社会结构范式下库区移民生计资本的耗损及其应对

2016-02-28罗永仕

学术论坛 2016年4期

罗永仕

罗永仕

［摘要］生计资本在不同的视角下显现出不同的意象。在社会结构范式下，库区移民生计资本的耗损表面上主要是受到政府角色定位不清、移民政策失灵以及城乡二元结构的影响，而这三个方面的深层逻辑是现代性嬗变的体现。从现代性发展的层面来审视移民的生计资本，既可以厘清生计资本运行的空间与态势，还可以系统梳理现代政府与制度体系如何有效介入移民生计资本构建，从根本上阐明整合移民生计空间拓展与精准扶贫的必要性与可行性。

［关键词］社会结构；生计资本；耗损；构建

在中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》之后，如何实现《中国农村扶贫开发纲要（2001-2020年）》的奋斗目标成为举国上下重要的政治与经济任务。这一目标能否实现不仅关系到政府的公信力问题，更关系到整个国家的安定团结与长治久安。要在2020年一个不落地迈入小康社会，就必须在此轮扶贫攻坚战中兼顾所有的贫困群体，而水库移民正是其中重要的一部分。在人数众多的水库移民中，贫困人口数量占到1/3，另有1/4面临返贫的风险，库区移民的贫困问题依然突出。

一、移民生计资本耗损的三个理论向度

生计资本主要包括人力资本、自然资本、社会资本、金融资本和物质资本等方面，它是一个人获得发展的重要基础。学界针对库区移民生计资本的分析主要有三个理论向度，即个体主义、社会结构主义和可持续生计。

早期的研究进路遵循个体主义原则，主要从微观视角着手，注重分析移民个体与群体的主观因素，认为库区移民的后续发展不尽人意或是有陷贫风险，应归咎于移民自身的人力资本质量和主观意识等因素。随着各种个案研究的推进，个体主义范式的缺陷越发明显，学者们洞察到导致库区移民生活贫困的原因并非局限于移民自身，研究的触角由此开始向社会体制等宏观层面延伸。“社会结构”就是立足于社会系统层面分析移民贫困之根源的研究范式，认为整个社会系统的非理性导致了库区移民社会发展欠缺，移民所表现出来的贫困状况只不过是整个社会系统非理性运行的折射。社会结构范式认为，贫困的根源在于超越于贫困者之上的结构性因素，这些结构性因素包括劳动力市场性质、社会分配体制、社会保障制度等，个人在这些结构性因素的面前选择有限［1］。显然，社会结构范式在克服了个体主义范式“只见树木不见森林”的缺陷，但由于过分强调社会系统的“结构-功能”，也犯下了“只见森林不见树木”的错误。因此，有学者提出了新的研究范式——“可持续生计”分析框架（SLA），以调和个体主义与社会结构主义的立场。“可持续生计”范式综合了个体主义和社会结构主义的研究方法，极大地拓展了库区移民反贫困问题的领域，关注移民搬迁前后生计资本的变化，重点考察搬迁对生计资本的影响机理。新的研究范式的出现并不意味着旧范式的失语，相反地，笔者认为，社会结构范式仍值得深入梳理。

二、社会结构视野中的移民生计资本耗损

沿着社会结构的视野深究，其背后浮现的是“现代性”。从“现代性”看来，库区移民在搬迁过程中的生计资本耗损具有了新的意象，它是现代性逻辑在社会管理、社会分层等方面演化的结果，主要表现在几个方面。

（一）政府角色冲突与定位不清的影响

政府是库区移民的直接组织者与管理者，对移民的生计资本产生举足轻重的影响。一般地，现代社会中的政府所扮演的角色以及自我定位有其客观规定性。但在中国当前的深度转型期，尚未完善的现代性的发展却赋予了政府多重身份——既作为社会资源的监督者，又是支配者。在水库建设过程中，政府的监督员身份与决策者身份经常出现冲突，移民的利益往往被政府角色冲突所影响。

在近十年的水电工程开发项目中，部分地方政府还获得了新的身份——项目开发方的代理人。政府需要在成本计算的基础上完成移民任务并有所获益，因此会与民争利，很难保证作为监督者和决策者的公正性。有学者因此指出，有的地方政府持有水电站一定数量的股份，这使政府在水电开发过程中角色混乱……这种混乱的角色使得政府的行为在水电开发资源配置中更倾向于现有既得利益，而基层政府的管理与监督职能被弱化［2］。地方政府在移民搬迁问题上的偏失有多方原因：其一是相关法律不完善且严重滞后，可操作性不强，特别是在多样性与多元化突出的民族地区，政府不得不以地方性法规作为决策依据或是重要的补充；其二是传统的政绩观致使政府把移民工作作为政治性任务来完成。

近几年来，政府的政绩观虽有了明显转变，但问题依然突出。在移民问题上，地方政府千方百计地尽快完成搬迁任务，草率选址，匆忙推进，移民的生计资本因此而遭受严重耗损。有的地方政府表面上“放权于民”，让移民自行决定安置地点，其目的就是为了减少分歧以便加快项目进度，这实际上是管理缺位。“快干”使得移民安置地缺少科学论证，大多局限于对“三通一平”这样简单基础条件的规划，较少综合考量生计资本的得失。让移民自行选择安置地的做法后患无穷：它忽略了移民缺乏理性认知安置地长远发展的能力这一前提，移民在相关方面的知识体系尚难以替代政府决策的作用。

（二）专家系统的意外后果——移民政策的失灵

社会转型限定了政府的角色扮演，未完善的社会体系使其利益关涉多元化，移民生计资本的耗损就是未竟现代性的后果。反而言之，即便是定位准确且能恪守职责，政府所制定出来的政策也同样对移民的生计资本产生意想不到的负面作用。贝克指出，现代社会中的很多不确定性正源自于现代性本身，即所谓的“人造风险”（manufactured risk）。在现代社会中，政府的运行高度依赖于各种专家体系。然而，“在高度分化的现代性系统中，科学越来越分化，有条件的、不确定的和分离的细碎后果在增长并变得不可能加以研究”［3］（P192）。专家系统无法保证政策的可靠性。诚如有的学者所指出的那样，政府的扶持政策反而导致库区移民社会的新问题。

库区移民后期扶持政策的窘困便是专家系统失灵的明证之一。库区移民后期扶持政策旨在为移民的长期发展提供基本保障，是移民规避发展风险的必要手段。然而，意外的后果是它放大了移民原有的不良生活方式。库区的部分移民往往具有一些不良的生活习惯，如酗酒、聚众赌博等，在原有的以粮食为主要载体的情况下，居民手头可立即使用的现金往往较少……然而，在实施长期补偿安置的情况下，移民每月都能获得一定数量的补偿金，随着原有的控制因素的瓦解，较多的可立即使用的现金在某些方面助长了移民不良生活方式的恶化，导致其基本生活收入难以被正确的使用，进而影响整个家庭正常的生产生活［4］。从长远来看，长期补偿制度的风险不仅在于对单一个家庭生活产生影响，更有可能最终导致整个库区移民社会好逸恶劳风气的滋长，更加依赖于政府扶持，“等、要、靠”的个体心理演变为社会心理。学者的调查显示，71.21％的受访者认为是收入较低，印证了移民安稳发展的最关键影响因素为收入变化。面对存在的问题，移民最希望得到的帮助是就业机会，占42.93％；其次是解决生活困难，占21.72％，法律保护和政策优惠的也达到10.10％，其他诸如子女入学机会、资金或贷款支持等共占25.25％。显然，移民对政府帮助解决问题的期望较高，存有较强的被动性与依赖性，而对自己的能力考虑较少，不利于生计可持续发展［5］。

另一项针对移民的政策也已经部分地表现出不良的社会后果，即政府推行的“非农化”政策。此政策旨在减少移民对自然条件的依赖并减轻环境压力，尽快实现移民生计资本的转换。但“非农化”的效果并不明显，移民就业率不高，就业愿意不强等问题突出。在很多方面，政府的优惠政策并不能从根本上改变移民所处的阶层与地位，这些针对性的优惠政策反而不时与其他既定的政策相冲突，致使这些优惠政策最终被化于无形。对此，“二次搬迁”成为弥补优惠政策失灵的无奈之举。然而，二次搬迁也可能让政府及所属团队在对待移民生计资本进耗损方面重蹈覆辙。比如说，第二次搬迁对移民的心理影响更大，其适应与融入新环境的难度远大于初次搬迁，势必需要耗费更多的资源，各种与此相关的隐性的资本亦难清算。

（三）城乡二元结构导致移民的社会流动僵化

城乡二元结构非中国社会所独有，但由于历史与民族传统的特殊性，中国的城乡二元结构更加突出，也更棘手。长期存在的城乡二元结构致使我国的社会发展始终不平衡，社会体系与资源配置不协调。中国的城乡二元结构有其特殊性，它的形成不仅是因为国外文明对中国社会的冲击，更是特定时间中国政府推行计划经济政策的结果，这一经济体制强化了城乡发展的不平衡，固化了不同社会领域的地位［6］。这里的固化主要是指缺乏流动性，包括流动意愿与能力的缺乏，也有流动空间收窄。流动性不足致使社会发展的“涓滴效应”不明显，无法真正惠及库区移民群体。

城乡二元结构导致库区移民难以在就业、教育、社会保障等方面获得真正的平等待遇，从而形成恶性循环：移民的人力资本质量本就不高，城乡差异化的权益导致差距扩大，移民丧失了向上流动的机会，社会资本也日渐贫乏，最终人力资本进一步削弱，且这种恶性循环会在代际间传递。阿马蒂亚·森指出：“农民贫困的根源并不在农民贫困本身，而是深藏在农民贫困背后的另一种贫困——权利贫困。贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足。”［7］（P13）在“血缘”与“地缘”的温床里，中国城乡二元结构的负面影响远甚于西方。

城乡二元结构不仅使得农村的发展长期滞后于城市，还导致了农村“空心化”，进一步解构了移民的生计空间。从根本上说，中国社会至今仍处于由熟人社会转向陌生人社会的转型期，越是欠发展的地区“关系”的味道就越是浓重，它成为农村社会最重要的人力资本和社会资本。“空心化”在削弱水库移民的“关系”的同时，也导致移民社会精英的流失。社会（社区）精英流失的最直接结果是移民在遇事或决策时缺少主心骨，容易造成判断失误或是无法决策等后果。另一个后果是移民缺少引领，不能充分利用现有的生计资本或开发新的生计资本，增加了陷入贫困的风险。

社会精英流失也削弱政府在农村社会的影响力，降低其行政效果。正如贺雪峰所指出的，乡村精英的流失瓦解了内生乡村治理机制……解决问题的关键是在千家万户分散意见的基础上，形成绝大多数人能够接受的决议并执行。这个过程必须有乡村精英参与才能够完成。乡村精英流失之后，农民分散意见不能达成统一，造成治理失效［8］。因精英流失而出现的政府与移民对话的困难只是问题之一，更糟糕的是村庄公共事务的坍塌。移民社会的公共事务一旦无人问津，那么，有组织性的社会行动就越发减少，这也就意味着移民的人力资本与社会资本都遭受极大的损害。甚至，在天灾人祸面前，缺少组织化的行为也使移民个体的自然资本等方面遭受威胁。一旦库区移民社会精英流失过多，其社会活力不足，乃至公共事务坍塌，政府维系该社区的成本必将倍增，这又反过来制约了政府与社会对移民生计的支持。

三、移民生计资本的构建

移民生计资本的构建既需要在微观上给予移民直接的扶持与帮助，又需要在宏观上进行反思。既然移民生计资本耗损的根源在于那些超出移民个体之上的结构性因素，那么，理性的顶层设计就是至关重要的问题，包括劳动力市场、社会分配体制以及社会保障等方面都应该得到反思与优化。

（一）政府在移民工作中角色定位清晰

作为现代社会的主要管理者，政府需要顺应“大社会，小政府”的潮流，明确自身职责边界。现代型的政府不再是社会资源的垄断者，也不是包医百病的郎中，而是竞赛的裁判。具体到移民生计资本的构建问题，政府需要秉承多元治理主体的理念，把主要的职责定位于协调与服务多方主体的角色，这需要处理好两个问题——“放权”与“过度干预”。首先要正确理解当前中央提出的“权力下放”的涵义，在权力放弃与责任担当之间寻求到黄金分割点。我国是一个具有高度政治导向依赖性的社会，这就决定了社会组织参与或承担责任的意识与能力不强，无法承接政府的诸多职能。因此，政府还需要承担起组织、规范、引导与约束社会力量的责任，在社会力量参与不足的情况下撒手不管，只是推卸责任的表现。针对那些营利性水库建设的移民，政府要当好项目开发单位与移民之间的协调者，当好移民内部关系的协调者，并且适当组织与发动社会力量参与移民社会生活的保障。只有在政府角色定位不偏不倚的前提下，移民的生计资本才会得到全面、合理的考量。

其次，政府还需要管好自己的手，不能臆想着仅凭一己之力便可完成移民生计资本的构建。众多的案例证明，移民生计资本的不可持续性是一个普遍性的问题，因此而起的纠纷或群体事件层出不穷。为避免此类事件，地方政府倾向于对移民社会进行全面的管控，甚至包括生产开发以及其他基础设施的规划与建设，这会使得政府陷入进退两难的窘境，即放松控制则有纠纷再起之虞，严格管控又面临心有余力不足的局面。在现代社会中，政府的过度干预还可能使库区移民面临“走弯路”与“走死路”的风险。很多农村地区就发生过政府越扶越贫的案例，这就是政府越位的结果。

（二）理性认知库区移民生计资本

政府对自身的准确定位只是解决库区移民生计耗损的基础，而准确把握移民生计资本的变化则是实现生计资本再生长的关键。至今，如何在人力资本、社会资本、物质资本、自然资本与金融资本之间合理地赋予各自权重的问题仍莫衷一是。在分析移民的物质资本指标的过程中，相当部分学者赋予移民的房屋较大的权重，如史月兰对生计资本权数的确定便是如此：物质资本的二级指标中，住房情况的权数为0.5，牲畜情况为0.25，固定资产为0.25［9］。事实上，这种权数的确定并不能精准反映库区移民的贫困程度，因为库区移民（尤其是农村库区移民）的房屋并不值钱。相反地，较好的房屋意味着移民所消耗的物力、财力与人力更多，而这种消耗并不带来正相关的产出。因此，赋予移民房屋较大的权数可能会误导对移民可持续生计资本的评估。

塞尼早就指出搬迁会改变移民的生计，认为移民破坏了原有的生产体系，包括就业机会、土地和其他相关创收性资产的流失。其中，移民的社会资本耗损尤其严重，亲属关系团体和非正式的社会互助网络被拆散，并最终影响到他们之间的文化联系，放弃对祖先的供奉和墓地的保护割断了与过去及他们文化特征之间的联系［10］（P86）。在塞尼看来，放弃对祖先的供奉与失去保护墓地的机会与社会资本的耗损相关，文化关系的断裂同样也会危及移民人力资本的质量。这一见解启示我们：由于水库移民大多集中在少数民族地区，把生计资本按照五大方面来划分能否充分体现民族特性？对于生计资本的认知，学者们的分析与少数民族是否通约？我们对不同生计资本的赋权标准能否真实反映其生活意愿？

（三）以系统思维拓展移民的生计空间

生计资本存在于一定的空间中，这一空间反过来制约生计资本运行的效果。正因如此，有学者提出“地理资本”与“空间贫困陷阱”的观点，即所谓的“生计空间”。生计资本可以较好地度量移民的生存现状，而生计空间则能够反映移民发展的远景。生计空间是人们生计实践的复合系统，生计实践涉及了自然地理、经济、社会、政治、文化多元要素。传统的移民扶贫更多地关注了贫困者的地理资本与经济资本的改善，没有关注农户生计空间整体的改变与再塑造，导致扶贫出现次生贫困与返迁现象［11］。以系统思维拓展库区移民生计空间需要从两个方面着手：重新梳理生计资本的内涵与外延，以及统筹与生计相关的工作。

以系统思维拓展移民生计空间的另一思路在于整合民生工作，特别是要结合当前的精准扶贫攻坚战，使移民生计的开发不游离在这一重点工作之外。当前的精准扶贫攻坚战时间紧、任务重，可能迫使政府把主要精力放在贫困现象相对突出的区域或贫困比较集中的群体，在一定程度上忽略了库区移民。由于移民“搬迁耗损”的部分后果尚未表现出来，不被列入此轮精准扶贫的工作范畴，这不利于库区移民的后续发展。单独推进移民生计资本的再生长往往收效甚微，它难以打破各种制度规定相互冲突的怪圈，也会消耗掉更多的资源。因此，促进移民生计资本再生长应该结合精准扶贫，协同做好顶层设计，解开制度层面的羁绊，整合利用精准扶贫的政策与力量，为移民拓展出良好的生计空间。

［参考文献］

［1］严登才，施国庆，等.范式视角下水库移民贫困成因研究综述［J］.水利发展研究，2011，（12）.

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［3］乌尔里希·贝克.风险社会［M］.何博闻，译.南京：译林出版社，2004.

［4］郑瑞强，等.长期补偿安置模式的社会风险及影响探讨——基于农村水库移民的视角［J］.中国农村水利水电，2011，（9）.

［5］孙海兵，段跃芳.生计资本视角下水库移民的稳定发展［J］.水电能源科学，2014，（2）.

［6］白永秀.城乡二元结构的中国视角：形成、拓展、路径［J］.学术月刊，2012，（5）.

［7］阿马蒂亚·森.贫困与饥荒［M］.王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2001.

［8］贺雪峰.保护养育乡村精英的土壤［N］.光明日报，2014-08-14.

［9］史月兰，唐卞，俞洋.基于生计资本路径的贫困地区生计策略研究［J］.改革与战略，2014，（4）.

［10］迈克尔·塞尼.移民与发展：世界银行移民政策与经验研究［M］.南京：河海大学出版社，1996.

［11］付少平，赵晓峰.精准扶贫视角下的移民生计空间再塑造研究［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2015，（11）.