国外社会突发事件问责经验及其启示

于秀秀

[摘 要]

对社会突发事件的处理和问责关系到人民的生命安全、国家公共财产的保障、社会秩序的稳定、国家的长治久安甚至是执政党的长期执政等，意义重大。中国对突发事件问责的研究起步晚、研究范围有限，而西方国家在社会突发事件问责方面的实践经验丰富、理论体系也较为成熟。通过分析西方国家社会突发事件问责的实践、制度设计及成功经验，能为改进我国社会突发事件问责提供一些有用的对策和建议。

[关键词]

国外社会；突发事件；行政问责；党内问责

[中图分类号] D73/77 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）2-0058-03

近些年来，我国突发事件不断，而突发事件如若没有妥善处理，又很容易引起公民的不满情绪，造成违规上访、集聚抗议等群众事件，影响党在人民心中的公信力，进而影响党的执政地位。因此，要解决突发事件带来的隐患，保障中国共产党的长治久安，除了从源头上减少突发事件爆发的频率并做好善后工作外，最重要的就是要从严治党、严格管理党员干部，同时建立起成熟的突发事件问责机制，严格党内问责。本文通过总结国外发达国家在突发事件问责上的一些成功经验和做法，结合我国实际，给我国突发事件行政问责及党内问责一些借鉴。

一、建立健全问责的法律体系，

明确实施问责的法律依据

我国目前对突发事件的问责还缺乏科学的量化标准和操作性很强的问责程序，在执行过程中仍存在着较大的随意性。国外很多国家的突发事件问责制度都拥有相对完备的相关法律法规体系为之提供依据和支持。如德国制定了《惩戒法》和《德国官员条例》，如果官员玩忽职守或者违法乱纪，就会受到党内纪律或国家司法方面的相应处罚。美国宪法也通过确立弹劾制明确了政府官员的行政责任，美国受弹劾的官员范围非常广泛，上至总统、副总统，下至合众国的所有文职官员。此外还颁布了涉及突发事件行政问责的其他各项法律，为媒体和公众监督、问责官员提供了法律依据。公众和媒体也可以借此打破政府行政机构对突发事件信息的垄断，通过舆论压力和选民民意督促政府机构尽快启动突发事件的行政问责工作。同时，这些法律法规多是由国家立法机关制定的高位法，具备全国性的适用范围和政治权威，并最大程度地减少了政府政治干预的可能性。这些法律还对行政问责机构的办事人员的专业化水平和行政问责工作的各个环节、具体问责程序等进行了明确规定，要求行政问责机构必须雇用一些问责调查工作所需的专业人员，使突发事件行政问责在实际运行的过程中得到专业支持。同时也杜绝了单纯由行政文件指导行政问责所导致的行政机构主导问责的情况，使掌权者难以借助主导地位故意拖延、推迟行政问责工作的推进，社会突发事件行政问责得以在实际工作中实现快速启动。

二、问责主体多样化，加大新闻媒体和民众的问责力度

我国突发事件的问责一般是行政部门内部同体问责，异体问责渠道有限。而国外很多国家十分重视政党、利益集团、公民、新闻媒体等异体问责的作用，强调对行政部门做全方位的监督和问责。美国的突发事件问责制度最具代表性，问责形式较为全面，包括权力机关的问责、司法机关的问责、公民的问责以及政府自身的问责等。美国宪法还规定，选民可以对官员进行问讯、弹劾和直接罢免。2003年美国加州时任州长戴维斯因为该州严重的财政危机引起了公众广泛的不满，从而引发美国82年来首次罢免州长的投票。这个“倒戴”过程就是先由选民联名签字，达到一定的法定数字后生效，重新举行大选。[1]

此外，新闻媒体的问责和社会公众的问责是政府问责的基础。媒体与其他问责主体相比具有独特的优势，媒体以其信息传递的迅速性、受众的广泛性弥补了单个公民或组织在发起问责方面的局限性，媒体问责所具有的时效性、公正性、广泛性和发散性等特点使媒体成为强有力的问责发起主体之一。随着信息技术的不断发展、网络普及率的不断提高以及广大人民群众民主意识的不断提升，媒体问责在政府行政问责中的重要性也不断提升。从问责程序上来说，媒体问责是政府行政问责的问责发起部分和贯穿始终的有力监督力量；从问责内容上来讲，媒体发起问责的内容要宽泛的多，为政府行政问责提供了足够的质疑点。实际上，根据各国政府问责的实践经验来看，其他各种形式的政府问责通常都是在新闻媒体的引发、推动和施压之下才得以实现的。被喻为“第四种权力”的新闻媒体，不但是一种独立的问责形式，更是其他各种问责形式的重要推动力量。

在国外，社会公众，包括公民个体、社会群体、非政府组织以及其他各种公民社会组织，可以基于言论、集会、结社、游行、示威等各种表达自由和政治自由，以及知情权、表达权、参与权和监督权，通过各种形式的公益表达和维权活动，监督、问责政府。根据民主宪政的逻辑，人民是国家的主人。无论是议会问责、政党问责、司法问责还是政府内部的自我问责等，最终也都是选民问责和人民问责的制度表达。因此，人民通过行使民主宪政的宪法权利，才是政府问责的最终目的和终极源泉。[2]民众知情权的充分保障以及公众的参与是突发事件问责得以实施的基础。行政问责得以实施的基础或前提是公民的知情权得以充分保障，问责主体想要实施问责，首先应了解政府及其官员的行为。所以，西方国家强调行政公开、信息透明，通过法律体系确保公民知情权的畅通，如果有官员未能及时准确向公众通报情况，就要承担相应的责任。只有行政公开、透明，才能保证问责的真实性、可靠性。美国的宪法规定国会必须就其每次会议的内容、辩论、表决、国会的开支等方面的情况向公众定期发布。另一方面，西方国家也积极鼓励民众和媒体参与行政问责。让政府信息进入公众领域，能有效反映政府的自信与开放，是对人民的信任，也是尊重人民知情权的体现。为此，我国应通过法律体系确保政府除必要机密信息外的信息公开、民意的充分表达和新闻媒体的监督作用，使官员的行为得到有效的监督制约。

三、突发事件问责常态化，

成为一种深入人心的政治文化和政治惯例

行政问责制在西方并不具有新鲜感和罕见性，而是一种追究公职官员责任最基本、最常用的制度，已经是一种深入人心的政治文化和政治惯例，是西方政治生活中的一种常态。政府行政官员为政府决策失误或行政辖区内严重危害公共利益的突发性事件承担政治责任已基本成为政治惯例。有时一些政府官员甚至会为一些看似与其职责没有直接责任关系的事件而引咎辞职，这是一种现代民主政治中政治责任意识的体现，反映了西方国家问责制度的发展在意识、程序、监督等方面都达到相当成熟的水平。

在西方发达国家，从官方到民间，人们已经形成一种习惯性思维，即在突发事件中若是因为政府官员的失职、渎职行为造成了不良后果或严重损失，或者出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等问题，该官员就应立即主动出来公开道歉，甚至辞职；情节严重的，其上司也要公开道歉或辞职；若该官员是中央政府的内阁要员，在情节特别严重的情况下，还有可能导致内阁官员总辞职。[3]1994年10月，位于韩国汉城（首尔）的圣水桥由于年久失修倒塌，造成五十多人死伤，随后七名市政官员被捕，市长被免职，韩国总理向国民道歉并引咎辞职，韩国总统也发表电视讲话，就此突发事件向全体国民道歉。1972年6月，在美国总统大选前夕，共和党为获取民主党内部竞选情报，闯入民主党位于华盛顿水门大厦的全国委员会办公室安装窃听器，并被当场逮捕，这便是震惊国际政坛的“水门事件”。由于此事，美国总统尼克松不得不引咎辞职，成为美国历史上首位辞职的总统。无论是社会上的突发事件还是政坛上的政治丑闻，行政问责已经成为国外政治制度的必不可少的重要部分，在国外很多国家已经培养出一种官员对自己言行和决策勇于承担责任的文化，对于提高政府公务员特别是主要官员的政治责任心，澄清吏治是有积极意义的。

四、成立拥有独立问责权力的专门机构负责问责的实行

许多国家设立了拥有独立监督问责权力的各种类型的议会监察专员，议会监察专员不受党派之争的干预，独立受理民众对于政府和其他公职人员违法行为的申诉。瑞典最为典型。瑞典在议会中设立了议会监察专员办公室和宪政委员会等专门机构来负责一些突发事件以及由于官员渎职行为而造成严重后果的问责。议会监察专员办公室由4位监察专员组成，他们由议会选举产生，分工不同而且相互独立。监察员们对议会负责，但工作不受议会干预，也不受政府、法院的干预，绝对独立地行使监督问责权力，主要处理公众对政府部门或公务员的各类投诉。而宪政委员会有权监督内阁部长履行职责的情况，如发现部长严重失职的，由宪政委员会提出弹劾事项，交最高法院审理。类似的机构在芬兰等国家也有设立。除北欧国家外，法国在行政机关内部也设立了专门的机构对行政机关及其工作人员进行监督问责。20世纪70年代，法国参照北欧国家的议会行政监察专员制度，设立了颇具法国特色的行政调解专员制度。行政调解专员由部长委员会任命，具有相对的独立性，行政调解专员的问责职权涉及上至中央各部门下至地方各部门。除监督政府官员行为是否合法外，行政调解专员还可以监督政府行为的适当性，并可以对政府的行为提出改进的建议。行政调解专员可以利用各种不同的方法调查法国的行政部门，有权要求有关部门提交所需要的各种文件材料。行政调解专员在调查后可以提出相关的建议，如果有关部门不执行其建议，行政调解专员则可以采取有关制裁性措施。[4]

五、改进我国社会突发事件问责的启示

我国行政问责制度实施至今虽已取得有目共睹的成绩，但应该看到，我们在很多方面做得还不够到位。分析国外突发事件问责的实践情况和制度设计，可以为改进我国突发事件的问责工作提出一些对策和建议。

第一，要注重突发事件问责实施的专职化和透明化。对突发事件的行政问责应设置专门的独立机构来负责实施，保证权威性和独立性。同时，问责工作在践行过程中还要秉持透明化原则，突发事件因其特殊性往往很容易在短时间内引起媒体和公众的关注。因此要主动召开新闻发布会，向外公开透明，让公众切实了解问责的进行情况，对新闻媒体和公众舆论进行正确的引导，以保障公民的知情权。第二，在推行突发事件问责制的过程中应当注意问责主体的多元化、外部化，问责行为和过程的法律化和制度化，从而强化问责制的科学性、有效性。同时，要完善各项法律法规，对问责主体、问责客体、问责事由、问责程序等做出明确规定，并做好问责法律知识的普及工作，让公民意识到问责不仅是政府部门的事情，而且与自己的利益休戚相关，以唤起公民的权利意识和问责意识，使广大民众参与进来，从而对政府官员的行为进行全方位的监督。第三，保证突发事件问责结果的公开化和长效化。针对突发事件的问责是否有效最终体现在问责的结果上，如果问责结果不能及时公开或者问责结果不适当，很容易引发新的社会矛盾和不满，并有可能导致新的社会安全事件诱因积聚与爆发。因此对突发事件问责的结果一定要做到公开、公正、权威，问责结果的内容要合理清晰，问责结果的执行要及时彻底，问责结果的有效性必须得到保证，不能在较短时间内就出现事实反复或人为逆向操作，要保证对失责官员进行有效惩罚。最后，在突发事件中违反行政职责要求的行为一般也都违背了党内法规的要求，为党纪所不容，因此突发事件行政问责离不开党内问责。[5]我国政治体制中的党政关系也决定了在推行突发事件行政问责的同时必须发展党内问责，只有党内问责制与行政问责制配套发挥作用，才能构建起科学、合理的问责体系，才能使问责制公正、有效地发挥作用。同时，党内问责制对于提高党的执政能力，维护党的执政合法性也具有重大意义。要促进问责制的健康、有序发展，就要处理好行政问责和党内问责的关系，要合理划分党政职责界限，此外，还要避免以党内问责取代行政问责、法律问责。

完善和规范我国突发事件问责制度具有重要的现实意义。“如果一个政党不严明政治纪律，不坚守政治规矩，迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰”[6]，只有以“权责对等”为基本原则的问责制，才能为中国政治的健康发展、党的长期执政提供有力保证。

参考文献

[1][3]郑振宇.借鉴国外行政问责制的实践，深化我国行政管理体制改革[A].“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集[C].中国行政管理学会，2007（5）.

[2]王彦志.国外问责的制度与实践[J]. 检察风云，2009（15）.

[4]周亚越.行政问责制比较研究[M].中国检察出版社，2008.51.

[5]王一星.论党内问责制与行政问责制的协调发展[J].理论导刊，2010-11-10.

[6]张力夫.学党章 守纪律 讲规矩 慎用权[J]. 海南人大，2015（7）：10-13.

作者系中共上海市委党校党史党建教研部研究生，指导老师周敬青

责任编辑：周奕韵