施落实中的体制机制障碍，需找到有效的突破口。由于异地高考政策执行复杂性表达了一种教育政策执行超越还原的特征，它附载着教育政策执行向专一方向发展的专一性，并在其应然层面以其隐喻的、潜在的、内化的形式表现着，一些影响教育政策执行效果的因素并不能像风力、风向、温度或气压等变量一样可观察和检验。因此异地高考政策执行究竟是观念复杂还是实在的复杂，这是教育政策研究者常常感到困惑的问题。为什么异地高考政策执行经常因复杂性因素的干扰而低效，甚至失败？又为什么异地高考政策执行主体的态度、效率、素养、能力等，影响着异地高考政策能否按照预期在常态下完成？为什么异地高考政策执行资源的不足、异地高考政策执行区域的差异会导致异地高考政策执行滞后？这些问题恰恰挑战了异地高考政策执行的非均匀性、非恒定性及价值负载性。由此可以看出，异地高考政策执行系统的演化，是政策主体的行为与环境施加的各种约束相互作用的结果，经过多层细化和再规划的政策目标之间复杂性关系的演进，构成了一个可以实现但其规律无法设定的复杂随机过程。

显然，异地高考的准入条件、新高考移民问题、招生指标如何分配、户籍制度怎样联动、带来的城市压力、本地生源的权益等，使政策执行系统可能出现的碎片化，需形成一种无序与有序的交织，将不确定性、随机性、非线性和混沌性，通过涨落实现有序。实际上，异地高考政策执行系统是一个组织整体的集合的分布，需要反思与超越简单性原则、面向复杂性，让非户籍地考生在无序中享有与本地考生相同的有序的高考资格集聚创新要素，从外来务工人员子女的教育需求出发，降低门槛放宽限制，让他们更好地享受父母务工所在地的教育资源，实现完整的公民权。要尽可能地尽快地全面放开异地高考，在确保最弱者的最大利益的前提下使机会面向所有的人。这里不仅需要强调政策整体与部分的边界，而且更需要强调政策执行主体与环境的关系。由于各级政府对农民工子女教育政策执行复杂性的形态、构成认识不够，使该政策在执行过程中出现了有序性和无序性的分离，这进一步加剧了政策执行的复杂性。要解决政策执行中出现的偏离现象，我国必须针对农民工子女教育政策执行理性的现实缺失，弱化政策执行的复杂性，并为其提供适宜的制度环境，使复杂性与政策执行互塑共生，使政策执行的有序和无序彼此适中地结合。［2］

毋庸置疑，用复杂性视角构建一种新的分析框架，从行动者的互动性、动态与非均衡中，去关注异地高考政策执行中潜在的、无序的、非线性的因素，更加直面政策执行过程的丰富性和多样性，可以使得异地高考政策执行分析更为严谨和更具活力。由于被多元力量所主导存在太多的自变量，政策的推行与改进经常会出现“内卷化”的困境，单独根据外部力量进行政策执行结果的预测，显得格外困难。不仅政策执行系统的幅值无法衡量，而且就实然层面随时出现的“偶发事件”及其价值而言，政策执行非预期的结果会不断出现。以北京市政策推进为例，复杂性这一事实随着异地高考政策实施进程的加速，非但没有减弱或消失，反而将越来越突出。需要指出的是，异地高考决不仅仅是放低门槛就成这么简单，伴随着各种政策执行要素的流动和相互渗透，管理重点由事件转向为过程、从整体转向为互动，管理内容的交叉性，使得各种要素混杂在一起。传统高考制度的弊端、社会制度的有待完善、政策执行的失控问题，使得无论是对哪个政策实施要素进行治理，都有可能使预期的政策执行结果出现偏差。由此可以说在普遍联系和相互作用的社会中，异地高考政策执行中的复杂性问题并不是一次形成的，也不是一成不变的，基于历史特定条件和偶然因素的影响，它们会以第一次反应的结果为原因引起第二次反应。

由于政策执行系统各组成部分之间存在着复杂的非线性、多层次错落的结构关系，其内部各组成部分之间通过一定的非线性作用，会涌现出部分在孤立状态下所不具有的整体特性。复杂性是异地高考政策执行的本质属性，复杂性系统有着将混沌与秩序融入某种特殊的平衡的能力。从异地高考政策执行的实践需求与理论期待来看，从复杂性视角构建一个分析异地高考政策执行的新框架，可以为我们揭示异地高考政策实施过程中被掩盖的复杂性事实，提供非常有力且应用广泛的分析工具。尽管完善流动人口社会福利的补偿机制、满足民工子女的教育需求、促进整合合理分配教育资源、给予农民工子女相应的机会、在整体上改革高考招生制度和异地高考政策能够真正解决教育公平问题，但复杂性在异地高考政策执行过程中所表现出的非线性特征，使得我们既不能对某项异地高考政策执行结果作武断的归因，也不能对某种可能出现的异地高考政策效果作断然的预测。

一般而言，异地高考政策执行的实践活动是能够主动地对环境施加影响的。根据对北京市异地高考政策执行路径非锁定的环境复杂系统观察，政策执行是动态的、流动的，并且是松散地结合的。比较明显的基于教育发展的黄金期与异地高考矛盾的凸显期相互交织，纷繁复杂的教育行政事务、关系错综的群体利益矛盾、地区不公平问题、增强公平性适应流动性问题和户籍性公平问题等，促使异地高考政策执行的复杂性不断增加。在城市管理的难度上升、城市基础建设面临新考验、财政收支的统收统分模式下，政策问题的特殊性增加了政策执行的复杂性，使得政策执行主体应对政策环境的能力、方式等不断受到挑战。执行力成效程度证明北京的异地高考政策实施的复杂性，不仅使政策执行局部的合宜性没有太大的出入，而且要生存得更好的欲望有很大的机会的空间。异地高考政策执行复杂系统所表现出的各层间、各个体的相互作用是非线性的。某种意义上，要理清异地高考问题中的复杂关系，在教育平等与教育效率的有机协调和良性互动中，使异地高考政策实施程序向更公平迈进，提升政策执行管理水平，弱化复杂性是一个不容回避的话题。

二、政策执行的复杂性图景

异地高考政策执行是一个复杂的系统工程，涉及政策执行的主体、客体、环境、政策目标与因变量的关系、执行主体与目标群体的互动等多种复杂因素，将这样的动态演替图景描绘出来并进行解释，对于理解异地高考政策执行复杂性具有重要的价值和意义。开放异地高考，目的非常明确，就是为了擦亮教育公平底色，进一步解决外来务工子女的升学问题。然而，基于政策执行的国家单边垄断和官僚偏好，在对社会教育资源分配进行调整、平衡时，制度安排中的公平与正义所架构起的复杂性图景，呈现出了明显的私有化、地域化和特权化色彩。受社会现实复杂高考利益关系的掣肘，既要面对和化解一线城市人口与资源环境的凸显矛盾，又要考虑随迁子女升学考试的需求，一种哲学形而上学沉思中的必然，使得异地高考政策再制定同政策执行的主体结构柔性连接，在政策再制定的选择上会出现保守性，导致了政策执行系统所面临环境的复杂性增加。诚如有学者所指出的，政策执行系统结构的复杂性（多层次、多主体性、多要素性）、关系的复杂性、演化的复杂性（非线性、不确定性、不可预见性）的论证和解释，不是各种因子作用的简单叠加。复杂性理论视野中的教育政策执行是一个复杂适应系统，它既受外部环境的影响，又自主地决定执行路径与策略；它不是简单地受外部因素决定，而是受着各种偶发事件的影响；它不仅强调教育政策的执行结果，而且关注教育政策的实施过程。［3］笔者认为，这种提法寻觅的研究路径，较为准确地反映了异地高考政策执行复杂性问题的本质。研究命题所隐含的复杂性视角，从结构要素和行为过程两个方面构成了异地高考研究的新领域，即异地高考政策执行复杂性。事实上，在异地高考政策执行复杂系统中，不仅包含着异地高考与户籍脱钩的时间、高考命题方式、招生计划和分数线的划定、大学资源平等开放等诸多不可知及不确定的因素，而且还容纳了多元治理架构、政策实施网络协调、科层结构层级节制，以及政策目标逐级量化与政策工具重新筛选等。

由于在异地高考政策执行系统中原因和结果是相互缠绕（intermingled）的，特殊国情下产生的高考改革难题给政策再制定者带来了巨大的压力。以北京市为例，过渡方案尽管允许符合政府设定条件的随迁子女在京报名高考，但仅提供高职录取备受诟病，政策执行中价值与事实之间的分离展示了复杂性视点，如果异地高考全面放开，高校录取指标则捉襟见肘。显然，异地高考政策执行行为既与系统内主体间者的互动性选择有关，也与外部的压力有连结。复杂性并不仅仅包含若干政策执行组成单元的数量和相互作用的数量，它还包含着非线性、混沌、不确定性、随机现象。考试公平与区域公平的矛盾、政策执行系统内部的制度性障碍、客观上存在的城市资源承载力的制约，时时处处贯穿于异地高考政策实施的全过程。何时才能降低门槛全面开放异地高考，要深水突围并冲破利益藩篱固化的束缚。异地高考政策执行的复杂性在某种意义上，总是与偶然性在打交道，并随着政策的强力推进越来越突出。政策执行研究的复杂性转向，倡导动态开放，面向复杂性强调政策执行自身本体论的复归，为建立更加公平更可持续的高考制度提供了丰富的信息。异地高考政策执行系统所涉及的执行对象是一个包含多个节点相互关联的有机体系，其具有整体性、综合性和关联性等特点。各节点相互依赖、环环相扣，构成了一个不可分割的有机系统。在这种非线性的异地高考政策执行链上，每一个节点都会影响政策的执行活动，这些活动过程又表现了较强的时序性和无缝对接性。如果其中一个节点的作业出现无序或延迟对接，都会影响其他节点的执行活动，影响整个教育政策执行链的正常运转。

异地高考政策要落实到一定的地方场域，政策执行链的细化或再规划所形成的格局是非线性的。异地高考有限放开抑或完全放开，政策执行过程中所出现的种种问题并非某一因素或几个因素所导致；表面上异地高考问题是由考生户籍造成的，实质是考试与区域公平的选择问题，它承载着经济、文化、教育和生态等多项任务。应该说，面对异地高考政策执行复杂性这一事实，政策实施的层级性（条条）和多属性（块块）所凸现的复杂网络形态，其性质、水平、规模、疏密和完备程度，将直接制约着教育公平持续发展的后劲。当不同层级的政府及政府职能部门与社会不能形成有机互动，就可能呈现政策实施中的“慢传现象”。实际上，在异地高考政策执行冗长的行政系列中，要掌握好政策实施的灵活性与统一性的辩证法并非易事。比如，怎样解决新课程教改背景下地方基教与高考之间的垂直一体化问题，突破分省自主命题独立考试对省际间的异地高考的阻隔，怎样消除分省定额招录单独划线所形成的异地高考直接诱因等。作为一种客观存在，制度的缺位使政策执行非线性动力系统的时空状态重构，受多元力量主导、内外结合、相互关联综合作用，政策落地过程的复杂程度远远超出我们的预期。尤其是异地高考政策可否再放宽，作为近年教育热点之一所导致的复杂体、关系体，在具体准入条件的处理上存有很大争议。这就表明将异地高考政策观念形态的内容转化为现实的效果，绝不是理性行政决策的单纯结果，这种错综复杂的关系是简单的眼光所无法打量与把握的。在异地高考问题日益复杂、牵涉面越来越广泛的情况下，对于政策执行系统而言，不仅其内部构成了各种错综复杂的关系，而且其外部也必定形成方方面面彼此羁绊的联系。

事实上，异地高考政策执行的刚性架构与柔性支持，即行政理念的传统特征与政策环境的巨大变化所产生的政策执行复杂性问题，在影响着异地高考政策效果的达成。一方面，源自于流入地和生源地考生两个利益群体的鲜明对立所添加的政策执行复杂度，使异地高考改革前行的路途显得步履艰难，政策执行的主体、资源、对象和运作的复杂性，严重影响着异地高考政策惠及随迁子女初衷的实现。另一方面，让非户籍地考生享有与本地考生相同的高考资格，以接受优质教育为中心，异地高考从问题的产生到政策的出台及再制定，日增的复杂性落到现实层面形成了一种吊诡的现象。要使更多随迁子女能够享受其父母所在务工地的教育资源，单纯地通过民工流入地政策系统的制度变革难以取得突破，户籍制度对现代教育的阻碍矛盾会越来越难以化解。虽然实施异地高考政策要充分考虑考生流入地的经济社会发展水平、城市公共服务能力和综合承载能力，但是如果把准许异地高考当成奖励随迁子女的奖品，那么这种政策的再制定恐怕解决不了教育公平的根本问题。异地高考政策执行的复杂性至少体现在两个层面：一是异地高考政策执行具有质的多样性，复杂性对政策实施的作用和影响，不是各种因素作用与反作用的简单叠加，而是一种混沌性、交互性关系；二是异地高考政策执行系统的动态演替需打破现行条块分割的地方保护主义，原生演替要围绕公平正义，纵向演替要坚持教育公平的原则，横向演替应摒除人为的不公平因素，逆行演替要尽可能嵌入技术手段兼顾各方的利益。

实践表明，异地高考政策执行之所以会处于复杂性的情境之中，其原因就在于异地高考政策执行是一个动态变化的过程。在这个过程中，异地高考政策执行环境、异地高考政策问题的变化往往影响着异地高考政策的实施，因此不可避免地会出现对异地高考政策问题的重新认定、对异地高考政策原定目标的重新规划，或对异地高考政策目标含义的重新定位与解释。事实上，随着异地高考政策执行组织官僚制的结构形态壁垒的日益退化，开放式的异地高考政策执行系统使传统的政策执行的线性价值链，让位于非线性相互作用的主体所组成的政策执行关系网络。异地高考不同政策执行主体的功能耦合和聚集，使政策执行系统在宏观层次上形成、突现出新的结构、性能和更复杂的行为，这给异地高考政策执行带来了更大的挑战。由于教育是一个连续性的过程，本地为主、本地优先也好，以流入地政府为主也罢，农民工随迁子女在流入地参加高考早已是大势所趋，开放异地高考无疑是特殊群体能顺利在异地参考高考的福音，它意味着高考与户籍的捆绑将被松开，随迁子女异地高考政策落实中浓厚的地方保护色彩掀起了盖头。因而无论是在政策实施后带来的变化上，还是公众在这项政策执行中需求得到满足的度量上，异地高考政策的执行都会衍生出稳定与不稳定、竞争与合作、放大与抑制等一系列新的矛盾运动。

不可否认的是，纵观我国各省（市）异地高考政策执行情况，北京等教育资源聚集的核心地带被指认，异地高考政策执行断裂的韧性区隔和差别，拖延了政策的落地，其准入条件不尽合理，尤其是对家长的工作、居住地、连续缴纳的社保年限的一刀切，没有扬长避短平衡好资源利用效率和服务质量的关系，所设置的政策执行障碍牺牲了随迁子女受教育的权利和利益。这里边涉及到了一线城市的承载力及户籍和学籍问题。实际上从另一层次来考量，随着农民工随迁子女教育需求的拓展，异地高考政策执行系统内各种要素的调整和组合变得越来越复杂。从异地高考政策的效用来衡量，异地高考政策执行形式和内容的双向互动关系，所调整的客体已不再是目前流入地仅仅提供一种当代职业化教育即可了，其标的已变换成“有质量”、“有选择”的高等教育。尽管异地高考政策执行主体和客体之间的联系不是简单的、线性的因果关系，但就来源看它们均属于同一政策系统整体，农民工随迁子女不断变化的教育需求所引发的政策执行的复杂性，正在向异地高考政策过程的各个阶段延伸。

从异地高考政策执行的溢出效应来分析，北京等地政策的再制定，将高职高专院校的开放作为过渡方案的首选，实践反复证明这种明显的政策接续力高估现象，使现实状况和高等教育机会平等理想状况之间的距离越来越远。异地高考政策执行中出现的种种政策失真问题，虽然渗透着社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的协调、冲突和斗争，但对异地高考政策执行主体、政策本身、执行环境和目标对象等影响政策执行的复杂性因素仔细分析不难发现，在其纷繁复杂的表象背后隐藏着相当惊人的一致性。这种一致性从根本上表现在：“政策是一种权力的经济体现，它是地方情境中那些被利用和争夺的一系列技术和实践。政策既是文本又是行动，既是语言又是行为，既是些成文的规定又是对未来的指向。只要政策是联系或描绘纷繁复杂的实践的，它就永远不是完美无缺的。政策是粗糙和简单化的，而实践则是复杂多变的，充满偶然性和不稳定性。”［4］

需要指出的是，异地高考政策执行由于政策执行主体的利益相关系数各有不同，政策执行过程的关联度复杂多变，政策执行系统元素的结构、质、行为规则等都很复杂。政府针对随迁子女教育诉求而出台的异地高考政策，在实际的执行过程中，由于政策执行主体行为选择的差异化，有可能会导致政策价值导向的实质性缺位。

三、结论

面对复杂性这一异地高考政策执行的新方向，如何从起点上向教育公平迈进，在特大城市如北京消除制度身份上黏附的接受教育的权利差异，不再让隐性排斥的形式继续存在，从“有为而治”走向“无为而治”？就复杂性研究视角而言，要锻造政策执行主体的复杂性思维及意识，设计能促进多种自组织的教育政策执行情境，创设有利于释放自组织系统正面能量的平台，尽可能地将自组织给异地高考政策执行带来的负面影响予以弱化。在这个意义上说，要驾驭和弱化异地高考政策执行的复杂性，把各种不利的复杂性因素屏蔽起来，最大化地平衡流入地考生与本地考生的利益，在政策实施程序上向更公平迈进。无疑，有效的监督机制也许是异地高考政策忠实执行的基本保障，因为它能够对异地高考政策执行的复杂性产生动态响应。实际上，在异地高考政策执行过程中，一方面是复杂度上升的不可避免，另一方面是复杂度上升会带来一系列监控上的困难，这是一个两难问题。如果在异地高考政策执行系统中缺乏对复杂性的合理掌控，那么过度的复杂就会造成执行过程的失真、失当和失误，吞噬掉异地高考政策执行的效果，进而形成一个恶性循环的怪圈。

不难看出，异地高考政策执行结果的多变性不是例外而是规则；异地高考政策执行中的变化不是一个可以避免的问题，而是复杂系统基本运作的部分。我们应当更好地理解和利用异地高考政策执行的变化性，从而增强政策执行者弱化和驾驭政策执行复杂性的能力。因此，为了尽可能地减少政策执行中的不确定性，把握政策执行的“命脉”，在异地高考政策执行系统演化机制的构建上，除了要重视建立政策执行者的责任制，将理解异地高考政策出偏、贯彻异地高考政策不力、执行异地高考政策失误的责任落实到具体的执行者身上以外，更应该注重建立行之有效的政策监督评估体系。通过内外沟通、上下结合的政策执行网络的督察监控确保异地高考政策执行系统耗散结构的生成和有序演化。

参考文献：

［1］［法］埃德加·莫兰.复杂性思想导论［M］.陈一壮译.上海：华东师范大学出版社，2008：2.

［2］蒋园园.民工子女教育政策执行复杂性多维度分析［J］.中国教育学刊，2011，（8）：9-12.

［3］蒋园园.复杂性理论视野中的教育政策执行复杂性［J］.现代教育管理，2011，（2）：57-61.

［4］［美］斯蒂芬·丁鲍尔.教育改革——批判和后结构主义的视角［M］.侯定凯译.上海：华东师范大学出版社，2002：19.

（责任编辑：李作章；责任校对：徐治中）

Constructing a New Framework of Analyzing Immigration College Entrance Examination Policy Implementation in the Complexity Perspective

JIANG Yuanyuan
（National Academy of Education Administration，Beijing 102617）

Abstract:Immigration college entrance examination policy implementation is quite complex. Whether the path dependence and impact factor，or the instrument choice model and style in the process of policy implementation，the increasing complexity may lead many management difficulties to policy implementation. Confronting the complexity of immigration college entrance examination policy implementation，we should square up to the spontaneity of local government decision，the nonlinearity of policy implementation interest relationship，the interaction of policy implementation and environment，and the variance of policy implementation result. We should persist in the fairness value orientation，reasonably deploy educational resources of inflow place，and establish the safeguard，supervision and accountability mechanism. Through the good coordination and interaction between educational equity and efficiency，we may realize the mutual molding and symbiosis of complexity and policy.

Key words:immigration college entrance examination；policy implementation；complexity

中图分类号：G632.474

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）06-0043-06

基金项目：①北京市教育科学“十二五”规划2013年度青年专项课题“北京市实施异地高考政策复杂性研究”（CAA13008）。

作者简介：蒋园园（1982-），女，江苏盐城人，国家教育行政学院副研究员，博士，主要从事教育管理和教育政策研究。