日本义务教育师资均衡配置制度对我国的启示

张宇峰　方　红

(湖北大学教育学院，湖北 武汉 430062)



外国教育

日本义务教育师资均衡配置制度对我国的启示

张宇峰方红

(湖北大学教育学院，湖北 武汉 430062)

教师均衡发展是义务教育均衡发展的基本保证，是世界各国追求的目标。日本在推动义务教育阶段师资均衡发展的过程中，采用了教师“定期流动制”以及相关配套制度，对教师流动的对象、流动类型、流动频率以及流动的实施程序进行了详细的规定，对于实现基础教育公平、稳定教育质量、提高教师的整体素养起到了显著的作用。日本义务教育师资均衡配置制度，为解决我国义务教育师资发展不均衡问题提供了有益的借鉴。

师资均衡配置；义务教育；教师定期流动制；日本教师

义务教育的实施被世界各国认为是现代文明的一个重要标志，影响着国家经济和社会的发展，决定着国民综合素质的高低。实现义务教育均衡发展是推动落实教育公平的前提，也是教育发展的必然要求。师资均衡配置是促进各区域间教育均衡发展的前提条件，是推动义务教育均衡发展关键环节，是保证学生接受同等教育质量、实现教育公平的重要因素。我们认为，义务教育阶段的师资均衡配置是指政府或教育行政管理部门根据义务教育均衡发展的需要，对教师数量、教师质量以及教师队伍结构等方面采取相应的合理分配与安置。

目前，义务教育教师的非均衡配置是我国义务教育进程中客观存在的问题，各地区师资力量、教师教育水平存在较大差异，严重影响着义务教育的均衡发展，实现师资均衡发展是当务之急。日本师资均衡发展逐渐规范并颇有成效，研究其历史背景、实施状况是非常有必要、也相当紧迫的，对解决我国义务教育阶段师资非均衡发展问题有一定的现实意义、可行性和可操作性。

一、日本义务教育师资均衡配置概况

1.日本义务教育师资均衡发展的历史背景

日本历来对教育事业尤为重视，“一直致力于教育民主化和基础教育均衡发展的改革”[1]。二战后，日本教育面临着严峻的考验，经费拮据，师资缺乏，大多校舍因为战争被夷为空地，整个社会百废待兴。在如此严峻的条件下，日本政府把教育放在了优先发展地位。从1947年到1950年，日本政府以“民主化”为原则开展全方位的教育改革。建立了国家高度统一、地方广域协调的教育制度，并于1947年公布了《学校教育法》《教育基本法》，规定“国民享有受教育的平等机会，实行九年制义务教育。”统一采用“六三三四”学制。与此同时，义务教育阶段教师实行定期流动制度，日本政府这一举措有力地促进了义务教育的均衡发展，1948年日本义务教育普及率达到了99.27%。1949年日本政府制定了《教育公务员特例法》《国家公务员法》，明文规定教师属于国家和地方公务员，要求各地教育行政部门根据工作需要，统一调配教师的工作单位。从此，日本义务教育阶段教师的定期流动有了法律和制度保障。1956年《地方教育行政组织及运营法律》的颁布，进一步规定了教师定期流动制度进入广域模式，也就是由道、府、县教育委员会实施教师流动的操作及管理。

2.日本义务教育公平理念的确定

日本师资均衡发展的目的就是保证各区域、各学校教育教学质量的均衡，教学质量的均衡直接影响到教育公平的实现。首先，日本政府高度重视教育公平，倡导教育公平，保障全体国民均享受平等就学的机会，接受同等质量的教育，因而政府在教师数量、教师质量以及教师队伍结构等方面高度重视，通过各种法律法规的制定、积极的宣传对策和全面的后期保障实现教育的公平。其次，日本公民普遍关注教育，坚信教育是使人向上的阶梯。战后日本被称为“新中间大众”社会，平等和公平的理念深入人心，坚持“平等”的儿童观、“平等”的教育指导、“平等”的教育评价、“平等”的教师素养。只有社会大众坚信教育，坚持教育公平，教育公平才能在民间突显，因此，日本家长无须为择校和择师而担忧。再者，教师的认识和行为是直接影响教育公平理念得以实施的重要因素，尤其是在实施流动的过程中，教师的主动参与与配合更能体现教育的公平，推动工作的顺利进行。

3.教师定期流动制度实施现状

经过70多年的实践、探索与发展，随着教师定期流动制度的制定，对教师流动的对象、流动类型、流动频率以及流动的实施程序进行了详细规定，使日本义务教育资源配置已逐渐成熟。政策规定，在一所学校连续任教10年以上以及新任教师连续任教6年以上者，为解决定员超编而有必要流动者，在区、市、町、村范围内的学校及学校之间，在教师队伍因专业、年龄、资格、男女比例等结构不合理时进行有必要调整。教师平均每6年流动一次，校长3～5年换一次学校，每名校长从上任到退休，一般经过两次以上流动。一般在每年11月上旬，由都、道、府发布教师定期流动的实施要旨。[2]从流动的各个详细规定中可以看出，流动面向全体义务教育阶段教师，除特殊情况的教师都必须参加定期流动活动。流动的时间较稳定，平均6年流动一次。流动的实施不仅体现了以政府为导向，而且各都道府县教育委员会根据地区实际情况参与管理、组织与调控相结合。

日本教师定期流动制度从纵向来看，涉及小学、中学以及特殊教育学校。教师可从小学流向中学或特殊教育学校。从横向来看，日本施行12区域划分制和阶段制，教师间的流动不限于市、町、村，可扩展至各县之间。流通范围呈多样性、多方向发展，打破了单项由下至上的流通，使偏僻地区师资配备完善，为教师流动公平、公正、有效提供了必要的保障机制。

日本政府就是通过不断地完善教师流动制度，使义务教育的整体水平得到了大幅度提升。

二、日本义务教育师资均衡配置相关配套制度

除了有效的流动制度，相关配套制度的辅助使得日本教师均衡发展的推动更有实效性。

1.教师配置统一管理

在日本，教师作为国家公务员，政府在其管理方面有很强的调控力度，上至文部省、都道府县下至市町村和各级各类学校都有一整套完整的组织体系。由政府直接进行教师资源配置的统一调控与组织，制定相关政策与法规，避免了教师人事管理限制在市町村一级，有利于教师管理的宏观调控。都道府对教师人事调动发布相关要旨，包括区域、地区的制定，相关要求、原则及待遇等。由市町村教育委员会对教师管理工作具体实施，给予政府一定的配合和支持。各市町村教育中心、教师研修指导委员会也对师资均衡发展发挥了一定的作用，如组织教师培训、研修，发布教师定期流动细则等。各校校长根据教师意愿选定流出人员并上报上级行政部门审核。日本从中央到地方、从地方到学校，这一有效的组织运行机构无论对于义务教育教师整体水平和综合素养还是教师地位的提高都有很大的影响。

2.教师均衡发展有法可依

日本政府重视学生公共教育，同时也注重教育立法，其各项教育法规体系系统、严谨且完善。战后，日本义务教育阶段教育水平普遍提高，学生素养均衡发展源于其形成了一套健全的各地各校教师必须遵守的法律体系。

(1) 制定教师定期流动制度。日本先后颁布了一系列的法律与政策，如《关于地方教育行政组织及运营法律》《国家公务员法》《教育公务员特例法》《偏僻地区教育振兴法》等，利用国家机器的强制性，对教师身份、教师流动制度等进行详细的规定，确保义务教育教师定期流动制度的顺利推行，促进了不同区域、不同学校间师资均衡配置。[3]

(2) 颁布《教职员工资格证书法》《教育职员资格实施》等法律，规定了教师培训、教师录用、教师资格体系等。规定从幼儿园到高中的教师一律由大学培养，迅速缓解了国家对教师数量和质量的需求。完善的法制体系使得各级各校在操作程序上有章可循、有法可依。在实施过程中，注重结果的跟踪调查和分析研究，关注教师流动动态，不断修订和调整不符合实际情况的条款，以保证教师流动的公平，体现了法律的有效性、灵活性。

3.教师专门经费保障

日本义务教育师资均衡配置以及教师定期流动制度的成功实施，离不开强大的经济保障制度。日本非常重视教师的地位和待遇，在日本教育财政预算中，教师工资占比也是最大。1918年日本政府颁布《市町村义务教育费国库负担法》实行小学教员工资国库“补助”制度，提高小学教员工资待遇。1940年《义务教育费国库负担法》指出国库将承担所有义务教育阶段教师工资及其他所需经费的三分之一。1977年《教师增薪三次计划》中提出教师工资高于国家公务员工资，义务教育阶段教师工资大幅提高，国家提高义务教育教师待遇的程度可见一斑。按照《一般职员工资法》《教师公务员特例法》，日本义务教育阶段教师工资结构包括：基本工资、工资调整额、特别调整额、初任工资调整额和各种津贴补助，在特别地区工作还能享受有保障的特殊津贴，如长距离人事调动津贴、特别地区勤务津贴、寒冷地区津贴、偏僻地津贴和偏僻地准津贴等，使得在恶劣地区、经济条件落后、交通不变及流动到距离较远地区的教师得以享受这些补助。这些不同种类的津贴满足了教师定期流动中的需求，确保每个教师不因岗位的变动使自身利益受损，因为有了一定的津贴保障使教师在任何岗位都能享受利益最大化，并在最佳的效果下开展教育教学工作。

三、日本教师均衡配置的实施效果及对我国的启示

近年来，随着我国社会的飞速发展和人民生活水平不断提高，家长对优质教育的要求逐步增加，社会对教育公平的呼声日益高涨。除了学校各种硬件配置的均衡化外，学校的软件建设也尤为重要，即对优质师资队伍的追求是必不可少的。日本义务教育师资均衡发展离不开合理的教师定期流动制度、教育公平的理念以及有效的保障机制。通过分析其发展历史、目的及原因，为我国思考义务教育师资均衡发展提供了有价值的参考。

1.日本教师定期流动制度实施效果

日本教师定期流动在市町村间流动和跨县级行政区域间流动。这一制度的实施使日本义务教育发展水平和校际间均衡化程度在世界范围内取得领先地位。

(1) 教师定期流动打破了学校自我封闭的状况。促使校与校、地区与地区间教师教学经验以及校长管理经验的交流，实现了优质资源共享、先进经验借鉴，促进了集体的双向共生和整体提高，增长了学校积极办学的热情与活力。

(2) 教师定期流动提高了学生平等受教育的机会。优质师资在偏僻地区和城市地区间、不同学校间分布均匀，各区域、各校间学生素质与学生成绩相仿，整体性较强。学生就近入学，避免了因教师水平差异而引发的“择校”现象。

(3) 教师定期流动推动了教师工作的激情和创新的热情。教师通过积累在不同学校和地区的工作经验，参与各地区教育部门组织的研修活动，从而提高自身的专业素养。不同学校的学生、不同学校的环境以及不同的工作经历也丰富了教师的职业生活，激发了教师进行深入思考而碰撞出教学的灵感，激起教师进行教学创作的热情。

2.促进我国义务教育师资均衡发展

目前，我国各区域间、城乡间、校际间义务教育教师发展仍存在较大差异，教师流动主要是单向流动。长期以来，年轻教师不愿到落后地区和偏远山区任教，毕业后愿意留在城市，乡村优秀教师因为环境、待遇、观念等方面的影响，不断地向城市或发达地区涌进，重点学校为了吸纳更多优秀教师鼓励偏远地区教师向上迁移。这一现象导致农村教师流出现象频繁，流入却极少，师资严重不足，教师队伍稳定性差，结构不合理。[4]发达地区师资状况远远优越于贫困地区，城市师资状况优越于农村，重点学校优越于普通学校，极大程度上制约着农村义务教育的进程，助长了家长和社会择校的风气，降低了师资配置的总体效用，影响着教育公平。借鉴日本定期多向的流动，政府在教师资源配置间注重整体构建与细节调整相结合、刚性流出与柔性流入相结合、自愿与强制相结合。

(1) 教师培养体系的完善。保证师资均衡发展，教师自身的素养是不可忽视的因素。完善教师培养体系，提高教师教育教学水平特别是职后教师的培训，对未来教师的发展和学生的发展是有必要的。

第一，建立教师培养机构。只有国家、地方、学校三者相结合，从上至下建立好培训体系，才能使培训具有可实施性和持久性。三个层面缺一不可，国家对教师培养进行专业统筹规划，做好培训的宣传效果，包括教师学位层次的规划、不同培训类型的安排、应达到的能力标准以及教师培训意识的深化。地方是具体组织培训机构，涉及培训范围较广、规模大，根据国家规划具体开展并实施培训工作，对于偏远地区、贫困地区、农村学校教师定向培养，以提高教师各方面水平为宗旨开始工作，解决区域教师发展不均衡现象。学校负责教师在具体教学实践中的指导与帮扶，使培训在教育教学中的效果落在实处，对于需要加强的方面及时补充。

第二，扩大教师培训规模。无论是职前培训还是职后培训，对每一位教师都是有必要的，因此教师培训应覆盖到每一位教师，不因名额的限制出现培训机会的不平等。少数人培训改变不了师资分配的不均衡化，只有全体教师都参加培训而使教师间的差距不断缩小，才能缓解师资配置问题。

第三，规范培训周期。无论是教师个人还是教师群体，其成长并非一触而就，能力并非一触即发，培训并非一次就够。保持教师培训的长期性、稳定性和持续性是很有必要的，如果培训只追求一次性，对教师的成长和能力的提高是十分有限的。一名新教师成长为专家型教师需要经历一段较长的过程，规范培训周期是十分重要的。

(2) 政府出台统一的师资配置制度。日本师资得以均衡发展离不开健全的法律法规和政策制度的保障，政策制度同样也是我国均衡师资配置的关键点。俗话说，无规矩不成方圆。目前，我国义务教育师资均衡发展的相关制度和法律还不够健全，实施过程中缺乏一定的效力。20世纪80年代以来，我国相继出台了关于教师流动政策，但是没有专门针对教师流动提出具体且详细的政策，大多是宏观上提出加大对农村学校的帮扶，地方和学校在实施过程中降低了执行度，教师流动不能有效落实。政府只有通过法律手段强制实施，才能改变教师发展的偏颇现象，也只有中央政府制定明确、合理的政策制度，地方政府才能从日常管理中贯彻落实。特别是制定专门针对教师流动的全国性法律法规，尽量实施教师公务员制度。在保障教师合法权益的条件下，明确教师流通范围、时间和程序，使教师流动制度化、法制化、公平化和公正化。[5]

(3) 保障义务教育相关配套的均衡性。除了统一的政策制度，相关的配套是保证师资均衡发展的另一因素。首先，完善相关配套法律法规，如教师津贴补助、教师结构调整规划等。教师的工资待遇是关系到教师工作热情、积极性以及教师队伍稳定的直接因素，国家更应该对偏远地区的教师福利引起重视，通过立法提高该地区教师工资水平，从而对总则进行有效的补充，促进流动的实施。其次，完善监督评价制度。我国义务教育阶段实行校长负责制，校长对本校教师的流入与流出有着极大的自主权，在实施过程中往往以校长主观意愿为主，权力滥用，教师流动随意，缺乏有效的监督。因此，确保师资均衡配置应建立有效的评价制度，使配置均衡化，加强第三方教育机构对配置教师的监督和测评，定期对各地区、各校的师资均衡发展总结、分析，提高每所学校教师教育教学质量。

[1] 孔凡琴，邓涛.日、美、法三国基础教育师资配置实践与经验[J].外国教育研究，2007(10)：23.

[2] 彭新实.日本的教师培训和教师定期流动[J].外国教育研究，2000(5)：51-52.

[3] 夏茂林，冯文全，冯碧瑛.日韩两国中小学教师定期流动制度比较与启示[J].教师教育研究，2012(3)：93.

[4] 沈洪斌.中小学教师轮岗交流心态调查及对策研究：基于武汉市的实证调查研究[C].2010年中国教育经济学学术年会论文集，中国湖北，2010：12.

[5] 汪丞，方彤.日本教师“定期流动制”对我国区域内师资均衡发展的启示[J].中国教育学刊，2005(4)：60.

[责任编辑：江桂珍]

2016-04-06

国家社科青年基金(13CSH028)；湖北省普通高校人文社会科学重点研究基地(090-044035)。

张宇峰(1988-)，女，湖北洪湖人，硕士研究生；方红(1983-)，女，福建建阳人，博士，副教授，硕士生导师。

G511

A

1002-1477(2016)07-0123-04

[DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.07.031