河南省雾霾防治现状、问题与对策研究

李飞

（黄河科技学院，河南郑州，453000）



河南省雾霾防治现状、问题与对策研究

李飞

（黄河科技学院，河南郑州，453000）

摘要：雾霾对河南省的区域经济发展、人们交通出行及人体健康造成了很大的负面影响。河南省的雾霾治理存在的问题主要表现是：现行的法律法规不完善，法律法规执行不到位，治理手段过于单一，协同治理不足。河南省的雾霾治理应采取以下措施：制定和完善相应的雾霾治理制度体系，对雾霾实施全面治理，成立雾霾防治应急基金，建立区域雾霾联防联控机制。

关键词：雾霾防治；生态文明建设；经济发展

引言

党的十八大把中国特色社会主义事业布局为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的总体发展，也就是说生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设处于同样重要的位置。雾霾防治是生态文明建设的重要内容之一。本文在深入调研分析河南省各地市雾霾防治现状、问题的基础上，针对不同地市雾霾形成的特殊性和在雾霾防治中存在的问题，借鉴国外的先进经验，提出适合实际的、针对性较强的、行之有效的雾霾防治策略。

一、文献综述

（一）国外研究现状

美国学者斯奇尔特（1998年）的研究结果表明：美国洛杉矶的雾霾与空气中PM2.5的浓度存在正相关关系，与空气中硫化物的排放也存在正相关关系。美国学者萨奇维（2013年）的研究表明：美国洛杉矶的雾霾发生的频率与城市扩张和热岛效应之间存在负相关关系。英国阿托尼·史蒂文森（1997年）运用英国伦敦的雾霾数据和气象观测数据研究雾霾的区域空间相关性和雾霾的溢出效应，研究结果表明附近地区的雾霾污染物浓度与本地区的雾霾污染物浓度呈现出正相关的关系，即雾霾存在溢出效应。杰弗·瑞托尼（2002年）运用英国的雾霾数据、人口数据、经济数据，研究工业化进程、城市化进程和现代化进程与雾霾污染物浓度的相关关系，研究表明：工业化进程、城市化进程和现代化进程与雾霾污染物浓度存在正相关关系。彼得·莱文斯（1999年）估算了美国洛杉矶的雾霾对美国洛杉矶地区的区域经济发展、交通出行及人体健康的消极影响而造成的直接经济损失。

（二）国内研究现状

1.雾霾形成的自然因素

张瑛（2012年）从天气的视角揭示了雾霾形成的原因。郑迎春（2014年）从气候的视角揭示了雾霾形成的原因，发展变化趋势，覆盖和影响的时间分布、空间分布［1］。杨梅（2015年）分析了气象观测资料与空气质量数据的相关关系，研究了气象观测资料如何影响雾霾的浓度变化。

2.雾霾形成的社会因素和经济因素

王建兴（2013年）研究了雾霾污染物的来源。于辉（2013年）研究了经济活动和社会活动与雾霾形成的关系。方宇轩（2014年）研究了社会发展阶段与雾霾形成的关系。

3.雾霾的防治措施

张瑛（2012年）提出：加强环境保护法规建设、完善环境保护法律制度可以使雾霾的防范和治理工作有章可循，有法可依［2］。郑迎春（2014年）提出：应建立防治空气污染考核体系。杨梅（2015年）提出：政府要加强对民众的指导，加强对环境违法行为的查处。

4.雾霾的溢出效应及其经济损失评估

目前这方面的研究相对较少。王鑫（2015年）运用我国2011年以来的资料研究了雾霾的区域空间相关性和雾霾的溢出效应。张岩（2015年）估算了2014年10月发生的雾霾对中原地区的区域经济发展、交通出行及人体健康的消极影响。

二、河南省雾霾防治现状

河南省不同地区的雾霾形成的原因各不相同。郑州、洛阳、开封等工业比较发达、居民平均收入较高地区产生雾霾的主要原因是工业燃煤、建筑施工和汽车尾气；河南南部产生雾霾的主要原因是建筑垃圾、道路扬尘与物料的不合理堆放；河南北部和河南西部煤矿资源比较丰富，煤炭生产、消费、燃烧成为产生雾霾的主要原因。

河南省制定了一些关于雾霾防治的法律法规。在省级层面和市级层面都有相应的法律法规，如河南省制定了关于减少排放污染物的条例，郑州市制定了关于防治大气污染的条例。虽然目前省级层面和市级层面都制定了相应的政策和文件，但与之配套的政策和文件却不够完善，有些政策和文件的规定也不适合当前的形势发展。

河南省各地政府根据区域特点和雾霾产生的原因制定了防治雾霾的措施。郑州、洛阳、开封等主要采取减少燃煤采暖、支持鼓励电采暖和天然气采暖产业的发展的措施防治雾霾；河南南部地区主要是依靠科技支撑开展雾霾预报，提高预警能力来防治雾霾；河南北部和河南西部采取建立防治空气污染考核体系，建立主管部门、监督机构、新闻媒体、社会公众多方参与的监管体系的措施防治雾霾。

河南省委省政府对雾霾和环境保护高度重视。省委省政府的重要领导人在省人大、省政协、省环保会等重要会议上曾多次强调雾霾防治和环境保护的重要性，并提出建立防治雾霾的责任溯源和追究机制，建立多部门共同治理制度、统一布局谋划，完善区域联防联控制度，加大监管力度等防治措施。

三、河南省雾霾防治存在的问题

虽然河南省在雾霾防治方面取得了一定的成绩，然而雾霾防治的形势依然严峻，雾霾防治工作中依然存在一些不可忽视的问题。

（一）我省雾霾防治的法律法规有待进一步完善

虽然目前省级层面和市级层面都制定了相应的政策和文件，但与之配套的政策和文件却不够完善，有些政策和文件的规定也不适合当前的形势发展。如对可入肺颗粒物的监管，不仅体系比较混乱、责任不明确，而且调控手段也不健全。此外也缺少对移动污染源及扬尘控制方面的具体规定，由此直接导致治理的随意性与不可持续性，治理效果也不明显。

（二）法律法规的执行不到位

政府部门监管不力。政府部门监管不力的主要表现是：缺乏污染企业的行政审批监管机制，政府部门在环境保护中未能有效发挥监管作用，未能严格执行行政赔偿制度与行政追偿制度，行政处分过轻、刑事处罚不到位，同时社会舆论与社会公众未能有效监督政府违法行为以及污染企业的违法行为。

（三）治理手段过于单一，以政府行政手段为主

雾霾治理手段过于单一。目前雾霾治理手段以政府行政手段为主，经济治理手段相对缺乏。有时采取一些临时性治理措施，包括举办重大活动时采取车辆单双号限行、工厂暂时停产、施工项目暂时停工等“短效手段”，雾霾治理没有调动企业的积极性，企业缺乏环保治理的动力，多数排污企业未安装污染物的监测设备和处理设备，或安装的监测设备和污染物处理设备不符合相关要求。

（四）协同治理不足

河南省区域辽阔、经济发展水平不同、雾霾形成的原因也各不相同，各地市在雾霾治理的理念、思想意识、技术水平和管理手段方面存在较大差异，在雾霾治理过程中各自为政，缺少配合与协作。

四、国外经验借鉴

美国洛杉矶发生光化烟雾事件之后，美国政府用了近五十年的时间采取综合治理措施，终于有效地防止了雾霾的再次发生，这些措施包括：制定并实施了多部环境保护法，特别是在1970年修正和完善了《清洁空气法案》，它对空气污染物进行了科学的分类并界定了空气污染物的组成。这部环境保护法在后来的雾霾治理、空气质量提高和环境保护中起了十分重要的作用。法案在修订与完善中，借鉴了洛杉矶等城市在空气质量提高、污染治理和环境保护方面的先进经验，该部法案由环境保护局负责实施和监督。美国政府在雾霾的治理中，还采取了加大部门执法力度，提高公众的环境保护意识，多部门、多区域联防联控，强化政府监管等措施。

二十世纪五十年代以来，英国伦敦多次发生雾霾。此后，英国政府用了三十九年的时间，采取各种措施进行治理，这些措施有：制定并实施了环境保护法、空气净化法，加强环保部门的执法与监管力度，建立公众参与机制，多部门、多区域联防联控，明确责任、强化奖惩机制，控制私家车的使用数量，加强公共交通基础设施建设，鼓励市民绿色出行等。

德国通过采取能源的更新换代和提高科技创新水平等措施防治雾霾，提高空气质量。新能源能够大大降低碳排放量。

加拿大通过产业结构调整和产业的升级优化，降低制造业在国民经济中的比例，降低制造业对GDP的贡献，在国民经济中大力发展服务业、旅游业、电子商务、金融业和商业，提高服务业、旅游业、电子商务、金融业和商业在国民经济中的比例，提高服务业对GDP的贡献。澳大利亚通过提高森林覆盖率和城市植被率防治雾霾，提高空气质量。

荷兰、美国分别在1950年和1953年在环境保护厅设置了雾霾治理办公室，澳大利亚于1992年设置了环境保护组织，并在环境保护组织中设立了雾霾治理机构，从事雾霾治理工作的人员占到了环境保护人员的一半以上，并成立了政策研究、数据研究和执法研究三个部门，从战略层面加强雾霾形成因素分析、雾霾治理重点单位确认、治理情况反馈三个阶段的工作。事实证明：科学合理地设置雾霾治理机构，有利于雾霾治理。

菲律宾政府建立了低收入人群保障制度。通常情况下低收入人群在发生雾霾和极端天气变化时更容易受到伤害，而且低收入人群缺乏健康保障，去医院就诊时需负担50%以上的医疗费用。菲律宾依然是发展中国家，有健康保险的人群不超过10%。菲律宾建立了减灾救济制度，受雾霾和极端天气变化影响达到一定程度的低收入人群就可以得到政府的财政补助。马来西亚政府则通过成立紧急救助委员会，在发生雾霾和极端天气变化时，及时保护受灾的低收入人群的收入、资产和生命财产安全。

美国的加州以及纽约、华盛顿等城市在二十世纪八十年代就实行了对造成污染事故的企业和个人收费制度 （Pollution Accident Charging System），并成立了污染事故基金（Fund for Pollution Accident），该基金专款专用，专门用于污染事故的处理与污染事故的防治工作，并设立专门的机构和人员严格监管该项基金的使用。通常情况下，如下情形可以使用该项基金：公众的财产、健康和生命安全因污染事故而受到严重威胁或严重损害时；环境污染事故发生后，责任企业或责任个人无经济能力偿还时；不明原因的污染事故或污染事尚无法追溯到责任单位或责任个人时；因不可抗力而发生重大或特大环境污染责任事故时。这些地方设立了专门的机构和人员严格监管该项基金的使用。

五、国内经验借鉴

（一）实行奖罚分明的政策

为了鼓励地方政府更积极地净化空气、更积极地治理雾霾，山东省政府对净化空气城市的业绩实施奖励，对污染空气的城市实行双倍处罚的政策，具体来讲，空气污染物每降低1微克/立方米，给予40万元的奖励，空气污染物每升高1微克/立方米，给予40万元的罚款。（空气污染物是指PM2.5和PM10，其主要成分是对人体有害的二氧化硫和二氧化氮。）该政策的实施鼓励了地方政府治理雾霾的积极性，空气质量按照季度考核，经过治理，空气中的PM2.5浓度由400下降到125微克/立方米［3］。

（二）成立雾霾专项治理检查组

河北省空气污染严重，每到11月份，多个城市PM2.5指数居高不下，所辖的11个地市中有7个地市——保定、邢台、唐山、衡水、邯郸、石家庄、廊坊在全国空气质量最差的10个城市排名中经常位居前列。为此，河北省采取多项措施治理雾霾。如对产能过剩的钢铁厂、水泥厂、平板玻璃厂和排污不达标、造成空气严重污染的工厂实行关、停、并、转，对车辆实行单双号限行制度限制路上的行驶车辆数以减少汽车尾气污染。河北省还专门成立了省局督导组进行巡视，组长由省部级领导担任，该督导组负责检查和巡视省级相关单位和市级相关单位采取的防治大气污染的措施是否得力、有效，防治大气污染的任务是否完成，对受到否定评价的单位进行问责或相应的处罚，在巡视期间，市民可以通过热线电话或指定邮箱举报。

（三）增加绿化带治理雾霾

山西省自2005年入冬以来由于农民焚烧秸秆、市民取暖燃煤、工业燃煤与空气湿度加大，雾霾指数一直居高不下，山西省采取针对性措施，增加绿化带加以治理。通过增加绿化带、绿地面积和森林覆盖率治理雾霾不仅可以治理雾霾，而且可以防止沙漠化和水土流失，增加大气的良性循环，减少雾霾的发生频率、雾霾的持续时间和空气污染物的浓度。

（四）免费提供无烟烤肉的机器和设备

四川省产生雾霾的原因有很多，烤肉产生的浓烟是雾霾产生的重要原因之一。四川省居民在春节期间有吃烤肉的风俗习惯，特别是达州市的凤凰山地区几乎家家户户和每个烤肉作坊在春节来临期间都会制作烤肉。通常他们用燃烧锯屑和柏树枝制作烤肉，制作烤肉过程中会产生浓烈、刺鼻的烟雾。因此春节期间四川省的雾霾相对比较严重。四川省政府为了治理雾霾，同时也为了保证居民能吃上味道鲜美的烤肉，为居民提供了无烟烤肉的机器和设备。

（五）搬迁厂址，降低产能

河北省的钢铁产量达到全国的四分之一，是全国知名的钢铁大省。2014年国务院把河北省定为钢铁行业机构重组的重点省份，石家庄钢铁厂作为全国最大的钢铁公司河北省钢铁公司的子公司，每年的钢铁产能达到260万吨，占集团总产能的5.2%。为了治理雾霾，该公司将在2017年之前从省会石家庄搬到70公里以外的井陉县，搬迁后每年的钢铁产能降低到200万吨，通过降低产量解决产能过剩的问题，并加速程序操作的现代化程度使生产更干净、更高效。该厂的搬迁可以使石家庄市内二氧化硫的排放量减少19%，一氧化氮的排放量减少23%，粉尘的排放量减少25%。除了石家庄钢铁厂，另外还有位于唐山的渤海钢铁集团、位于邯郸的济南钢铁集团和太行钢铁集团都将在2017年之前从市区搬迁到海滨区域或特别工业区，这三家钢铁集团搬迁后产能会降低1620万吨，到2017年之前，全省的钢铁产能将降低6000万吨［4］。

六、雾霾防治策略

（一）制定和完善相应的雾霾治理制度体系

只有制定和完善治理雾霾的相关制度体系，才能把雾霾治理的各项工作落到实处，因此要尽快制定和完善治理雾霾的相关制度体系。一是应加强空气质量达标管理制度，完善排污许可证制度、排污权交易与管理制度等规定，修订对人体有害气体和其他污染气体的排放标准，加大有害气体和其他污染气体治理力度，制定更加严格的二氧化硫和其他污染气体排放标准，并加大违反相关规定的处罚力度。二是应建立和完善绿色国民生产总值的核算体系。所谓绿色国民生产总值的核算体系，通俗地说，就是在该核算体系下，在计算国民生产总值时扣除生产过程中浪费资源成本以及大气、土地和资源的环境污染成本，形成绿色的国民生产总值。这在促进经济发展的同时可以保护环境和减少资源浪费。三是应完善雾霾治理的财政体系、税收体系、金融体系和信贷体系。建立促进环保、促进雾霾治理的财政税收调节机制，通过财政、税收、信贷、价格等经济调节杠杆调节市场参与主体的经济利益，对环境污染严重、高耗能的行业、企业和生产项目适用高税率，对环境污染严重、高耗能的行业、企业和生产项目实行信贷控制，加大污染企业和浪费资源的行业、企业和生产项目的生产成本、财务成本和运行费用，对采用先进的节能减排技术、达到明显的节能减排效果的重点行业、重点企业和重点项目给予一定的财政扶持，对重点行业、重点企业和重点项目实行低税率和减税等税收优惠，对重点行业、重点企业和重点项目实行信贷优惠政策，以此达到促进环保、促进雾霾治理、节约资源的目的。

（二）对雾霾实施全面治理

第一，提高PM2.5监测系统的监测效率，运用雾霾监测系统对SO2、O3、CO、挥发性气体、工业污染物、工业粉尘、其他污染细颗粒物等PM2.5污染物的浓度和含量进行实时监控。第二，加大全省的经济结构调整力度，在国民经济中大力发展服务业、旅游业、电子商务、金融业和商业，提高服务业、旅游业、电子商务、金融业和商业在国民经济中的比例，提高服务业对GDP的贡献率。第三，加快全省能源结构调整，减少和控制河南省的煤炭使用数量，减少和控制工业用煤和居民用煤的数量，提高煤炭的使用效率，增加和鼓励风能、电能、水能、太阳能、天然气等清洁能源的使用范围和使用数量。第四，大力推广低碳技术在生产和生活中的应用。第五，大力推进公共汽车、地铁、城市轻轨等公交基础设施建设，鼓励市民绿色出行，减少汽车尾气排放对空气的污染，减少道路拥堵。

（三）成立雾霾防治应急基金

目前河南省雾霾污染范围较广，面积较大，污染程度较高，持续时间较长，若处理得不及时、不到位，会严重危害河南的经济发展、自然环境、社会环境、人体健康和生命财产安全。而采取雾霾防治应急措施，需要大量的资金投入与资金支持。因此，为了解决雾霾防治应急的资金问题，应借鉴美国经验，对造成污染事故的企业和个人实行收费制度，并成立污染事故基金。该项基金应专款专用，在如下的情形下可以使用该项基金：污染事故的事前防范；公众的财产、健康和生命安全因污染事故而受到严重威胁或严重损害、需应急处理处置时；环境污染事故发生后，责任企业或责任个人无经济能力偿还时；不明原因的污染事故发生时或污染事故尚无法追溯到责任单位或责任个人时；因不可抗力而发生重大或特大环境污染责任事故时。成立雾霾防治应急基金可以增强责任事故单位或个人的责任感，使责任事故单位或个人积极采取措施，主动预防污染事故的发生，把污染事故造成的危害降到最低。要设立专门的机构、设置专门的人员严格监管该项基金的使用［5］。

（四）建立区域雾霾联防联控机制

在雾霾治理工作中，各个地区、各个部门、各个单位应加强配合，加强协作，通过密切的配合与协作，更好地解决雾霾治理工作中存在的重要问题，而不宜采取各个部门、各个单位各自为政的治理方式。第一，要建立权威的协调机制。成立由雾霾防治的权威部门牵头、雾霾防治的相关部门参加的工作组，由该工作组具体负责进行管辖区域内的雾霾防治的组织工作、管理工作及处理其他与雾霾防治相关的事宜。第二，建立联合检查机制与联合监督机制。对于未按《环境空气质量标准》规定排放空气污染物的行业、企业及项目和排放空气污染物不达标的行业、企业及项目进行重点检查，责令其限期整改并对检查结果定期公布，对未按规定整改的行业与企业应根据具体情况实行减产、减排、搬迁、停业整顿、停产、关闭。第三，建立治理补偿机制。经济发达地区和经济欠发达地区的雾霾治理成本有较大差异，要由经济发达地区通过产业转移、产业升级和资金补偿方式对欠发达地区进行一定的补偿，以此降低经济欠发达地区在雾霾治理上的经济成本，照顾彼此的利益，要通过资金、产业等多种渠道对欠发达地区的雾霾治理的成本进行补偿，共同分担雾霾治理的成本。

参考文献

［1］方盛月.环境污染问题研究［J］.郑州大学学报，2005（9）：36-43.

［2］张静芝.风险管理环境污染治理中的应用［J］.特区管理，2013 （7）：52-59.

［3］黄跃.环境污染治理的国际借鉴［J］.云南大学学报，2014（4）：51-53.

［4］王君献.有效管理论在税务风险管理中的应用［J］.当代经济，2010（12）：87-90.

［5］杨欣桐.雾霾治理的国际比较研究［J］.当代经济，2011（2）：20-25.

责任编辑 张继梅

中图分类号：F129.9

文献标志码：A

文章编号：2095-7017（2016）04-0051-06

基金项目：河南省社会科学规划决策咨询项目：河南雾霾防治现状、问题与对策研究（2015JC20）；2016年度河南省科技攻关项目：经济新常态视野下的科技成果转化问题研究（162102410091）

作者简介：李飞（1973—），女，河南郑州人，黄河科技学院，河南省文化产业发展研究院，副教授，经济学博士后，研究方向：制度经济学。